国际冷战史研究中心

　　[摘 要] 1955年美日关税谈判是战后美国对日政策的必然结果。为了复兴日本经济，使日本成为东亚冷战战略的支柱，美国采取的一个重要措施就是推动日本加入关贸总协定，而日本入关的最关键一步是美日完成最重要的关税谈判。为此，美国政府克服了来自国会的障碍，在谈判桌上向日本做出了巨大的让步，使日本获得了颇为可观的利益。这在世界贸易史上是极不正常的现象，对日本、美国以及资本主义世界经济秩序均产生了深远的影响。

　　[关键词]  互惠贸易协定法  关税谈判  关税减让　

　　1955年2月21日——6月8日，在短短的3个多月时间内，美国与日本举行了关税谈判并迅速达成双边关税协定。这次关税谈判是美日关系史上的一个非常重大的事件，同时也是日本加入关贸总协定的最关键一步。无论从短期还是从长期来看，它均对日本、美国以及资本主义世界经济秩序产生了深远的影响。考察该事件的来胧去脉，有助于我们牢牢把握意识形态在国际经济事务中所发挥的作用和艾森豪威尔政府对外贸易政策的特点。

一

　　1955年的美日关税谈判是战后美国对日政策的必然结果。1948年秋冬之际，随着欧亚国际局势的急遽变化（苏联断然封锁柏林、中国人民解放军对亲美的国民党进行战略大反攻），美国迅速改变了对日本的政策，将非军事化、民主化为核心的占领政策调整为全力扶植日本复兴的新政策。美国企图以繁荣强大的日本作为它在东亚遏制苏联、中国等社会主义国家的桥头堡。该目标实现的首要前提是必须复兴因战争而遭到重创的日本经济。由于长期以来日本经济一直高度依赖海外贸易，所以，复兴日本经济的最主要途径便是为日本寻找到广阔的海外市场。

　　战前，中国大陆是日本的最大的出口市场。战后，这种状况出现了变化。特别是随着中国革命形势的不断发展，美国出于反共意识形态的考虑，不仅确立了对中国的贸易管制政策，而且不断地强化这种政策，因而严重阻碍了中日贸易关系的发展。1949年3月，在美国总统杜鲁门批准的国家安全委员会（National Security Council，简称NSC）第41号文件中，明确规定，美国应努力避免日本过分依赖中国的资源；日中之间只许开展有限度的贸易。[1]朝鲜战争爆发后，美国对华实施全面贸易管制。中日贸易几乎陷于停顿状态。这样，中国这片广阔的市场对于日本也就不再具有实质性的意义。

　　中国市场的丧失，无疑令日本产品少了相当一部分出口市场。这对日本经济的复兴十分不利。为了给日本产品找到充足的出口市场，美国决策者采取的一个重要措施就是推动日本加入关贸总协定。美国希望凭借日本入关，日本产品就能够进入西欧诸国以及美国的市场，从而扩大日本的出口，减少巨额贸易的赤字，最终振兴日本经济。1952年8月7日，杜鲁门批准了一份专门针对日本的绝密文件。这就是美国国家安全委员会NSC125/2号文件。该文件在认识到繁荣的日本经济对保持美日联盟十分必要的同时，提出美国应当促进日本经济获得成功，使之自立、不断地发展，能够保持相当的生活水准，并且能够致力于日本和太平洋地区的防卫。为此，美国应鼓励在日本和其他自由国家之间，按照关贸总协定的原则，通过全方位的降低关税及其他政府强加的贸易限制，在非歧视、多边的基础上扩大国际贸易。特别是，为日本商品进入美国市场提供便利。[2]由此可以看出，美国已经确定了扶植日本入关的政策方向。当然，日本入关的最关键环节就是美国必须首先确保对日本开放本国的市场。如果美国不率先这样做，鉴于20世纪30年代日本在国际市场上疯狂倾销的恶劣行径，其他国家肯定不会对日本产品开放市场。如果美国这样做，那么就必须完成与日本的关税谈判并达成双边关税协定。事实上，在此后美国国家安全委员会制订的NSC125/6号文件中，明确表明了美国欲与日本进行关税谈判的态度。该文件提出，尽快取得互惠贸易协定法的许可，谋求日本加入关贸总协定，并与日本进行互减关税的谈判。与此同时，限制提高对美出口的日本产品的关税或限制其他关税壁垒对日本出口产品的应用。[3]这里必须指出，文件中提到的互惠贸易协定法（Reciprocal Trade Agreements Act，简称RTAA）非常重要。它是美日关税谈判的关键。因为按照该法案，总统有权就互减关税而与其他国家进行谈判。但是，对总统不利的是，该法案的最长有效期是3年，也就是说每隔一定时间（最长3年），美国国会需要就该法案是否延长而进行审议。相应地，总统是否有权与其他国家进行关税谈判亦受到国会审议。在国会，贸易保护主义势力十分强大。他们对白宫推行的与日本进行关税谈判、向日本产品开放美国市场的政策持强烈反对态度，因而利用审议互惠贸易协定法的大好时机，阻挠美日关税谈判的实现。1953年6月，当艾森豪威尔政府获得国会批准将互惠贸易协定法延长一年时，国会也迫使它承诺在这一年中，不与任何国家进行全方位贸易谈判。[4]自然地，从1953年6月至1954年6月，美国便不可能与日本进行至关重要的关税谈判。日本欲进入美国市场的愿望随之化为泡影。

　　与此同时，令美日高层既恼火又焦急的是，恰恰在双方不能举行关税谈判的这一年，随着朝鲜战争接近尾声、美军在日“特需”订货的急速减少，日本爆发了大规模的经济危机。到1953年年底，日本的贸易赤字高达12亿美元，其外汇储备在1953年11月至1954年6月，短短的7个月内，由21.2亿美元下跌至6亿美元。[5]这种状况使日本的出口市场问题变得紧迫起来。能够为日本产品进入美国的市场铺平道路的美日关税谈判也迅速提上美国决策层议事的日程。在美国统治集团看来，日本的经济状况并不是一个单纯的经济问题，它与美国在东亚遏制社会主义国家的冷战战略密不可分。一旦日本经济恶化的局面不能得到好转，那么势必导致共产主义势力在日本国内的发展，从而使日本最终脱离与美国的联盟、加入到社会主义东方集团。所以，正如一名白宫官员所言，“美国压倒一切的利益是通过采取把日本与自由世界紧紧拴在一起的方法，巩固我们的国家安全。……与日本人的谈判远远比努力提高落后地区的最低工资要重要得多。”[6]基于此，美国决策层欲尽早实现与日本的关税谈判。不过，他们只能期望，在1954年春季国会批准再次延长互惠贸易协定法，以使他们能够该法案新的延长期内完成与日本的关税谈判。这样一来，国会内部的贸易保护势力再次成为政府的拦路虎。

　　为了压倒贸易保护势力，使国会顺利地延长互惠贸易协定法，包括艾森豪威尔在内的美国高层人士不遗余力地在全国大造舆论，强调与日本进行关税谈判的重要性。在一次面向全国各报刊主编的演说中，艾森豪威尔宣称，“除非我们做些什么允许日本谋生，否则它将不能生存下去，也不能留在自由世界中。”[7]他还指出，日本是远东未来政治走向的关键，美国对日本贸易所采取的政策很可能决定着这片地区是留在自由世界中亦或落入共产主义的轨道中。[8]国务卿杜勒斯更是将与日本的关税谈判放在工作的首要位置上。他多次声明日本的经济对于美国的军事安全是至关重要的。[9]他领导的国务院也到处游说，支持日本入关，并且呼吁向日本商品开放美国市场。国务院认为，对日本提供的这种商贸机会将能够使美国在诸如防卫措施以及出口安全管制等重要项目上获得日本的合作。美国所做的关税让步只不过是获取（来自日本的）政治与军事合作的一个诱饵。[10]国务院的看法明明白白地道出了美国愿意进行关税谈判的政治、战略目的。然而，只顾眼前利益的贸易保护主义者们根本不理会这一套。他们仍旧反对延长互惠贸易协定法。为了打破僵局，艾森豪威尔多次约见国会中贸易保护势力的领袖——众议院岁入调查委员会（The House Ways and Means Committee）主席丹尼尔·里德，要求将互惠贸易协定法延长一年，以便政府获得授权去进行关税谈判。并且，为了向国会施加更大的压力，艾森豪威尔还强调了帮助日本抵抗共产主义公开挑战的重要性。[11]

　　最终使艾森豪威尔摆脱困境的是奠边府战役。1954年5月，法国在奠边府的惨败，使美国国会中的冷战意识陡然增强。考虑到亚洲共产主义势力的发展，持保护主义立场的议员们开始担心，如果继续对美日贸易谈判持强硬态度，那么将可能导致美国失去日本，从而使美国丧失在东亚的战略优势，同时也容易使自己被别人指责应当为美国战略地位的削弱而负责。因此，他们不再阻挠总统的行动。当国会批准将互惠贸易协定法延长一年时，里德承认：“在这个乱糟糟的世界里，我们需要日本站在我们这边，如果我们使他们饥饿致死，那么，我们将失去他们的支持。所以，我们不得不为他们做点什么，或者至少通过贸易谈判给他们一个机会。”[12]于是，政府最终获得了授权。他们开始着手准备与日本的关税谈判。1954年11月12日，美国国务院宣布美国政府将于1955年2月开始与日本进行关税谈判。[13]

二

　　1955年2月21日，美国开始与日本进行关税谈判。在冷战反共战略的支配下，艾森豪威尔政府为这次谈判设定的一个最基本原则是，只许谈判成功，不许谈判失败。为此，美国决定对日本出口产品做大幅度的关税让步。在双方谈判即将开席的前几天，国务院送给总统一份对日本产品进行关税减让的补充清单，其中包括了大量的进口敏感性商品，如纺织品、鞋袜、瓷器等。与此同时，美国贸易协定委员会主张，在棉布、棉绒裤等低价值的物品上，大幅度削减针对日本的关税。[14]美国这样做的结果，必然使国内的轻工业遭受到日本产品的猛烈冲击。这一点，美国人很清楚。然而，出于政治、战略上考虑，美国又必须这样做。商业部长威克斯在给总统的信中写道，“我们对（减让关税的）纺织品种类所做的（谈判）清单，是基于对更广泛的对外经济政策及现实的考虑，如果纺织品被排除在清单之外，那么与日本谈判的基础将受到严重的破坏。”他希望，“如果在纺织品关税上所做的让步，导致来自日本的纺织品的大量涌入，那么，政府应当对（国内）纺织业界要求采取的任何应对措施，给予同情性的考虑。”[15]威克斯的话语道出了美国决策者无可奈何的心情。他们明明知道对日本开放市场的后果，但为了冷战战略,需要拯救日本经济，只能对日本开放市场。

　　美国政府的立场决定了日本人将是这次谈判的最大赢家。在谈判期间，日方代表的主要条件是，美国应对日本的一系列轻工业产品，如棉纺织品、瓷器、金枪鱼罐头、味精等做出大幅度的关税让步。对此，美国方面一般予以满足。但是，谈判面临的最大问题是，美国如何迫使日本也做出一定程度上的让步？由于战后初期的日本经济十分脆弱，所以，在日本从商界到政府，均对来自外部的竞争，尤其是来自技术先进的美国的竞争，感到由衷的恐惧。他们根本不愿意做任何实质意义上的让步。与美国人提供的关税减让清单相比，日本人的让步清单“没有提供任何谈判的基础。”[16]可是，不愿意谈判破裂的美国人很清楚，如果日本不做出一定程度的让步，那么美国国会不可能批准双方最终达成的关税协定。

　　面对顽固的日本人，美国不得不缩小要求日本让步的范围。最起码，美国要求降低汽车、烟草、合成纤维、润滑油、软饮料以及许多农产品的关税。因为这些产品背后的利益集团能够为美国的对外贸易政策提供重要的政治支持，从而确保谈判成功。美国谈判代表团团长沙耶·怀特，曾经提醒日本人，“对（双方）贸易协定的一些最有力的支持来自美国农业和汽车业”[17]此外，为了进一步说服日本减让关税，怀特向日本人提出，由于美日两国在工业效率上存在着巨大的差距，那些日本无法在世界市场上与美国竞争的产品（如汽车），日本应从美国进口，而只出口自己擅长的产品。他还指出，在关税大墙的后面建立高成本的产业，对国民经济的合理成长做不了什么贡献。他主张日本不应当凭借关税，而是应依靠生产率的提高、技术援助、外国直接投资以及灵活的财政政策等措施，来逐步地提高产品的竞争力。[18]怀特的说辞以强大的美国经济为依托，并不符合正在实施战后经济重建计划的日本的实际情况。毕竟，日本的许多产业在国际上缺乏一定的竞争力，仍然需要相当程度的关税保护。一位日方谈判代表毫不含糊地对美国人说，“保护性关税在美国建国初期对新兴产业的发展做出过较大的贡献。同样地，保护性关税也能够促进日本的石油化学工业、重型机械业以及其他前景看好的工业部门的发展。”[19]因此，就美国提出的比较有限的要求，日本方面也没有能够给出令美国满意的答案。

　　日本人僵硬的态度令美国政府非常恼火。美国谈判代表不得不利用互惠贸易协定法来威胁日本人。该法案在1955年6月12日到期，是否延长需要美国国会的批准。如果该法案到期后国会不许它继续生效，那么，艾森豪威尔政府将无权与日本进行关税谈判。相应地，日本入关将会被无限期地拖延。尽管日本入关涉及到美国的战略利益，但它更与日本人的切身利益休戚相关，对日本的战后复兴具有非常重要的意义。无论如何，日本比美国更不愿意看到关税谈判的破裂。在双方谈判的最后截止日期（6月12日）即将到来的时候，美国国会仍然没有批准继续延长互惠贸易协定法。这时，美国负责经济事务的助理国务卿塞缪尔·沃警告日本谈判代表，到6月12日，贸易协定法完全有可能不会得到（国会）批准。因此，他敦促日方对东京施加更大的影响，以最快速度（与美国）达成协议。[20]

　　来自美方的压力既现实，份量又重。日本方面不得不认真考虑谈判失败带来的后果。经过反复的研究和论证，日本人最后同意只在农产品和天然原材料方面做出大幅度的关税让步。由于艾森豪威尔政府本来也需要给国内的农产品及天然原材料寻找海外市场，所以，日本的让步令他们感到比较满意。最终，双方于6月8日签署了正式的关税协定。

三

　　从1955年美日关税谈判的最直接结果看，日本获得的利益远远超过了美国。下述表格分别是美日双方主要商品的关税让步表，包括减让税率表和约束税率表。

表1          美国对日本主要商品的减让税率表，1955年

表2             美国对日本主要商品的约束税率表，1955年

表3             日本对美国主要商品的减让税率表，1955年

表4             日本对美国主要商品的约束税率表，  1955年

（上述诸表的资料来源：U.S. Department of State, General Agreement on Tariffs and Trade, P.32—111,Washington D.C.: Government Printing Office,1955.）

　　由表中可以看出:第一，美国做出关税让步的幅度特别大，而日本让步的幅度较小。美国对日本商品的关税减让率一般在15%以上。即使在某些商品上仍保持较高的关税率，但减让的幅度非常大。例如，装饰用品棉织品，由90%猛降至50%，下调了40%，棉手套由60%降至30%。反观日本，它对美国商品的关税减让率一般在10%以下。这显然有利于日本商品大举进军美国市场。

　　第二，美国做出关税减让或约束的商品以工业制成品为主，尤其是在轻工业制品（如棉纺织品）上做出的让步较大。由于日本轻工业制品的成本比较低，所以美国在这方面的让步必将大大促进日本轻工业制品的出口。而日本对美减让或约束关税的商品却以天然原材料和食品为主。考虑到日本对天然原材料的渴求，它的让步是意料之中的事情。可是，美国市场对日本轻工业品的开放，却纯属实利巨大的让步。

　　第三，在减让表中，美国对日让步以1954年的进口额为基准，而日本对美的让步却以1953年的进口额为基准。实际上，美国这样做的目的仍然是为了扩大日本的出口。在1954年，美国从日本的进口高于1953年的进口，1953年日本从美国的进口低于1954年的进口，也就是说，美国尽量以进口数量多的年份为基准，那么对日本的让步就更大一些，而日本以进口数量少的年份和基准，自然关税减让额度就少。

　　美国对日本所做的如此巨大的关税让步，在美国对外贸易史上是史无前例的，在世界贸易史上也是极为罕见的。它完全违背了正常双边关税谈判应当遵循的基本原则，充分显示出这次谈判的反常特征。而这种反常性恰恰是美国在东亚推行冷战反共战略的一种必然写照。只不过，善于把握机会、利用机会的日本人有足够的能力将美国的政治、战略利益转化为日本的商贸利益，从而促使关税谈判的胜利天平最大限度地向日本一方倾斜。甚至美国政府的高级官员也不得不佩服日本人在谈判桌上的老练。美国商业部负责国际事务的部长助理马歇尔·史密斯告诉国务院助理国务卿塞缪尔·沃，日本人是“精明而狡猾的谈判者”，他们知道关税协定在美国人的心目中是“极端重要的”，“因为我们（美国）与日本结盟的重要性，他们推断出我们不能冒失去协定的风险。结果，他们确信我们不会容许谈判失败，”……最终他们耍弄“中止谈判”的花招，来获得他们的要求。[21]不管怎样，史密斯的一番话道出了美国决策者无可奈何的心情，同时也阐明了一个最基本的事实：在整个冷战时期，美国在与日本打交道的过程中均陷入一个巨大的困境，即为了安全、战略上的利益而不得不牺牲某些经济上的利益。

　　正由于1955年美日关税谈判的反常性，所以它对日本、美国以及资本主义世界的经济秩序均造成了比较深远的影响。首先，1955年美日关税谈判是战后日本经济外交的一次重大胜利。从此，日本扫除了入关过程中的最大障碍，为它以后在极短的时间内便成为关贸总协定的正式成员国夯实了基础。并且，日本对美国的出口迅速飚升。在1954年，日本对美国出口只有2.79亿美元，但是到1960年，在短短的几年内，日本对美出口增加至11.49亿美元。（见表五）这使得日本对美贸易严重逆差的状况得到了相当程度的改善。1959年，日本对美贸易逆差额仅为5000万美元，而其余年份一般都在2.5亿美元以上。（见表五）日本国际收支状况的好转，为它战后的经济腾飞提供了良好的金融保障。

表五                美国对日贸易状况               单位：（百万美元）

（资料来源：U.S. Department of Commerce: Historical Statistics of the United States, Part2, P.903—906, Washington D.C.: Government Printing Office,1975.）

　　其次，1955年美日关税谈判打开了美国市场的大门。日本的轻工业制品象潮水般地涌向美国市场。1955年美国从日本进口的工业制品数额占其总进口额的7.6%，到1960年，该百分比上升至15.4%。[22]此后，美国市场上的日本轻工业制品越来越多，终于在1965年美国对日贸易第一次出现逆差现象。而且，自1965年以后，美国对日本的贸易逆差额愈来愈大。随之，美国国内要求对日本产品采取强硬措施的呼声愈来愈高，贸易保护主义势力也愈来愈强大，以致于在美日之间爆发经济贸易战成为家常便饭。这必然不利于双方关系的正常发展。尤其是美国政府越来越倾向于把贸易和安全问题紧密联系在一起，向日本人施压。后来布什政府的国防部长理查德·切尼在访问东京时，曾经谈到，日本在国防安全上严重依赖美国的同时，对美贸易出现巨额顺差，这已经威胁到美日同盟关系。他提醒日本人，除非贸易不平衡状况有所改善，否则美国公众对防卫合作的支持可能会减弱。[23]

　　第三，1955年美日关税谈判也对未来资本主义世界经济秩序造成了严重的负面影响。由于冷战反共战略的驱使，美国在谈判中过于偏袒日本，从而忽视了关贸总协定中其他成员国的利益。以英国为代表的绝大多数英联邦国家以及西欧诸国，在日本入关的同时，宣布对日本援引关贸总协定第35款，不给予日本最惠国待遇，致使日本入关所享受到的益处大打折扣。这种来自西方阵营内部的不和谐音，无疑对美国的经济霸权构成了一定的挑战，同时也使美国主导的资本主义经济秩序出现了某种程度的混乱。美国对资本主义世界经济秩序的驾驭，开始显现出力不从心的迹象。从这个角度看，20世纪70年代由石油危机引发的布雷顿森林体系的瓦解，早在20世纪50年代中期就已经预伏下了某些必然的种子。

（本文发表在《史学集刊》2002年第1期）