〔摘要〕本文通过利用最新解密的美国政府档案， 分析约翰逊时期影响美国对联合国中国代表权问题决策的诸多因素， 为研究冷战时期美国对华政策的提供有益的参考。由于国际形势的发展，约翰逊这届政府任期伊始， 就感到美国在联合国中国代表权问题上的老政策难以延续， 因而不遗余力地寻找新的手段以维持旧的局面。在多重因素的推动下， 约翰逊政府经历了持续的决策争论和反复的立场摇摆，最终确立支持具有“两个中国”意味的“设立研究委员会”的决议案， 作为防止其联合国中国代表权政策失败的主要手段。
〔关键词〕联合国； 中国代表权； 约翰逊； 中美关系
1949 年中华人民共和国成立后， 在长达22年的时间内，美国曾变换多种手法千方百计地阻止新中国恢复在联合国的合法席位， 以达到遏制和孤立中国的目的。美国先是在1951 年的第六届联大上，借口“中国侵略朝鲜”， 提出“延期审议”恢复中国合法席位问题的提案， 并延续此手法至1960 年的第十五届联大。1961 年联合国开始重新讨论中国席位问题后， 美国指使新西兰提出一项“重要问题”提案， 即中国代表权问题需要联大2P3 以上多数票数才能加以讨论， 并在联大获得通过。1971 年广大主持正义的国家在第二十六届联大上击溃美国设置的重重障碍， 终于通过了著名的2758 号决议， 恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利并驱逐国民党在联合国的代表。
约翰逊时期是中美两国在联合国代表权问题上较量的重要时期。约翰逊政府上台伊始就感到旧的政策难以为继， 故不遗余力地寻找新的手段以维持旧的局面。但现有关60 年代中美关系的研究成果中， 对于这个牵涉甚广而复杂的问题的论述还比较薄弱。 本文通过利用最新解密的美国政府档案， 分析和揭露约翰逊时期美国政府在中国联合国代表权问题上的决策过程和影响决策的诸因素，以丰富冷战时期美国对华政策的研究。
一、形势变换和政策选择
1963 年底约翰逊继任总统后， 在外交方面的主要问题之一就是如何继承和贯彻其前任包括杜鲁门、艾森豪威尔和肯尼迪等历届政府在联合国推行的对华政策，继续维持“排共纳蒋”的局面。约翰逊对此颇感棘手， 因为此时美国所面对的国际形势已有很大变化，国际社会中越来越多的国家开始摆脱美国的控制， 独立处理同中国的关系。美国继续推行控制联大， 把中国孤立于国际大家庭之外的做法， 面临着不小的压力。
约翰逊上台后在对华政策方面遇到的第一个挑战来自西方主要资本主义大国———法国。1964年1 月， 法国驻美大使阿尔芳(Herve Alphand)照会美国政府法国将承认中华人民共和国。法国这一举动让约翰逊和国务卿腊斯克(Dean Rusk)忧心忡忡。虽然美国政府多方阻挠，但中法建交终成历史事实。①作为北约主要成员国之一的法国承认中华人民共和国对美国遏制和孤立中国的政策是一个沉重打击。中法建交在当时的国际社会无异于一场外交地震，美国担心由此引发的强大余波将使那些支持台湾的国家转而倒向支持中国大陆。
中法建交之后， 1964 年国际社会又一重大事件是10 月中旬中国成功爆炸了第一颗原子弹。中国核试验的成功，标志着中国国防现代化进入一个新的阶段， 也是“对美国核垄断、核讹诈政策的一个有力的打击， 对全世界一切爱好和平的人民是一个极大的鼓舞”③。中国的国际地位因此大大提高。美国一些官员认为， 中国原子弹的成功爆破将使许多国家支持中共政府在联合国拥有代表权。国家安全委员会成员詹姆斯·汤姆逊(James C1 Thomson) 说： “由于共产党中国核爆炸的成功， 我们进入一个中共国际地位迅速提高的时代， 不管我们采取什么措施⋯⋯共产党中国将在这届政府的任期内经投票加入联合国，不是今年有可能就是明年。”考虑到中国代表权问题的挫败将会给约翰逊政府的内外政策带来的影响，汤姆逊建议趁早重新审议美国在中国代表权问题上的立场，以“减少美国的损失和避免孤立， 并维护我们作为一个自信和负责的大国形象”。④
负责国际组织事务的助理国务卿克利夫兰(Harlan Cleveland) 也向腊斯克报告， “我们对中国代表权问题的传统政策正在逐渐地丧失基础”，虽然美国的盟国并不期待中共加入联合国，但他们却将之视为历史的必然， 只是因为“顾及与美国的关系才勉强和我们站在一起”，他认为这一情况不会持久⑤。克利夫兰的担心不无道理， 他的预言很快就为接下来的事实所证明。11 月14日， 长期追随美国的加拿大政府通过其驻美大使瑞西(Charles S
虽然美国对中国代表权问题的新态度还在酝酿当中， 白宫政客的窃窃私语却引起大洋彼岸蒋介石的高度警觉。蒋于11 月23 日给约翰逊写信以探听虚实。他绕着弯说中共已取代苏联成为美国最大的威胁， 美国若想在越南速胜， 就必须领导亚洲的自由世界推翻中共政权等等。美国政府决策人对于蒋介石的这一套陈词滥调早已腻味，他们也明白蒋赶在联大召开之前给约翰逊写这么一封信的目的无非是委婉请求美国在中国代表权问题上不能变动立场。①
二、“酝酿变革”还是“维持现状”
当约翰逊当局在权衡美国新的政策选择时，白宫决策层对时局有两种不同的看法。美国驻联合国代表史帝文森(Adlai Stevenson) 和汤姆逊等人认为， 美国关于中国代表权问题的现行政策早已不合时宜， 不管美国如何反对， 中国国际地位在逐渐增长且将迟早进入联合国。史帝文森早在肯尼迪时期就认为美国在中国代表权问题上的立场将使美国的对华政策日益僵化，两国之间改善关系的机会将因此而消失。②汤姆逊也建议美国在联合国的政策重心应该从排斥中国进入联合国转到保住台湾在联合国的席位。1964 年12 月的联大上应主要以“北京对1200 万台湾人民的独立存在和联合国席位的威胁为由反对其在联合国拥有席位”。而且美国在这次联大的目标是维持现状，而为下一届联大“一中一台”或“两个中国”的安排作准备。这一政策除了可以防止台湾被驱逐出联合国， 还可以向中国和世界其他国家表明： 虽然美国一直在全球范围内对共产主义的扩张保持高度警惕，但仍愿意让中国进入国际社会。汤姆逊还认为允许中国进入联合国对美国国内政治不会有太大的影响， 因为“美国现在的政治气候能够承受对华政策的变化———尤其是约翰逊总统将在下个月的大选中取得压倒性胜利”，民主党当局不要对共和党的可能攻击抱有后顾之忧。③在他们看来， 中国加入联合国将是一个无法回避的事实， 美国只有采取灵活政策才能维护在联合国的根本利益。
但是， 国务卿腊斯克和政策规划委员会主任罗斯托(Walt W1 Rostow) 等人却以越南形势为由，坚决反对改变美国在中国代表权问题上的立场。他们认为联合国中国代表权问题与东南亚形势是紧密相连的。美国在联合国立场的动摇必将损及在越南的利益。罗斯托早在1964 年1 月就表示， 中国和北越紧锣密鼓地合作开展“民族解放战争”， 如果在此情况下， 中国被接纳为联合国成员国“将是美国的重大灾难”④。助理国务卿克利夫兰虽然也很清楚美国在联合国面临的政策危机，但是他仍然提倡以强硬的手段对付中国：“动员世界各国的力量遏制中共， 设计新战略敦促中国改变其行为”⑤。腊斯克更是明确地说：“中国被接纳入联合国将产生极为恶劣的影响，因为这将鼓励中共现行的政策，如果我们的对华政策让中共领导人觉得他们的行动是处于正轨的， 将给我们的未来带来更大的威胁。”⑥
腊斯克对史帝文森的政策建议疑虑重重， 虽然他也注意到要求改变美国政策的国际政治现实， 但他极度担心允许中国加入联合国将会削弱美国在共产主义面前的力量， 因为“亚洲共产主义集团在莫斯科和北京的领导下仍然坚如磐石”。
而且“在苏联和共产党中国面前表现迟疑和胆怯将被认为是对他们现行道路的鼓舞”。美国的任何妥协态度都会鼓励共产主义在全球的侵略， 从而“增加战争的可能性”。虽然腊斯克也承认美国政府目前的中国代表权政策不会持久， 但他坚持认为在1965 年联大上美国将会取得胜利。⑧约翰逊明显偏袒腊斯克。他也认为中国代表权问题是美国对国际共产主义遏制政策的一个重要环节， 现行政策的改变将被视为对苏联和中共行动的鼓励。约翰逊对史帝文森所言美国政策改变将有利于提升美国的海外形象的说法并不以为然，并以其独特的方式揶揄道， “我并没有付钱给在联合国的外国人让他提外交政策的建议， 而腊斯克却从我这里领工资， 所以他愿意听他的”①。这次会议的结果初步决定美国在1965 年联大上将继续支持重要问题案和击败阿尔巴尼亚提案的旧政策。
三、推动约翰逊转变策略的加速器
虽然如此， 政府的诸多幕僚都很清楚1965 年或许可能维持现状， 但国际形势的变化使得继续推行这种无视现实的“鸵鸟政策”日益困难。60年代初以来，中国国家领导人频繁出访亚非国家并取得显著成功。③ 1965 年后中国对第三世界外交的活跃势头仍持续不减。随着更多第三世界国家加入联合国，支持中国恢复联合国席位的力量越来越壮大， 中国政府对于恢复联合国席位问题也摆出很高的姿态。1 月， 中国政府发表声明支持印尼退出联合国，并提出“联合国必须彻底改组”， 甚至主张“另立一个革命的联合国， 与那个被美国帝国主义操纵的因而只可能做坏事不可能做好事的所谓联合国唱对台戏”④。9 月下旬，副总理兼外交部长陈毅在记者招待会上再次提出联合国必须进行彻底的改造⑤。美国在中国席位问题上对联合国的控制力呈明显减弱的趋势， 投票情况逐渐向主持正义的方向转变。1965 年11月第二十届联大对支持中国加入联合国的阿尔巴尼亚提案的表决形成47 票赞成对47 票反对的突破性局面。美国的提案获得的票数第一次不是多数。
投票结果使美国负责国际组织事务的助理国务卿乔·西斯科(Joe Sisco) 倒吸了一口凉气， 他说， “要不是以色列和刚果及时加入， 我们就输定了”。副国务卿乔治·鲍尔( George Ball) 也为1966 年美国在联合国的形势忧心忡忡。⑥ 接替史帝文森担任美国驻联合国代表的亚瑟·戈德堡(Arthur Goldberg) 心急火燎地建议约翰逊在下一次联大召开之前必须“重新审视中国代表权问题”， 因为“我们坚持不了那么久，拉到足够的票数简直比登天还难”①。
美国一些主要媒体纷纷报道美国在联合国中国代表权问题上面临的被动局面， 并主张只有通过某种“两个中国”方案才能走出政策的死胡同②。几周后， 耶鲁大学部分师生在《纽约时报》发表一整版的联合声明，要求美国政府重新评价在远东的政策， 他们提出疑问： “我们是否准备与中国生活在同一个地球上?”他们认为， 如果美国政府继续现在的对华政策， 两国间的冲突将无法避免。作为缓和关系的第一步， 美国应该接纳中华人民共和国加入联合国。③这些代表美国知识界对华认识新动向的舆论， 与白宫高墙大院内主张变革的声音遥相呼应。
政府幕僚中除了戈德堡和西斯科之外， 其他官员也对美国的中国代表权政策报以同样的担忧。他们联合向约翰逊政府发出要求变革美国对联合国中国代表权政策的呼声。1966 年2 月16日，远东事务助理国务卿威廉·邦迪(WilliamBundy) 和西斯科联合向腊斯克提交一份备忘录，认为“在(今年) 联合国大会上重要问题案将难以为继，美国立即需要采取新的策略”。他们建议改行“两个中国”的政策， 邦迪准备在3 月份访台时向国民党提出美国在重申支持其在联合国席位的同时，将“允许其他国家提议让北平拥有联合国席位”④。汤姆逊也建议美国的策略重心“从排除北京转向保住台北”⑤。腊斯克以“距离联大召开还有8 个月时间， 现在下结论还为时尚早”为由否决了上述建议， 拒绝任何政策改变⑥。
由于中美关系长期僵化不前， 参议院外交委员会主席富布赖特(Fulbright) 从1966 年3 月开始举行了一系列美国对华政策听证会， 检讨和回顾美国对华政策。美国同中国事务有关的主要学者和政客均参加，与会者提出了美国对华要实行“遏制而不孤立”的政策。腊斯克和副总统汉弗莱也在听证会上强调美国对华政策的灵活性。腊斯克承认美国很早就认为北京是中国大陆事实上的政治实体，但是美国同时承认台湾在法理上代表中国的主权。腊斯克表示希望中美关系和解，他说，“我们必须避免我们和中国大陆之间永久的敌对状态”。汉弗莱表达了类似的观点， 认为美国政策必须以“遏制但不孤立”为基础。⑦
腊斯克和汉弗莱在听证会上的表现得到美国舆论界的肯定。包括《纽约时报》在内的一些主要报纸均发表社论赞扬美国在听证会上提出缓和对华关系的政策主张， 白宫幕僚没有发现对汉弗莱讲话的“负面反应”⑧。在公众舆论逐渐有利于美国缓和对华政策的同时， 白宫外交决策班子发生主要人事变动。3月1 日麦乔治·邦迪离开白宫，总统国家安全顾问一职由科默尔暂时代理。虽然他身居要职仅一个多月， 但科默尔却不失时机地利用这个对总统决策有重要影响的位置及时促使美国政策的改变。他向总统建议： “中国正逐渐成为美国外交内政的主要问题⋯⋯我们不得不采取权宜之计以防止联合国对中国代表权问题投票的不利结果”⑨。科默尔很清楚“两个中国”的政策在国务院孤掌难鸣，因为国务卿腊斯克的态度一直“很不明朗”。为了加大变革力量对总统的影响，科默尔不断将戈德堡的观点转呈给约翰逊。“ (戈德堡) 十分担心美国今年在中国代表权问题上会遇到麻烦⋯⋯他催促我们转向‘两个中国’的政策， 从而表明‘约翰逊政府并非顽固不化的’”。
科默尔也附和着说， “所有关于我们新的对华政策的灵活性的信号都获得良好反响”， 他指的是舆论界对腊斯克和汉弗莱早先言论的积极反应。lu在科默尔看来，美国实行新的中国代表权政策不仅仅用于拯救美国在联合国的尴尬处境， 同时也是迈向承认东亚和全球政治新现实的必然步伐。除了以上种种决策考虑之外， 促使这些幕僚为实行灵活的中国代表权政策不断奔走呼吁还有另一个重要原因———中苏分裂的逐渐明朗化。1966 年中期， 国务院和国防部的一个联合研究小组的研究报告建议采取措施使中苏分裂永久化。他们认为“美国最终的问题在于如何保证中国转向自由世界而不是转向苏联⋯⋯通过向中国表示美国并不是一味地坚持敌对政策⋯⋯可以缓和中国与美国之间的紧张局势，因而让中共认识到缓和美中关系比被俄国人出卖更符合其利益”①。在他们看来， 中国联合国席位问题恰好为美国利用中苏分裂提供良好的时机：美国实行更加灵活的联合国中国代表权政策， 将拉近中美之间的距离而清除中苏之间残余的团结。
在科默尔的穿针引线之下， 4 月28 日戈德堡直接上书约翰逊： “不管是出于联合国问题的策略考虑还是由于其他战略性原因，”美国政府都应终止孤立北京。他认为，美国在联合国的政策重心应从排斥中国大陆转向尽力保住台湾在联合国的席位。“因此我们拟在下届联大上提出‘继承国’方案， 即承认台湾国民党和中国共产党同时拥有联合国席位的继承权”。考虑到这一政策对美台关系的影响，戈德堡建议美国不宜直接出面提出“继承国”方案， 最好让其盟国加拿大或日本在联大提起此议案，美国表示默认即可。②
四、“一个中国”还是“两个中国”
科默尔和戈德堡的努力终于使约翰逊总统开始考虑变更美国在联合国中的立场， 他授意腊斯克与戈德堡商谈采取应急行动。在各方面的压力下， 这位被认为“缺乏想像力的”国务卿也改变其“迟钝而保守”的立场。他于5 月14 日向约翰逊表示，由于“加拿大等国已不再与美国保持一致， 如果美国不采取新策略， 这届联大极有可能出现驱蒋纳共的局面”， 他认为在可供选择的政策方案中， 风险最小的是“两个中国”的政策。
“这一政策的目的在于重申国民党政府有权拥有联合国的席位， 同时接纳共产党中国加入联合国”。他同意戈德堡的建议先让美国的某个盟国提出“继承国方案”。饶有趣味的是， 腊斯克此时竟以他曾嗤之以鼻的理由来宽慰总统不要担心国内政敌的批评， 他引用最近的一项盖洛普民意测验结果说， “56 %参加测验的人希望红色中国加入联合国， 因为此举将有利于改善中美关系”。③
腊斯克并非没有意识到“两个中国”的政策将同时遭到海峡两岸国共双方的抵制，实际上1964 年9 月制定的国家政策文件也明确规定“美国不能采取‘两个中国’的政策”④。但是， 紧急的形势迫使腊斯克不得不先“让台湾确信美国改变策略是为了避免最终的失败，是为了确保国民党在联大的席位”。他决定派新任“驻华大使”马康卫(Walter McConaughy) 赴台探明蒋介石的态度。他本人拟于7 月初访台时再与蒋介石进行实质性谈判。约翰逊也希望马康卫能在腊斯克访台之前“软化”蒋介石。⑤
马康卫于6 月30 日赴台北阳明山官邸与蒋介石会谈。马康卫委婉表示美国在联合国的政策即将改变， “我们的问题在于如何对付今年秋天在联合国的突发情况。美国希望台湾政府能够接受形势所要求的政策改变， 从而共同把共产党中国排斥在联合国之外”。蒋介石对此极为警觉， 他毫不让步地重申： “台湾拒绝与中共合作， 任何‘两个中国’的决定都不予以接受。(‘两个中国’的决议案) 一旦在联合国获得通过， 台湾将不得不退出联合国①”。
马康卫初抵台湾就碰了一鼻子灰， 腊斯克决定亲自出马。7 月3 日抵台后，他先是旁敲侧击地对蒋介石说， “我们很担心旧的策略不能在新一届联大上取得预期效果”。故美国不得不考虑在中国代表权问题上政策的改弦更张。蒋介石却说台湾方面对这次联合国形势表示乐观， 并明确表示他拒绝任何导致中国大陆进入联合国的政策安排。虽然腊斯克一再安慰蒋介石“ (台湾) 没有必要担忧美国对台的根本政策会改变”。蒋却毫不领情， 直截了当地说他“早已把意见转达给马康卫大使了”， 拒绝继续与之讨论任何可能的政策变更。②腊斯克此行未果， 怏怏而归。
蒋介石的态度使美台关系一下子陷入僵局，“两个中国”的建议被暂时搁置，但是约翰逊政府并没有因此暂停刷新对华政策。7 月12 日， 约翰逊就美国亚洲政策发表全国电视广播讲话，主张美国对中国政策的目标是“那些相互称为敌人的国家取得和解”。他声称： “一个和平的大陆中国是亚洲和平的中心。”由于台湾对“两个中国”决议的抵制， 约翰逊并没有在演说中提到美国在中国代表权问题上的态度转变，但他指明美国政府将在中美关系上采取更加灵活的措施。约翰逊暗示要修复中美关系的裂痕， 希望中国大陆加入国际社会， “有必要鼓励一个被误导的中国重新理解外部的世界，重新理解和平合作的政策⋯⋯因为只要中国大陆的7 亿人民被他们的统治者孤立于世界之外， 亚洲就不可能实现持久的和平”。③这个演讲是约翰逊政府之前一系列对华政策微调的总结， 为美国实行新的中国代表权政策定下了“灵活”的基调。
美国的新建议遭到台湾的强烈抵制后， 约翰逊政府又转而积极阻止加拿大在联大上提出新的决议案。7 月22 日， 腊斯克与加拿大负责外交事务的官员保罗·马丁会谈。马丁指出加拿大和美国广泛的民意都赞成中共进入联合国，加拿大政府因此拟支持中共加入联合国。腊斯克表示中共若被接纳入联合国， 将会给亚洲自由国家的人民带来诸多痛苦， 要求加拿大政府不再提出加拿大决议。马丁则以政府不能逆公众舆论而行，中共被接纳进入联合国将早晚成为事实为由， 拒绝了腊斯克的要求。并且说要不是考虑到美加关系加拿大政府在此问题上早就改弦更张了。④8 月21日， 加拿大首相皮尔森进一步向约翰逊表示， 他希望看到中共政权能在联合国内向全世界为其立场辩护⑤。
由于无法说服加拿大改变立场， 美国不得不冒着遭到蒋介石抵制的危险而采纳具有“两个中国”意味的方案。虽然1966 年上半年美国为调整对华政策伸出了一系橄榄枝， 但这一立场的变动决不意味着约翰逊政府想通过此举改善中美关系，真正促使白宫高层作出决定的是美国阻挠中国恢复联合国代表权的旧政策已经日暮途穷。腊斯克之所以在5 月中旬提出被罗斯托称为是“里程碑”式的建议， 是由于担心联合国中出现驱蒋纳共的不可收拾局面。⑥
五、美国态度的逆转
当美国刚要在联合国推行新的中国代表权政策时， 世界形势又发生了显著的变化。中国政坛开始酝酿一场疾风骤雨式的“文化大革命”。以1966 年5 月的“五一六通知”和8 月的八届十一中全会通过的《关于无产阶级文化大革命的决定》为标志，中国的“文化大革命”拉开了帷幕。包括外交部在内的许多国家机关被卷入“文革”的“洪流”之中。中国驻外使节被召回“红卫兵外交”鼓噪着要将“文化大革命”扩散到国外， 北京还发生多起袭击外国使馆的暴力事件。
中国国内的混乱局势和激进的对外宣传在国际社会尤其是第三世界国家中产生极为不良的影响， 一些国家因此动摇了支持中国的立场。美国保守派在坚持中国代表权政策方面所受到的压力亦有所减轻。约翰逊及其顾问们紧密地跟踪着“文革”事态的发展。罗斯托几乎每周都向约翰逊汇报中国“文化大革命”的形势， 而“文革”也一直是一系列国家特别情报评估的主题。①1966年下半年， 约翰逊政府逐渐开始重新考虑在中国代表权问题上的政策，并将之列入9 月份第二周午餐会的议事日程。②
国家安全委员会成员詹金斯(Alfred Jenkins)会前回顾了1966 年夏天以来的事态发展， 他指明“北京近来的好战态度”疏远了许多可能的支持者，虽然美国对于能否击败阿尔巴尼亚提案还毫无把握， 但是美国还是有乐观的理由。詹金斯认为眼下美国值得考虑的政策建议有两种： 即请第三国提出“两个中国”的议案或仅以挫败阿尔巴尼亚提案为目标努力维持现状。两者均利弊共存，权衡再三， 詹金斯建议暂取观望态度， 在坚持击败阿尔巴尼亚提案的同时， 紧密关注投票情况。若形势不利于击败阿尔巴尼亚提案， 美国将怂恿其盟友提出“两个中国”的决议案。若所有的招数都失灵， 美国将向联合国提出在中国联合国代表权问题上设立研究委员会的建议。这种观点得到腊斯克的支持。③
3 天后， 美国国务院向数十个美国驻外使馆发出电报通告美国政府在中国联合国代表权问题上的立场。美国将继续反对阿尔巴尼亚提案，支持重要问题案， 阻止继承国案及类似“两个中国”的方案在联大通过。腊斯克说明了美国政策转变的原因： “近来中国的‘红卫兵’和一些其他的相关运动使中国国内形势一片混乱，中共对外宣传也显得越发敌对。不管这些事态的最终结果是什么， 中国当今的形势表明北京领导人的黩武与好斗。”因此，腊斯克认为， 美国对于在联合国中击败阿尔巴尼亚提案和重申重要问题案还保持有一定的乐观态度。并要求各使馆紧密追踪所在国政府在此问题上态度。⑤
约翰逊政府在中国代表权问题上的态度逆转， 明显地带有腊斯克和詹金斯等持保守立场的决策人的烙印。虽然约翰逊和腊斯克都想试探蒋介石在多大程度上认可美国“两个中国”的政策， 他们并不想因坚持美国的新政策而得罪这位“老盟友”。此外， “文革”初期中国大陆的混乱形势和这场政治运动向外传播的激进主义印象也促成了美国观望态度的确立。
六、研究委员会决议的确立
虽然美国已向海外机构公布其对中国代表权问题的态度和立场， 但决策层内部的争辩远未结束。9 月21 日， 国务院电报发出5 天后， 立即有人对约翰逊政府重新倒回到“排共纳蒋”的立场加以质疑。国家安全委员会成员哈尔德·瑞金斯(Howard Wriggins) 认为继续孤立中国不利于美国在远东地区的长期利益，他向罗斯托提交一份备忘录暗指腊斯克操纵了中国代表权问题的决策过程， 而国家安全委员会被排除在决策之外， 总统最终听到的只是腊斯克的一面之词。他认为这是白宫处理中国代表权问题时的主要决策弊端。⑥但是， 在对华政策上， 寻求罗斯托缓和对华政策无异于缘木求鱼。因为这位鹰派色彩浓厚的国家安全顾问从任职伊始就一直反对在中国代表权问题上改变立场。⑦瑞金斯的建议受到冷落也就不足为奇。
然而， 罗斯托可以对瑞金斯的建议置之不理， 但美国政府却不能对其盟国的态度视而不见。10 月下旬， 比利时、意大利和加拿大三国分别向美国提出政策新主张。27 日， 比利时外交部长哈默尔( Harmel ) 对美国驻比利时大使奈特(Knight) 表示， 比利时政府将与加拿大和意大利联合国代表团协商在联合国建立研究委员会来研究中国代表权问题。前一天，意大利外长范范尼(FanFani) 在意大利议院发言时也暗示要为中国代表权问题组建研究委员会。紧接着加拿大政府也向美国通报了加拿大决议的具体内容，即要求联合国“让中华人民共和国即刻进入联合国安理会， 同时国民党可以留在联合国大会， 但要让中华人民共和国拥有联合国安理会的席位”。盟国的压力使美国决策者措手不及， 卡曾巴赫向腊斯克报告： “美国在联合国大会上以简单多数击败阿尔巴尼亚提案的形势岌岌可危。”①美国9 月份的决策已经不再可行， 而“两个中国”的政策又很难为台湾和公开支持中国的国家所接受， 西斯科等人建议腊斯克立即“积极支持并参与设立研究委员会以保证获得最后结果”②。
腊斯克最担心的是加拿大提案在联合国获得通过， 因为在美国看来， 加拿大的建议预示着“两个中国”的结果。如果美国袖手旁观对加拿大等国听之任之的话， 将会冒中共获得联合国安理会席位的危险。且蒋介石曾宣称如果继承国方案在联合国获得通过，台湾将马上退出联合国，加拿大的提案也使台湾在联合国的席位陷于危急之中。经过反复权衡， 腊斯克等人认为抵制加拿大决议的最好方法就是支持意大利和比利时提出的建立研究委员会来研究中国代表权问题的建议。如果研究委员会议案在联合国大会上获得通过，将使中国代表权问题的紧迫性得以延缓一年。虽然赞成此项建议无异于在联合国中遏制中国的堤坝上撕开了一道口子， 共产党中国加入联合国的机会因此而大增， 但是与加拿大的“一中一台”的建议相比， 研究委员会决议是一个很好的缓兵之计， 至少“最终结果还是未知数”③。约翰逊与腊斯克一致决定美国必须设法劝说加拿大放弃原提案，而支持设立研究委员会。
在腊斯克的强烈要求下， 加拿大同意与英、意、比、澳、新、日等国协商采取统一行动， 并推迟向联大提出议案， 但没有表示撤销其建议④。为此， 腊斯克于11 月9 日给加拿大首相皮尔森写了一封长信，明确要求加拿大政府放弃原提案，支持意大利等国向联合国大会共同提出的研究委员会建议。皮尔森并没有明确答复， 而是在11 日的信中模棱两可地说， “这项动议(指在联合国建立研究委员会) 是解决问题的一种现实而平衡的途径”⑤。
至此， 美国政府在二十一届联大的立场也已经确定， 腊斯克心中的一块石头才落地。收到皮尔森信的同一天， 他向美国驻联合国代表团发出指示， 美国在这次联大的目标是：维持重要问题案、击败阿尔巴尼亚决议和接受研究委员会的议案。⑥第二天， 腊斯克催促意大利要和美国联合向联大提出重要问题案，并按如下顺序审理诸议案： 先表决重要问题案、其次为阿尔巴尼亚提案、最后为研究委员会提案⑦。一周后， 国务院电告美国各驻外使馆，声明美国对研究委员会决议持默许态度， 但不公开宣传游说， 让各使馆向所在国政府表示美国的首要目标是确保重要问题案的通过和击败阿尔巴尼亚提案， 并希望获得各国的支持。⑧
七、国民党的无奈让步
美国在联大中国代表权问题上的立场确定之后， 取得国民党的合作成为新政策成败的关键。为了说服台湾接受研究委员会决议， 11 月10 日，马康卫与台湾“外交部长”魏道明紧急会谈。魏道明对美国立场的变化极为气愤， 他强调美国应向加拿大施加最大的压力迫使其放弃政策建议。
国民党认为， 研究委员会的提案“比‘两个中国’的提案更为恶劣”， “如果这样一个决议被接纳，国民党政府将不得不考虑退出联合国”⑨。腊斯克也于当天在华盛顿召见了台湾“驻美大使”周书楷。虽然周的口气相对缓和一些， 但其观点与魏道明如出一辙。腊斯克向其表示美国无法说服加拿大放弃提案， 美国的目标仍然是坚持重要问题案的通过和击败阿尔巴尼亚提案。为了达到这个目的就必须接受研究委员会建议，希望台湾方面不因此而退出联合国。无论腊斯克如何苦劝， 周坚持表示国民党无法接受研究委员会的建议。①
台湾的态度令腊斯克颇为恼怒， 他迅速将蒋介石的立场报告给约翰逊， 并建议总统本人亲自介入。11 月26 日， 约翰逊、腊斯克分别致信蒋介石和魏道明。约翰逊在信中警告蒋介石“国民党政府退出联合国将是两国的悲哀，这不仅对中国还对亚洲的其他自由地区都会产生极为深远而恶劣的影响”。他表示将派腊斯克与台湾协商互相关心的问题， 并劝阻蒋介石在此之前不要做最后决定。腊斯克也在给魏道明的信中一方面重申了美国的立场，另一方面苦口婆心地对其晓以各种利害关系。他强调： 美国“经过周密的考虑才赞成研究委员会提案的”， 美国的“目标是保持台湾在联合国的地位”。但他又提醒国民党， “如果你们退出联合国， 投票的情况将大大变化， 中共将获得联合国席位”， 而“台湾留在联合国是对中共无法出席的最大保证”⑤。
在美国的恩威并施之下， 国民党当局终于让步了。11 月29 日，沈昌焕在联大即将投票表决中国代表权问题之前数小时悄悄找到马康卫说国民党已决定对此采取最新态度， “如果联大通过研究委员会决议⋯⋯台湾将不会采取有损美国利益的行动”， “虽然台湾除了退出联合国之外别无选择”， 但“这只是暂时退出， 在联大缺席一段时间”。马康卫颇为得意， 认为这是“约翰逊总统和腊斯克国务卿努力的结果”⑥。
当天的投票情况让美国代表团觉得事前有些小题大作了， 最后结果令其颇为得意： 重要问题决议案以66 票赞成， 48 票反对， 7 票弃权而获得通过； 阿尔巴尼亚决议以45 票赞成， 57 票反对，17 票弃权而遭到否决。研究委员会提案被置于重要问题案之后表决，最终以34 票赞成， 62 票反对， 25 票弃权而遭到否决。实际上， 重要问题决议案获得通过和阿尔巴尼亚决议被否决后， 研究委员会议案通过与否已无什么意义。二十一届联大的投票结果暂时维持了国民党“政府”在联合国的地位， 使得美国能够利用台湾占据联合国席位的既成事实继续推行其阻挠和拖延中华人民共和国恢复联合国席位的政策。负责国际事务的副助理国务卿不无得意的向腊斯克报告， “美国对这场危机的处理是成功的”⑦。
八、政策的定格
1966 年之后， 中国“文革”的混乱形势和它给外界的激进主义印象极大影响了中国对外关系的发展， 国际社会支持中国恢复联合国席位的力量多对形势采取观望政策⑧。美国对于联合国中国代表权问题没有实行新的政策， 也缺乏改变政策的动力。面对纷乱的“文革”局势， 詹金斯认为“不要对中国晃动像恢复联合国席位、解除贸易禁运之类的大礼包，尤其当这个政权因为剧烈的纠纷而不断被削弱的时候， 这个国家的变化正在逐渐导致它实际上的仍然无法想像的解体”①。支持带有“两个中国”意味的研究委员会决议成了美国的既定政策。在1967 年的二十二届联大上， 虽然美国不情愿与意大利联合提出研究委员会决议， 但美国最终还是不顾国民党反对投了赞成票。②
1968 年后， 美国官员们普遍认为在联合国中实行“两个中国”的方案是最合适的。2 月中旬，邦迪在辛辛那提世界事务委员会(World AffairsCouncil) 发表演说提到美国并不否认北京政权的存在， 并打算区分对待北京与台北。③与此相类似， 腊斯克给约翰逊的备忘录中也承认： 华盛顿出于实际的考虑可以将北京与台湾以分别的两国来对待。这是15 年以来我们的政策导向， 在策略上逐渐承认这种事实符合美国的利益。”④马康卫却从台北警告说，美国将台湾和中共“当成各自控制一定领地的独立政治实体”的政策将会遭到台北的憎恨与猜忌⑤。但美国国务院“中华民国”事务负责人舒史密斯(Thomas Shoesmith) 仍然认为台湾与中共双方的变化将最终为“两个中国”或“一中一台”制造有利的氛围，美国只要采取“拖延战术”， 地缘政治因素将迟早超越这一尴尬的现实⑥。
总的来说， 1966 年联大之后约翰逊政府对中国代表权问题政策基本成了定局， 虽然1967 年和1968 年联合国大会依然连续审议中国代表权问题， 但这种审议的形式主义大于其现实意义。
九、结 论
深入剖析约翰逊政府对联合国中国代表权问题的决策过程， 为考察冷战时期美国对华政策提供了一个极好的范例。综观约翰逊政府在中国代表权问题上的政策变化不难看出，在冷战对峙的大格局下， 约翰逊政府不可能主动采取措施改变美国对中国代表权的立场， 决策者的出发点是尽可能地维持现状———通过延续重要问题案和击败阿尔巴尼亚提案保住台湾在联合国的利益并阻挠中国恢复在联合国的合法席位，但是国际国内情势的变化使得约翰逊政府无法原地踏步。⑦决策层中持改革观点的幕僚的层层推动， 社会舆论的不断呼吁，加拿大等盟国的离经叛道， 国民党的倔强态度， 中国大陆形势的突变等方方面面的因素， 使约翰逊政府疲于应付。正当政府决策者在一个中国和“两个中国”的两种立场之间徘徊时， 由比利时、意大利等国提出的设立研究委员会的建议，为其提供了一种既有助于延缓中国进入联合国又能迁就冷酷的国际政治现实的中间政策。所以直至最后关头， 约翰逊当局将设立研究委员会作为避免在联合国遭到失败的救命稻草，并不遗余力促成它的实现。虽然研究委员会仅仅是一种应付危机的权宜之计，且与华盛顿决策层中希望通过改变中国代表权政策为契机刷新美国对华政策的幕僚们的期望相距甚远， 但它的确反映了约翰逊任内美国在联合国中国代表权问题上的立场松动， 美国在联合国内苦心经营的围堵中国的堤坝开始逐步走向瓦解。
《中共党史研究》2006 年第3 期
(本文作者 北京大学历史学系博士生 北京 100871)
(责任编辑：王延庆)
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