〔摘要〕1971年，美国尼克松政府一方面调整战略，主动改善与中国大陆的关系；另一方面又不愿割裂与台湾的关系，这种矛盾生动地反映在联合国中国代表权问题上。尼克松政府内部对于这一问题的看法存在着分歧，持不同意见的各方对决策施加了不同程度的影响。对于这一问题的研究，将有助于我们更好地认识这一时期美国对华政策的制定。
〔关键词〕联合国中国代表权；尼克松政府；1971年；中美关系
尼克松在美国执政时期是中美两国在联合国代表权问题上角力的关键时期。尼克松(RichardM·Nixon)上台的时候，美国以往外交政策的维系显得越发捉襟见肘。尼克松从地缘战略出发，开始寻求对华政策转变，但对于美国在联合国的政策，则显得犹豫不决、摇摆不定，倾向于放弃台北在联合国占有的席位。在现有的关于六七十年代之交中美关系的研究成果中，对于这个复杂而影响深远的问题研究尚待进一步深入①。本文通过利用最新解密的尼克松政府档案，揭示在中国代表权问题的关键时期，尼克松政府是如何进行决策以及有哪些重要的制约因素，以期进一步深入研究这一时期美国对华政策。
一、影响决策的两派观点
1971年，摆在美国总统尼克松面前有两个迫切需要解决的问题：“重要问题”政策是否还要坚持?如果一定要改变，那么采用什么新政策?美国采取的“重要问题”政策，是把中国在联合国的代表权问题，同联合国宪章第18条第2款所涉及的“新会员国加入联合国之准许”等规定捆绑在一起，使得相关提案必须获得大会2/3以上会员国的同意才能通过。美国政府从1961年开始，连续10年提出“重要问题”案，并年年率先获表决通过。
从1月开始，美国国务院就收到各个盟国发来的消极信息，新西兰、比利时、澳大利亚等国政府都认为美国有关中国在联合国代表权的政策必定会输，而看好“双重代表权”方案①。与此同时，英国政府表示他们将不再支持“重要问题”或是旨在阻止中共加入联合国的提案，并认为该问题已经到了无力挽回的地步②。在美国看来更糟糕的是，其传统投票集团中的另两个成员，加拿大和意大利，刚刚承认了中国，他们都表示不会再投票赞成“重要问题”案了。台湾则表明其立场：美国必须要提“重要问题”案；台湾可以默认美国的其他提案，前提条件是美国不参与提出，并且台湾在安理会的席位不被触及。③
此时在美国政府内部有两种观点影响着尼克松的决策：其一主要是国务院的意见，即建议采用双重代表权方案；另一种观点以国家安全事务助理基
另外，基辛格还提醒尼克松，支持美国的传统投票集团已经崩溃了。这对尼克松触动很大，后来他在回忆录中写道，“我早在春天就了解到，反对接纳北京的传统投票集团已经无可挽回地瓦解了，以前支持我们的几个国家已经决定在下次表决时转而支持北京……在这个问题上，我感到同中华人民共和国发展关系牵涉到美国国家的安全利益。此外，不论在联合国里发生什么情况，我决心遵守条约义务，继续对独立的台湾提供军事和经济支援。”⑥
实际上，当时尼克松开始考虑放弃代表权问题，他倾向于坚持以往的政策，而让联合国来承担责任。在随后召开的国安会会议上，尼克松提出，“如果最终是由联合国内的一大帮子国家强迫我们承认中共的会籍资格，而非我们想要这样，那么就让联合国受抨击吧”；“如果我们不能赢得选票的话，那么修改政策也没有多大意义”。
副总统安格纽(SpiroT·Agnew)和财政部长康纳利(JohnConnally)也表示不赞成改变政策⑦。基辛格后来回忆，尼克松会后曾表示赞同安格纽和康纳利的意见⑧。尼克松担心的是新政策将可能带来恶劣的国内影响，他告诉基辛格，“国务院和驻联合国代表团都觉得两个中国是个不错的方案，而在国内却是炸药”⑨。然而，当时尼克松还有些犹豫。会议快结束的时候，他采纳了基辛格的建议，并没有作出任何决策，只是决定派一个总统特使出访台湾，征询一下蒋介石的意见。
二、寻求台北的让步
在基辛格的建议下，已退休的资深外交官墨菲(RobertMurphy)被委以出访台北的重任。在墨菲出发前，尼克松与他和基辛格面谈。尼克松强调要注意保密，不能让国务院知道①。在会谈中，三个人对于安理会席位问题所谈甚少：基辛格似乎建议北京将取而代之，而尼克松和墨菲都强调美国会尽力不谈及该席位归属问题②。
当时蒋介石最关心的就是安理会席位的保持以及美国是否会动用否决权。关于安理会否决权的问题，早在1950年1月就在安理会内部讨论过。根据联合国宪章第27条规定，五个安理会常任理事国对安理会任何实质性问题的提案具有一票否决权；而对于程序性问题的反对则不构成否决，只要该提案获得9个理事国的支持就可以通过。如果在一项提案是否属于实质性问题上有分歧，也须协商解决。同时，宪章第4、6条规定，联合国会籍的产生和取缔须经由安理会“推荐”。这样成员国会籍问题就与安理会紧密联系起来。由此，如何对待中国席位问题成为是否适用否决权的关键。
实用主义是美国处理中国代表权问题的基本原则。1950年初，当新中国政府第一次向安理会提出恢复中国合法权利的要求时，美国代表在保证安理会内部实力对比有利于己之后，表示这只是涉及理事国代表全权证书的效力，属程序性问题。从1961年到1970年间，美国政府在联大提出的“重要问题”案原本依据宪章第18条关于会籍任免的“重要问题”条款，明显属于安理会常任理事国可以动用否决权的实质性问题范畴，这也是为什么肯尼迪、约翰逊甚至尼克松都曾以个人名义向台北做出过必要时使用否决权的承诺。
但是当历史的车轮驶到了1971年，在对华政策转变的大背景下，尼克松政府普遍倾向于把该问题定性为程序性的代表权(Representation)问题，而非实质性的会籍(Membership)问题，因此也就不适用否决权了。
1971年1月，当台湾常驻联合国代表刘锴向美方询问先前几位总统关于使用否决权的承诺是否依然有效时，美驻联合国副代表菲利浦(ChristopherH·Phillips)曾表示过驱逐中华民国政府出安理会应是一个“可以否决”的实质性问题，但同时他也谨慎地答复，自己并没有听说过上述承诺，将会认真考虑这个问题③。新任美国常驻联合国代表布什(GeorgeH·W·Bush)不赞成把代表权问题“实质”化，从而用“两个中国”政策取代“双重代表权”政策而动用否决权；其理由是因为“两个中国”不仅遭到台海双方的强烈反对，而且会成为那些支持阿尔巴尼亚提案的国家诬陷美国旨在阻止中国入会的口实④。
国务卿罗杰斯(WilliamRogers)也置疑否决权的可行性：“安理会中的多数理事国都倾向于给北京以常任理事国的席位，就一票否决的立场难以获得足够的支持。”⑤基辛格后来告诉尼克松：“尽管这不是一个程序性问题，我们不能使用否决权。”⑥尼克松表示同意，并在
会席位归属条款的打算。否则，他唯有退出联合国。墨菲保证说，“任何新的方案都不会包含涉及中华民国安理会席位的内容”。①然而，当他回到华盛顿，
三、暗中决策与推迟宣布
实际上，尼克松之所以要拖延时间，是因为他此时的心思完全放在巴基斯坦秘密渠道上，预计十天内巴基斯坦总统内叶海亚·汗将把北京方面关于尼克松访华事宜的答复交到他手里。当时只有他和基辛格等少数几人知道此事，尼克松并没有告诉罗杰斯。这位忙着处理中国代表权问题的国务卿，只是被告知至少推迟两周宣布任何美国关于联合国政策的决定。
宣布政策的日期一再拖延，给国务院在联大开会前拉拢必要的选票制造了麻烦。另外，国务院寻找联署提案国的工作也变得相当艰难。连国家安全委员会的莱特也认为包括国务院在内的大多数“局外人”都非常怀疑这次推迟是有意要让双重代表权政策不可能成功。⑤国务院内部曾寻求各种方法进行补救，但都成效不大。
四、基辛格第一次使华与两步方案
周恩来对联合国问题并没有表现出太多的热情，他回应道：“阁下一定知道我们并不把恢复在联合国的席位看得那么紧迫，21年我们都过来了，我们也习惯了……因此，我们一点也不关心联合国问题，我昨天也没有提到它。但是既然刚才您这么分析，我觉得如果(这一问题)没有解决，你们就会陷入自相矛盾之中”。周恩来怀疑美国公众舆论会同意这一政策，并表示中国并不同意美国政府的这个方案，同时会公开表明自己的立场。基辛格回答到：“我想您不会同意的，这只不过是一个阶段性步骤……首先请让我告诉您我对美国公众舆论的估计。按照这个方案，我们将投票赞成吸纳中华人民共和国，而反对驱逐台湾。我们也可以坚持现在的方案，而不作任何变动。”言下之意是，美国公众还是会支持我们的政策变动的。接着，基辛格向中方表示保证美国政府将在尼克松第二个任期的头两年内实现对华关系正常化，并郑重承诺不会直接或间接地支持任何台独运动。周恩来对此表示满意。
基辛格又解释说：“只有尼克松总统能够实现我和你讨论的内容……正是因为他的政治支持源于中、右，不会受到那里来的攻击，也不会因为采取对中华人民共和国友好的行动而招致左翼的攻击。”由此，双方基本就美国即将采取新提案的政策达成了谅解，基辛格称：“如果我们采用上述讨论的提案，那么无论我们正式公开的立场如何，我保证将不再像过去那样对人民共和国采取敌视的态度，因为(我们)正在向着合作和友谊努力，而非孤立”②。
既然在实质问题上双方达成了共识，周恩来基本上也默认了基辛格关于美国联合国政策的提议，即美国将在联合国欢迎新中国，并提出变相的“重要问题”案(驱逐台北需要联合国大会会员国2/3的多数赞同)。
对台北来说，原以为从总统特使墨菲先生那里得到的担保是安全的。可是事实并非如此：不仅美国政府认为保住台湾安理会席位已不可能，而且大多数美国的盟国也表示如果“双重代表权”案不提及安理会席位归北京的话，他们就不予支持①。这种结果对于蒋介石和他的臣子们来说，确实不是滋味。
此时，美国务院内部倾向于一种“重要问题”案加“双重代表权”案的两步战术，主张先提出一个变相的“重要问题”案，并促使它优先表决并通过，打败旨在恢复中华人民共和国在联合国合法权利的“阿尔巴尼亚案”，最后再谋求“双重代表权”案的通过。早在
五、基辛格第二次使华
如果说此时美国还有零星希望能赢的话，那么基辛格10月的第二次使华对此泼了一盆冷水。
实际上，这个时间安排是基辛格自己提出的，不过当时他不知道联大会在10月底表决。基辛格在
当访华日期定下来之后，
当日，罗杰斯也来到白宫，对基辛格访华日期安排表示了强烈的反对。罗杰斯认为，基辛格的日程安排将是“非常非常严重的错误”：首先，中国国内经历过“林彪事件”之后正处于混乱中；其次，这段时间使华会严重影响联合国表决结果②。基辛格此时也曾考虑过推迟访华的时间，但是在经过与他的副手黑格(AlexanderM·Haig，Jr·)一个半小时的讨论后，基辛格认为在联合国表决之后访华将对美国更为不利。他告诉尼克松，他本来就不看好联合国代表权问题，而且表决的结果很可能无法挽回，客观上其结果也不会因为他的出访而受到任何影响；台湾会被赶出联合国，然后岛内一片混乱。那时国内右翼势力将会给他们的中国政策施以巨大的压力，从而迫使尼克松的访华计划夭折。尼克松被基辛格说服，让他等几天后再告诉国务卿说，此事已经仔细商议，但是从巴黎那边还没有传来北京的答复。基辛格进一步建议说：“何不告诉他(罗杰斯———笔者注)我让他们(中国———笔者注)将之(访华日期———笔者注)推迟，而他们说要么那个时候，要么就别来了。”基辛格并不打算与中方联系，担心万一中方允许日期推迟到联大投票以后，会更为不利。尼克松表示赞同，但对台湾失去在联合国的合法席位多少有些惋惜：“或许我们应该再努一把力保持住他们(台湾———笔者注)(在联合国的席位)，我们尽力了没有呢?”基辛格安慰道：“我们已经尽力了。总统先生，您知道，我一直就认为台湾是一个输家……因为我们没有更好的办法了。”③在罗杰斯的多次询问下，尼克松答复说，“(如果让基辛格)在联合国投票之后去(中国)只会更糟；现在都已经定了———无济于事了”④。
六、最后的努力
台北要求尼克松发表正式声明表明美国努力维护台湾席位的立场，尼克松没有答应○10。但是，在联大表决前，尼克松突然对保留台湾在联大的席位抱有一丝希望。
美国国务院也动用了它一切可以利用的资源来拉取选票。罗杰斯给51个国家的外交部长写了私人信件，并在纽约与至少68国外长或代表团长进行了会谈。布什同样也使出浑身解数尽力拉取选票，但此时他们已无力回天。布什仍旧希望美国能以微弱优势取胜，即使一两票，但他也估计有可能会最终失败。③
联合国中国代表权的辩论持续了一周。基辛格曾经怀疑罗杰斯故意推动联大提前表决，以把最终的失败归咎于他的北京之行。其实恰恰相反，罗杰斯和布什曾尝试把表决推迟到
尼克松政府时期外交决策的一大特色，就是基辛格代替了国务卿成为了总统对外政策的首要顾问，在联合国中国代表权问题上也不例外。尼克松从以往的经验出发，并不信任国务院机构，而要把外交决策权收回白宫；他相当重视外交，并且自己积累了丰富的外交经验。尼克松和基辛格在外交政策上一拍即合，他们共同塑造两个重要的“理念”，即权力的有限性和多极化本质，其本质在于，美国应采取战略收缩，并维持世界均势。这些“理念”成为了尼克松政府对外政策的指导方针，美国的对华政策尤其如此，一方面要限制对台义务，另一方面又要打开中国大门。这两方面在联合国中国代表权问题上生动地显现了出来。
在联合国中国政策上，美国之所以没能在1971年保住台北的席位，主要是因为尼克松和基辛格急于改善对华关系，而对台北在联合国的席位进行了战略放弃，再加上两人崇尚秘密外交，造成与负责该问题的主要机构———国务院之间严重的信息断层，同时又有种种战术失误，最终难免一败。恢复中华人民共和国在联合国的合法权利，在本质上是一个迟到了20多年的对现实的承认。中国共产党其时已经稳定地统治了中国大陆22年，以如此广袤的土地和众多的人口被排斥在联合国以外是不现实的，承认现实是解决问题的唯一办法。当台北声称它是全中国的首都时，“双重代表权”方案本身都变得黯然失色而毫不可信了。
(本文作者 吕迅 香港中文大学历史系博士生；吕菲 安徽省广播电视大学讲师 合肥 230061)
中共党史研究2007年第1期
(责任编辑：王延庆)
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