国际冷战史研究中心

       随着1998年以来尼克松政府外交档案的逐渐解密，关于1971年中国恢复联合国席位的问题，一些新的研究成果相继问世。[1] 2001年我国台湾的“国史馆”出版了3卷本的《中华民国与联合国史料汇编》，其中的“中国代表权”卷刊出了很多保存在“国史馆”的解密档案，其后台湾地区也产生了一些新的研究成果。[2]本文在充分吸收以上研究成果的基础上，从原始档案出发重新梳理1970年11月至1971年10月间尼克松政府与联合国代表权问题的来龙去脉，力图还历史本来的面目。

       台海两岸的联合国中国代表权之争始于1949年中华人民共和国的成立。1950_~1960年，美国和台北方面采用“搁置讨论”的提案，1961年后转而采用 “重要问题提案”（任何涉及中国席位的变化都必须获得2/3以上的出席联大的会员国的支持），成功维持了台北的席位。因此，即使“驱逐蒋介石代表并恢复中华人民共和国在联合国合法席位”（20年代60年代中主要为阿尔巴尼亚提出，故又称“阿尔巴尼亚提案”）的提案获得半数以上支持，如果未能获得2/3以上的绝对多数支持，还是无法通过。

一、

       1967年10月，尼克松在《外交事务》上撰文，透露出与中国改善关系的意图。1969年3月，中苏在珍宝岛爆发武装冲突，尼克松和基辛格认为这是调整对华政策的绝好契机，而毛泽东也意识到必须解决战略上腹背受敌的不利局面。7月21日和12月19日，美国国务院宣布减少对美国人到中国大陆旅行和向中国大陆出口商品的限制。[[3]]11月，尼克松下令停止第七舰队在台湾海峡的固定巡逻。进入1970年，尼克松政府分别在3月16日、4月29日、7月28日和8月26日，宣布进一步放宽对美国人到中国大陆的旅行限制和对华贸易管制。[[4]]10月，在接受《时代》杂志采访时，尼克松表示，希望有生之年能访问中国大陆。[[5]]

       就在尼克松政府酝酿如何进一步调整对华政策之际，11月20日，一年一度的联合国大会上传来了“阿尔巴尼亚提案”获得的支持票超过反对票2票的消息，只是由于之前通过的“重要问题提案”的限制“阿尔巴尼亚提案”才不能生效。两天后，尼克松就要求基辛格在保密的原则下组织人员研究如何在保住台北席位的前提下让北京加入联合国的问题。[[6]]实际上，早在一个月之前，国家安全委员会（以下简称国安会）官员斯麦瑟（Richard Smyser）就提出美国政府应该把政策重点调整到“反对共产党中国以驱逐台湾作为其加入联合国的条件”。对此，斯麦瑟的同事洛德（Winston Lord）基本赞同，并建议基辛格拟订一份NSSM（National Security Study Memorandum—国家安全研究备忘录）并在此基础上深入研究中国代表权问题，很快获得基辛格的同意。[[7]]^{（pp.527~529）}

       1971年1月下旬，研究中国代表权问题的NSSM107出笼。其主要内容如下：美国在代表权问题上面临着四种选择：坚持既有政策；采取“会籍普遍制”原则；采取“会籍普遍制”与“双重代表权提案”相结合的方式；采取“双重代表权提案”。四种方案各有利弊，如采用后三种选择，就要重视与台北、东京等方面的磋商。如果美国政府的首要利益在于保证与北京改善关系的可能性与忠于台北的盟友，采用第一种选择是最佳方案。当然此选择必然导致台北被驱逐出联合国，因此需要谨慎评估其国际及国内影响。 ^[5]（pp.580~^584）

       按照基辛格的指示，国安会的赖特（Marshall Wright）等人也就此问题展开了研究，并于3月3日向基辛格提交了一份备忘录，建议采用双重代表权政策。^[5](p.611) 3月9日，赖特又向基辛格提交了一份关于“双重代表权”具体方案的备忘录。其中列举了六种方案，分别为“一中一台”；“一国两府”；“一国两席”；“两个席位”；单单提及北京加入联合国；单单提及不能排除台北。在各种方案中，安理会席位都注定归属北京。赖特个人倾向于在“会籍普遍制”的原则下采用“一国两府”或“两个席位”的策略。[[8]]当天下午，由基辛格主持的高级政策讨论会围绕NSSM107展开讨论，“重要问题提案”与“双重代表权提案”相配合的方案和“会籍普遍制”原则与“双重代表权提案”相配合的方案获得与会者的青睐。 ^[5](p.615)

       两天后，国务卿罗杰斯打电话给基辛格，表示他希望采用“会籍普遍制”原则处理中国代表权问题。但他显然对此缺乏信心，认为无论采取何种策略，北京加入联合国同时台北被驱逐的可能性都很大。基辛格表示赞同。[[9]]

       国安会会议召开前，基辛格向尼克松报告了有关中国代表权问题的政策讨论情况。基辛格认为，在各种“双重代表权”的具体方案中，只有不提及北京和台北的领土及主权的两个席位方案才是唯一可行的策略。并且，即使“双重代表权提案”在联大通过，但只要北京拒绝加入，很难确定支持此方案的多数票能维持多久。“如果最终此方案还是会导致台北出局及北京以中国唯一代表的身份加入（联合国）的结果，这与坚持我们的现有政策并面临失败没有多大区别。这可能会使失败推迟一年左右，并使我们的失败显得没那么残酷。但最终结果是一样的。”对于“重要问题提案”与“双重代表权提案”的关系，基辛格提出了将驱逐台北认定为重要问题的选项（此后这一“重要问题提案”的变体被称为“逆重要问题提案”），并指出此选项最有利于保护台北在联合国的席位。关于安理会席位问题，基辛格认为，只要“双重代表权提案”通过，安理会席位几乎肯定归属北京。蒋介石很可能会要求美国保证台北在安理会的席位，但美国难以提供这样的保证。因此，基辛格建议为避免惹恼台北，不去主动碰这个问题，拖到万不得已时再处理。最后，基辛格建议尼克松在3月25日的国安会会议上不做出决定，仅应表示需要进一步考虑。 ^[5](pp.637~⁶⁴⁴⁾

       在3月25日的国安会会议上，基辛格在提到安理会席位的问题时，强调由于这不是资格问题，美国不能运用否决权。罗杰斯表示应通过某种新政策阻止台北被驱逐出联合国，从而达到阻止北京进入联合国的目的。尼克松指出，最新的舆论调查显示大约60%的美国人反对北京加入联合国，反映出他对国内政治的重视。他还认为台北出于“国内”政治的考虑，最初会激烈反对任何“两个中国”的安排，但不会主动退出联合国，会想办法接受这种安排。而对于北京的态度，尼克松则认为，除非台北被驱逐出去北京绝不会加入联合国。^[5](pp.645~⁶⁵⁵⁾尼克松按照基辛格的建议，没有在这次会议上作出任何政策决定。当天下午，尼克松在与基辛格的电话对话中，再次表达了对美国国内反应的担心。“国务院和驻联合国代表团觉得提出两个中国的方案不错，但这在国内却是炸药。”基辛格补充说：“并且北京可能也不喜欢。”[[10]]

       基辛格在其回忆录中颇为自负地写道：“对秘密外交而言，国安会系统的一个优点就是，总统和我既可以隐瞒我们的计划，又可以获得各个部门的观点和想法。”[[11]]^（p.705）的确，通过NSSM107及相关讨论，尼克松和基辛格基本掌握了联合国中国代表权问题上美国所面临的严峻形势、可供选择的诸多方案及其利弊，并且因为尼克松和基辛格向国务院等部门隐瞒了他们心目中的战略方向，这些研究和讨论大都以如何维持台北在安理会的席位为出发点，属于技术层面的内容。

       基辛格认为在对苏和对华政策上，尼克松政府内部存在亲苏派、现实主义派、亲华派等三种思维方式。^{[9]（p.182）}具体到中国代表权问题上，由于并不直接涉及苏联，看不到亲苏派的影响。但其他两种思维方式的影子却都可以见到。

    美国驻香港“总领馆”是国务院搜集中国大陆情报并向美国政府提供政策建议的重要单位。早在1970年11月23日，联大中国代表权问题表决投票后3天，驻港”总领馆”就建议在注重与台北协调立场的同时，也要重视与北京的长远关系，为兼顾双方的立场而特意模糊主权归属的“一国两席”应该是一个值得考虑的选择。^[5](pp546~⁵⁴⁸⁾ 12月4日，驻港“总领馆”再次表示反对以“两个中国”或“一中一台”为处理代表权问题的原则，主张应当以台湾和大陆同属一个中国的立场来处理代表权问题。此外，“总领馆”还补充说，这并不意味着美国的立场建立在北京和台北最终将必然和平统一的假设之上，也不意味着美国未来不会承认一个“独立”的台湾和反对它加入联合国。^[5]（pp.553~^554）很显然，驻港总领馆”更重视从美中关系的角度看待联合国代表权问题。后来尼克松、基辛格将北京因素上升为中国代表权问题的首要因素，与驻港“总领馆”建议中蕴含的政策思路不谋而合。

       毫无疑问，基辛格是现实主义国际政治理论的忠实信徒与杰出实践者。但这并不意味着尼克松政府内的其他官员都缺乏战略眼光。尽管尼克松和基辛格拒绝向外人透露他们的外交战略方向，但政府内的有识之士同样能从全球战略的高度看待中国代表权问题。1971年2月8日，即将卸任的美驻联合国代表约斯特（Charles W. Yost）精辟分析了中国代表权问题，认为除非中国再次陷入内乱，美国根本无法阻止其加入联合国的步伐。从长远考虑，以中国制衡苏联更符合美国的利益。因此，对于美国所无法掌控的中国代表权问题，最佳选择应该是保持低姿态，不作承诺，摆出对结果不负责任的姿态。具体而言，第一，宣称倾向“双重代表权提案”；第二，不鼓动其他国家支持或反对此提案；第三，通知台北，“双重代表权提案”是最佳方案，但美国不能保证其成功，台北应自己决定是支持还是默认此提案；第四，通知其他友邦，美国支持此提案，但各国应根据自身立场决定各自态度。即面对美国无法左右的局势，如何选择一个体面的、在政治上可以接受的方式适应新的情况。但这并不意味着放弃台湾，对台湾的安全承诺、与台湾的经济和政治联系将继续下去。^[5]（pp.587~^590）

       的确，正如约斯特所言，尼克松和基辛格是在美中苏三角关系的国际大格局下处理中国代表权问题的。他们也同样认识到美国无法左右代表权问题，中国加入联合国是不可阻挡的。

二、

      为了实现与中国的接触，从1970年10月下旬开始，尼克松与基辛格开始启动巴基斯坦渠道和罗马尼亚渠道。同年11月14日，在与到访的巴基斯坦总统叶海亚·汗（Yahya