[摘要] 美国对日经济复兴政策是美国推行全球冷战战略的必然结果。自杜鲁门政府起，在诸种因素的制约下，该政策在不同时期表现出了不同的侧重点：最初美国既支持日中有限贸易又主张帮助日本开拓东南亚市场；朝鲜战争爆发后，仅仅强调东南亚地区的作用；及至杜鲁门执政的后期，则东南亚、西方市场二者并重；在艾森豪威尔上台后，首先重视东南亚，最后重点关注西方市场、从而推动日本加入关贸总协定。这充分表明美国外交中意识形态的色彩十分浓厚，亦是战后美日特殊关系得以巩固的一个主要因素。
[关键词] 冷战；经济复兴；贸易
冷战初期，为了贯彻遏制苏联、中国等社会主义国家的全球战略，美国确立了复兴战后日本经济的对外政策。该政策的本质目的是使脆弱的日本经济能够达到自立的程度，继而实现经济的全面复兴。由于日本经济的最根本问题是其出口贸易的问题，所以美国对日经济复兴政策便以替日本商品寻找充足的出口市场为核心。为此，美国决策者主要把目光投向与日本有着传统贸易关系的中国以及资源丰富、人口众多的东南亚地区。但是，随着时间的推移、诸种制约因素的出现，美国政府不得不经常调整对日经济复兴政策，从而确立最重要的目标。对于美国的政策在不同时期出现的变化，国内外学者并没有予以深究，往往只研究其中的某一方面对日本经济复兴的影响。[1]而考察该政策的演变历程，对我们洞悉战后美日特殊关系的渊源以及美国外交政策的特点将不无裨益。
一
美国对日本的经济复兴政策是美国推行全球冷战战略的必然结果。早在杜鲁门主义、马歇尔计划出笼之时，美国就已经将遏制苏联等社会主义国家作为其全球冷战战略的核心目标。及至1948年秋，随着欧亚国际局势的急遽变化（苏联断然封锁柏林，中国人民解放军对亲美的国民党政权进行战略大反攻），美国决策者的反共冷战观也迅速在其东亚政策上反映出来。为了使日本成为美国在东亚遏制苏联、中国等社会主义国家的桥头堡，美国政府彻底否定了非军事化、民主化的对日占领政策，转而以全面复兴日本经济作为对日政策的核心目标。正如美国总统杜鲁门所强调的，“中国革命的进展同日本重要性的增长是不可分割地联系在一起的，国家安全委员会认为，日本经济问题是当前最重要的国际问题之一。”[2] 1948年10月8日，美国国家安全委员会（National Security Council，简称NSC）通过了第13/2号文件。第二天，杜鲁门总统批准了该文件。文件要求美国集中精力强化在美国安全保护伞庇护下的日本独立。特别是，经济复兴是未来美国对日政策的“首要目标”（Primary Objective）。并且，文件认识到仅仅凭借美国的大力援助不能实现日本的经济复兴，因此，强调美国的政策应当是努力“排除日本振兴对外贸易过程中现存的诸种障碍，促进日本出口的恢复与发展。”[3]这标志着美国对日经济复兴政策的确立和美国东亚战略的重大转变。从此，美国对日本的基本政策便以扶植日本经济自立、振兴日本对外贸易为中心。
在确立了对日经济复兴政策之后，如何实现该政策所拟定的核心目标，颇令美国决策者思量。第二次世界大战前，日本的对外贸易大致有三个重要的方面：第一是以出口生丝、进口棉花、石油、机械、铁屑为主要内容的对美国贸易; 第二是以出口棉布、纺织品、杂货和进口铁、铝等重工业原料及橡胶、羊毛、棉花为主要内容的对大英帝国的贸易；第三是以出口工业制品、机械等，进口农产品、粮食、矿产原料为主要内容的对中国贸易。[4]这三条贸易孔道是维系日本生命的关键所在。尤其是与中国的贸易，曾被日本军国主义分子视为必不可少的生命线，不惜任何代价也要予以保护。鉴于此，恢复并扩大与中国的贸易关系，以中国作为日本的主要出口市场是显而易见的复兴日本经济的最佳途径。
然而，由于反共冷战观的盛行，日中传统贸易关系的恢复并不是一件简单的事情。在美国政府内部，就该问题存在着严重的分歧。以国务院为首的一方，尽管对社会主义力量的发展也抱有明显的敌意，但主张通过恢复日中贸易关系来与中国保持某种联系与合作。因为国务卿艾奇逊和他的得力助手乔治·凯南、沃尔顿·巴特沃斯等人担心美中之间公开对抗将使中国共产党投入到苏联人的怀抱。如果美国与中国保持某种联系与合作，那么，将有助于增强美国在东亚地区的影响，防止苏中靠拢，同时打破苏联扩张的意图。而允许日中之间开展贸易，恰恰是实现美国战略的较好途径。并且，日中贸易对日本的经济复兴极为有利。[5]显然，美国国务院企图凭借日中贸易达到一箭双雕的目的：既贯彻在东亚的遏制战略，又推动日本经济趋向繁荣。对于国务院的看法，以参谋长联席会议和国防部为核心的军方持完全反对的态度。他们坚持对中国采取最强硬的政策，施加最大的压力。因此主张对中国大陆的经济施行全面的贸易禁运，既遏制中国的发展，又防止日本依赖中国共产党控制的地区。…… 双方激烈交锋的结果，国务院的意见最终在美国政府内部占了上风。这在美国国家安全委员会（NSC）制订的第41号文件中得到了充分反映。
1949年3月，美国总统杜鲁门批准了NSC第41号文件。[6]尽管该文件的主要政策目标是，防止中国成为苏联的附庸，但是，它也对日中贸易做了详细而具体的规定：
第一，允许日本与中国开展贸易活动。具体理由：（1）可以离间中苏关系。文件指出，允许中国与日本及西方世界开展有限度的贸易，以此向中国共产党提供经济诱饵，来保持他们对莫斯科的独立。并且，中国与苏联之间摩擦的萌芽已经出现，为了利用这种潜在的矛盾，美国必须动员自己的政治和经济力量，与中国建立一般性的经济关系。通过与中国开展经贸活动，美国可能在克林姆林宫与中国共产党的政策之间制造严重的冲突，最终导致一个独立的中国共产党政权的出现。（2）中国大陆是日本的传统市场，与中国之间的贸易，对重建日本是非常重要的。如果采取孤立中国的政策，不仅会加强中国对俄国人的依赖，而且也会阻碍日本的经济复兴。（3）日中贸易的减少，将会使美国占领日本的经费增加，从而加重美国的财政负担。
第二，避免日本过分依赖对中国的贸易。文件认为，倘若日本过分依赖于对华贸易，那么，当美国结束对日本的占领之后，中国共产党很可能对日本形成强有力的杠杆。因此，美国应努力避免日本过分依赖中国的资源，同时鼓励日本开辟在亚洲特别是东南亚和南亚的替代市场。
第三，不对中国实行全面禁运政策，但应该建立对全中国的出口管制体系。文件主张，美国政府应通过采用对苏联东欧国家相同的方式来控制对中国的贸易。凡是具有直接军事用途的物资，都应该对共产党中国禁运，密切注视那些重要的工业、运输、通讯物资和设备向中国各地的出口，以防止这些物资和设备从中国出口或再出口到苏联、东欧、北朝鲜；对中国的控制应比对苏联东欧松缓些。
由NSC41号文件，可以清晰地看出，美国在对中国实行经济遏制政策的同时，允许日中之间开展有限度的贸易活动。从复兴日本经济的角度出发，这种有限贸易的政策远远不能满足日本的需要。因此，美国还决定帮助日本在亚洲的东南亚和南亚开辟新的替代市场。换句话说，美国对日经济复兴政策已经定格于日中有限贸易及日本与东南亚等地的贸易。此后，在1949年12月23日，美国国家安全委员会讨论的NSC第48/1号文件中，对该政策做了明确的说明。这份文件指出，作为长期战略，必须利用日本潜在的工业力量，引导日本走经济自立的道路，允许日本同中国大陆开展有限度的贸易，只要不属于战略物资，就不予以禁止。与此同时，鼓励日本在东南亚、南亚开辟新市场。[7]
不过，在讨论NSC第48/1号文件的过程中，以五角大楼为代表的军方仍然强烈反对日中之间的任何贸易关系。他们极力主张对中国采取全面的贸易禁运。在他们的大力推动下，美国国家安全委员会责成国务院与国防部对NSC第48/1号文件进行修改，修改后的文件就是NSC第48/2号文件。1949年12月30日，经国家安全委员会审议通过。在这个文件中，专门就日本经济复兴的道路问题做了新的决定。它删除了NSC第48/1号文件中关于作为长期战略、允许日本与中国大陆保持有限度的贸易关系的规定，明确提出要断绝共产党中国与非共产党国家的政治经济关系，在东南亚建立日本的替代市场。[8]
NSC第48/2号文件充分反映了美国决策层内部对华强硬派的意见。颇具讽刺意味的是，在日中贸易关系上，该文件没有发挥它的作用。虽然文件明确提出要断绝共产党中国与非共产党国家的政治经济关系，但是日本与中国之间的有限贸易仍旧在继续。从1949年下半年至1950年上半年，日中贸易总额为3311.9万美元。[9]这主要因为日中贸易有助于日本经济的复兴，从而能够大大减少美军对日占领经费的支出，并且将减轻美国纳税人的负担。对此，连素以反共著称的杜勒斯也不得不承认，如果日中这两个亚洲国家进行正常的商贸往来，那么，1950年美国援助日本的2.7亿美元，到1955年就可降低为2500万美元。否则，该数字每年将不会低于1亿美元。[10]
这以后，直到朝鲜战争爆发，美国对日经济复兴政策并没有排斥日中有限贸易，而是将它与开发东南亚市场放在一起，二者并重。
二
1950年6月，朝鲜战争爆发。美国迅速将这场战争与苏联的扩张联系在一起，旋即强化了对东亚社会主义国家的贸易管制。1950年6月底，美国开始禁止一切对朝鲜民主主义共和国的出口，同时加强了对中国的出口管制。美国决定，对这两个国家的出口管制，强化到对东欧的程度，并对朝鲜及中国全面禁运柴油等石油制品。另外，美国还要求美国和英国的民间公司，对中国实行石油禁运。[11] 7月，西方针对社会主义国家的国际贸易管制组织——巴黎统筹委员会（简称巴统，Paris Consultative Group and Coordinating Committee，一般简称 COCOM）在对象国上列上了中国和北朝鲜。
中国人民志愿军赴朝作战后，美国宣布对中国、北朝鲜实行全面禁运。1950年12月16日，根据美国财政部的要求，美国冻结了中国和北朝鲜在美国的资产，同时，美国商业部下达指令，禁止美国船舶和飞机在中国靠岸和降落。[12]这样，美国彻底切断了与中国的贸易关系。相应地，美国对日经济复兴政策亦彻底排除了日中有限贸易。
此后，美国把对日经济复兴政策的重点放在东南亚地区。1951年的前几个月，美国与日本的官员就日本的经济问题展开了一系列的讨论。在这些题为“美-日经济合作”的讨论中，美国企图将日本的经济发展与美国在东亚的军事行动紧密地联系在一起，从而达到一箭双雕的目的。驻东京的盟军总司令部向华盛顿建议，给日本的特需定单不仅为了使日本从中赚取大量的美圆，而且“应当最大程度地动员日本的工业能力和人力资源以支持自由世界在亚洲的军事努力”。正是基于这种看法，在题为“日本的经济复兴与未来日美经济合作的发展”的文件中，盟军总司令部指出，由于历史上日本对发展中地区天然资源的兴趣以及在1941年前日本对东南亚资源的开发，因此，将日本的剩余工业能力与东南亚资源结合在一起，既能够为日本的经济发展服务，又能够支持美国在亚洲的军事努力。[13]在吸取了盟军总司令部的想法后，杜鲁门政府更加肯定了东南亚对日本经济复兴的重要性。这在美国国家安全委员会NSC第124/1号及125号文件中都有所反映。1952年2月13日，美国国家安全委员会编制了关于“共产主义在东南亚的侵略”的报告书NSC124/1，探讨了对日政策在东南亚政策中的意义。NSC第124/1号文件在探讨东南亚在美国亚洲政策中的意义时指出：“印度支那具有远比朝鲜更为具大的战略上的重要性”，接着谈到了东南亚和日本的关系：“从东南亚的贸易中排除日本，将给日本经济带来重大影响，从而会增高日本对合众国的依赖程度。因此，如果失去东南亚，特别是失去马来亚和印度支那，就将给日本带来经济上和政治上的压力，致使对阻止日本与苏联集团将来势必发生的和解造成极大的困难。”[14]几乎与此同时，2月20日，杜鲁门总统批准了由国务院和国防部于2月15日联合递交的备忘录及其附件，即NSC125号文件。文件之“总统备忘录”的第七部分提出，“美国对日本的计划及行动方针应当被设计为推动日本的经济发展，政治稳定和对亚洲非共产党国家的集体安全有所贡献的军事力量。为此，美国应寻求最大限度地保持占领时期的积极成果；援助日本建立工业及农业资源体系，同时援助日本发展并维持强大的贸易地位，尤其是与东南亚的贸易。”[15]虽然该文件不是旧金山和会后美国对日政策的最终文件，但是它基本上反映了美国对日经济复兴政策的重心所在。
事实上，这种关注东南亚的政策对日本的经济复兴并不具有十分明显的效果。在丧失了庞大的中国市场之后，日本经济尽管有美军“特需”订货的大力援助，但仍然显得捉襟见肘。许多美国学者认为朝鲜战争对日本的冲击可以与马歇尔计划对欧洲的影响相媲美。[16]这无疑是夸大了朝鲜战争对日本经济发展的作用。毕竟，美军“特需”刺激下的经济繁荣并不能长久地持续下去，它只具有暂时性的特点。麦克阿瑟将军的经济顾问约瑟夫·道奇(Joseph Dodge)警告说，日本“还没有满足它的需要，并且没有证明在竞争越来越激烈的世界市场上凭借正常的出口就足以自立的能力。”[17]美国著名的日本史专家罗杰·丁曼(Roger Dingman) 在《匕首与礼物：朝鲜战争对日本的冲击》一文中，解释了伴随着战时繁荣这个“礼物”，针对日本经济的“匕首”是如何出现的。他指出，在如神风般刮来的利润后面，接踵而至的是通货膨胀，原材料的短缺，生产陷入瓶颈，以及越来越对美国的依赖。[18]尤其是随着朝鲜战争停战前景的出现，日本的对外贸易状况开始不断恶化，1952年前6个月，日本的出口就已下降了1.4%，而后6个月则猛降了13.7%。[19]
面对越来越糟糕的对外贸易状况，日本社会各界普遍表现出对美国对华贸易管制政策的不满。他们强烈要求扩大与中国的贸易。日本商界断定，如果日中贸易关系没有大幅度的进展，那么真正的日本经济复兴将不可能到来。[20]由于日本在原材料方面的严重短缺，而邻近的中国大陆不仅资源丰富且价格低廉，因此，日本商界的看法得到了其他经济团体的一致认同。大阪商会为了促进与中国的贸易，开始向日本共产党捐款，希望通过日共加强与中国的联系。并且，日本内阁总理大臣吉田茂早就公开表明了愿意扩大日中贸易的立场。1949年5月，他对一家著名新闻社的记者说：“我非常憎恨共产主义，甚至我都避免阅读有关它的消息。”不过，他接着说：“我并不在乎中国到底是红的还是绿的。中国是一个天然的市场，是日本必须考虑的市场。”此外，他还公开否认了共产主义在中国的胜利将对日本是一个威胁，并告诉日本国会，与中国的贸易哪怕是与共产党中国的贸易，对日本的复兴是必不可少的。[21]特别在日本民间，渴望与中国贸易的力量非常强大。1952年6月1日，日本三名国会议员高良富、帆足计、宫腰喜助克服了重重困难，与中国签订了具有历史意义的第一次中日民间贸易协定。
这一切令美国人十分不安。美国唯恐日中经贸关系的发展最终会导致日本在政治上接近中国，从而威胁到日美联盟，进而破坏美国的遏制战略。鉴于此，美国对日中双方在经济领域内的任何亲密接触都十分敏感，最终，它把日中经贸关系提升到政治局面，使经济问题政治化。早在1951年3月，杜勒斯曾经告诉麦克阿瑟将军，日美联盟唯一威胁就是，日本由于缺乏经济机会而靠近中国。[22]美国财政部长汉弗莱也担心，在日中联系恢复的情况下，日本就不再是一个忠实的盟国了。[23]威廉·博登亦指出：“50年代美国对日中贸易的政策就是，坚决拒斥与共产党中国的紧密的贸易联系，因为美国害怕，由于依赖共产党中国的资源，日本将会在意识形态上垮掉。”[24]当时的美国驻日大使罗伯特·墨菲认为，第一次中日民间贸易协定对美国的冷战战略将是“一种巨大的破坏性潜力。”[25]自然，他担心日中贸易往来会不利于美国的反华反共政策。
在遏制思想的指导下，日本渴望扩大与中国贸易的愿望并没有对美国的政策造成多大的影响。毕竟，美国的政策是依据其全球冷战战略制定的。日中贸易必须从属于美国的冷战战略。也就是说，日中贸易只是美国推行全球冷战战略的一个工具。既然美国认定，日本的工业过分依赖中国的资源和市场将可能使美国失去日本，那么限制日中贸易便是一种必然的结果。1952年5月30日，当日本政府申请加入巴黎统筹委员会时，美国国防部和商业部主张，日本应加入一个对共产党国家实施更严格贸易管制的分立的亚洲经济防卫组织。而英国则支持日本加入巴统，反对过分限制对华贸易。英国认为，如果严厉限制中日贸易，势必逼迫日本向西南太平洋地区寻求新的替代市场，这就意味着日本将在英帝国的市场上与英国竞争。因此，英国强调为了增强日本经济自立的基础，对华贸易是极其重要的，毋庸另外创立新的亚洲贸易管制机构。[26]最终，双方妥协的结果是，日本加入巴统，但同时设立巴统在亚洲的分支机构—中国委员会（China Committee，简称CHINCOM）。作为中国委员会的成员国，日本对华贸易管制的水平远比其他成员国高。
对日中贸易的严格管制及日本出口不断下滑的趋势，使杜鲁门政府认识到，仅仅依靠对东南亚市场的开发并不能一劳永逸地实现日本经济的复兴。美国还需要为日本在资本主义世界中寻找更广阔的市场以取代原有的中国市场。为此，杜鲁门专门就对日政策问题召开了国家安全委员会第121次全体会议。这次会议讨论的结果就是美国国家安全委员会NSC第125/2号文件。[27] 1952年8月7日，杜鲁门正式批准了该文件。
NSC第125/2号文件一方面规定了日本实行贸易管制的范围和水平，另一方面则不得不为日本的经济复兴开辟新的渠道：强调复兴日本经济的最重要途径是开发东南亚市场和推动日本进入美国及其它西方国家的市场。文件特意提出，美国政府应当推行以下三个方面的对日经济复兴政策：
第一，鼓励日本和其他自由国家按照关贸总协定的原则，通过全方位的降低关税和减少政府强加的限制，在非歧视、多边的基础上来扩大国际贸易，尤其为日本商品进入美国市场提供便利；
第二，防止日本为了获得必需的食品和天然资源而依赖中国和共产党控制的其他地区，并且通过刺激（日本）与其他自由国家的贸易以使他们扩大对日本的资源供应；
第三，鼓励日本通过贸易和投资等手段致力于东南亚和南亚国家的经济发展。[28]
这样，杜鲁门政府标定了对日经济复兴政策的最新指针。然而，该政策推行了大约半年时间，杜鲁门就下台了。尽管新上任的艾森豪威尔总统并没有改变杜鲁门政府对日经济政策的基本精神，但却对之进行了某些微调：着重突出东南亚市场对复兴日本经济的巨大作用，而把帮助日本进入美国及其他西方国家的市场置于较次要的地位。
在艾森豪威尔入主白宫后不久就主持召开的国家安全委员会第139次会议上，他和主要阁僚们重点讨论了日本经济复兴的问题。他首先担心日本经济的稳定和复兴将花费相当长的时间，并且指出失去庞大市场和天然资源的日本将没有未来。对此，国务卿杜勒斯建议引导日本的海外贸易重点向南发展，以使日本获得必需的市场和原料。他说，“通过鼓励日本与菲律宾和马来亚的贸易，我们能够为日本提供许多帮助。…… 振兴（日本）与亚洲其他自由国家的贸易，能够取代日本对中国大陆的依赖。”艾森豪威尔总统同意杜勒斯的意见并强调为日本打开新的贸易孔道的重要性。[29]这次会议结束后不久，美国国家安全委员会就制订了NSC第125/5号文件，将开发东南亚市场列为复兴日本经济的最重要措施。该文件首先提出，没有与共产党地区的贸易，日本如何才能大幅度地增加贸易以建立自立的经济并保持较高的生活水准？接着文件解释道，“日本与美元区的贸易赤字部分来自于它对美元区一些关键物资，如小麦、玉米、棉花、铁矿石的依赖。但其贸易不平衡的最大原因在于战前中国市场的消失以及与朝鲜贸易的锐减。…… 如果扩大日本与共产党中国之间的贸易，那么通过向共产党中国提供战略物资，必将威胁到美国政治战略目标的实现”。基于此，文件明确指出，“日本在努力增长它与东南亚贸易的过程中，尽管存在种种问题，但是作为日本的贸易伙伴，东南亚能够发挥替代市场的作用，因而它是非常重要的。” 该文件在最后提出下述几个行动措施，以解决日本海外市场缺失的问题：首先，扩大东南亚和南亚的经济规模，因为它们能够提供日本必需的食品和天然资料，并且是日本工业制成品的一个巨大的市场；其次，通过美国在关税上采取适当的行动，增加日本（产品）进入美国及其它美元区的机会；第三，推动日本尽可能快地加入关贸总协定，降低自由世界对日本产品设置的贸易壁垒。[30]
NSC第125/5号文件说明了艾森豪威尔政府对杜鲁门政府的政策有所继承，但同时也说明了二者的差别：前者更倾向于开发东南亚，因而将东南亚市场置于最重要的地位。在此后召开的第151次国家安全委员会会议上，美国政府要人再一次明确肯定了东南亚第一的政策思想。当时，总统的国家安全事务特别助理罗伯特·卡特勒指出，为了克服日本糟糕的贸易赤字，“应当提供各种机会以增长日本与东南亚的贸易”。对外合作署署长哈罗德·史塔生也说，“一个非常有利于日本发展的前景是，日本人至少应当成功地返回到英镑区（主要是东南亚）。”艾森豪威尔总统同样指出，为了解决日本的美元荒问题，美国应当鼓励日本发展与东南亚的贸易。他说，“我们应当鼓励日本的对外贸易，例如日本与菲律宾之间的贸易。”[31]
艾森豪威尔政府之所以如此看重东南亚对复兴日本经济的作用，主要有三个方面的原因：
第一，资源丰富的东南亚能够满足日本工业发展的需要，从而避免日本因渴求资源而重新转向中国大陆。艾森豪威尔政府的首脑们认为，在以美中对抗为枢纽的“顶回政策”中，日本居于极其重要的地位，由于资源贫乏，说不定在什么时候，日本就会与共产主义阵营妥协而采取中立主义。杜勒斯国务卿在他的关于外交方针的首次声明中认为，苏联在亚洲的目标在于统治拥有巨大工业力量的日本，如果日本进入共产主义阵营，苏联、中国和日本结合起来，形势就会变得极其艰巨。[32]为了避免这种情况的发生，美国企图利用日本对东南亚的开发，使日本完全转移贸易方向，进入到亚洲非社会主义地区。
第二，美国国会的掣肘。作为日本盟友的美国，如果想帮助日本进入西方市场，那么它必须首先向日本开放本国的市场。否则，鉴于日本在20世纪30年代疯狂的倾销行径，其他国家根本不可能向日本开放市场。但是，在共和党人艾森豪威尔登上总统宝座的同时，共和党人也赢得了国会选举的胜利。鉴于共和党人历来高举贸易保护主义的大旗，是美国贸易保护势力的代言人，他们对国会的控制严重制约了政府对外贸易政策的推行。1953年2月，当艾森豪威尔总统试探性地要求国会授予他与外国（主要是日本）进行贸易谈判的大权时，遭到国会的极力反对。众所周知，如果美日不能完成至关重要的贸易谈判，并达成关税协定，那么日本产品就不可能大举进军美国市场。因此，美国国会的立场迫使政府将复兴日本经济的重心放在距日本较近的亚洲其他非社会主义国家，尤其是资源丰实，人口较多的东南亚诸国。
第三，美国政府对日本产品竞争力的判断。根据已经解密的美国中央情报局及其他情报部门的材料，在20世纪50年代初期，日本被美国描述成为一个经济矮子（economic pigmy）。[33]所以，美国认为，经济不发达的日本尚不能生产令美国消费者认可的商品。振兴日本贸易的最佳办法是日本商品进入到竞争力不强的落后地区。美国国务卿杜勒斯曾经向日本首相吉田茂提出建议，“日本不应当过多地依赖美国市场，因为日本不能生产我们需要的商品。…… 日本应当在其他地方寻找出路，例如在发展中国家，特别是东南亚诸国。”[34]
三
艾森豪威尔在确立了新的对日经济复兴政策之后，随着朝鲜战争的渐近尾声、日本经济形势的不断恶化，他不得不重新调整该政策。1953年6月29日，美国国家安全委员会制订了NSC第125/6号文件，已经开始突出强调日本进入西方市场的重要性。该文件的经济部分指出，“一旦得到《互惠贸易协定法》的许可，（美国就应当）努力推动日本加入关贸总协定并与日本就关税减让问题而进行谈判。与此同时，避免对日本出口到美国的产品增加关税或应用其他（关税）壁垒。” [35]与2月份制订的NSC125/5号文件相比，NSC125/6号文件在日本经济形势的催逼下，感到全力扶植日本经济复兴的必要性。前者还要求“美国应继续努力说服日本政府加速发展防卫力量”，而后者则变为“美国应继续鼓励日本人发展与其经济能力相称的防卫力量”。[36]这种措辞方面的微变，却表明艾森豪威尔政府对日政策的显著变化，即开始将日本的经济问题置于最重要的地位。
随着朝鲜战争停战协定的出台以及日本国内爆发经济危机，日本的经济问题不仅显得非常重要，而且具有前所未有的紧迫性。1953年下半年，当美军在日“特需”订货急剧减少时，日本经济开始持续衰退，继而引发经济危机。这次危机使日本的出口急剧萎缩，国际收支状况迅疾恶化。到1953年底，日本的贸易赤字高达12亿美元。日本的外汇储备在1953年11月至1954年6月，短短的7个月内，便由21.4亿美元下跌至6亿美元。[37]显然，造成日本出现经济危机的最主要原因在于出口市场的严重不足。换句话说，日本经济的最根本问题就是出口贸易的问题。而且，在经济危机的冲击下，该问题显得尤为紧迫。美国最高决策层甚至比日本领导人更焦急。在美国看来，如果日本经济严重恶化，那就有可能给日本共产主义势力的迅速发展造成可乘之机，最终使日本倒向社会主义东方集团，从而破坏美国的全球遏制战略。所以，美国认为，它在日本的最大利益便是保证日本政治与经济的稳定。[38]
既然如此，那么美国必须在尽可能短的时间内，使日本摆脱经济困境。然而，面对日本突如其来的经济危机，艾森豪威尔总统最初设定的将东南亚各国放在第一位的政策，并不能收立竿见影之效。其中的原因主要在于东南亚作为日本经济复兴的场所，并非一蹴而就的事情，它具有漫长性的特点。尤其是，二战中日本军国主义者对东南亚的侵略，造成该地区各国一直存在普遍的仇日情绪，延缓了日本开拓东南亚的步伐。在促进日本与东南亚的贸易的过程中，美国国务卿杜勒斯逐渐认识到这一点对于贯彻对日经济复兴政策的严重不利性。他在一次国家安全委员会会议上，提醒与会者注意：“在过去的战争期间，日本所蹂躏过的东南亚地区对日本抱有的长期敌意，是这种贸易（日本—东南亚贸易）的一大障碍”。[39]的确如此，东南亚人的敌意是日本人开拓东南亚市场遭遇到的一个较大障碍。直到50年代末期“日本同南亚和东南亚的经济关系的发展速度是比较缓慢的”，这令日本人普遍感到失望。[40]
鉴于此，美国政府的许多高级官员开始提出，要尽快克服日本的经济危机，必须调整美国对日经济复兴政策，迅速为日本商品找到广阔的出口市场。其当务之急是，推动日本加入关贸总协定，开放美国及其它西方国家的市场。负责远东事务的助理国务卿罗伯特逊警告大家说，如果日本的经济问题不能很快得以解决，那么，“日本经济的崩溃，将会带来一系列难以预料的后果，对自由世界将意味着一场灾难。”并且，他进一步强调，“日本在东南亚自然能够找到贸易伙伴的说法是不充分的。”因此，他主张，日本加入关贸总协定将是“最有利的一步，因为它能担保日本的出口获得非歧视的待遇。在这种多边（贸易）的努力中，美国有责任领导其他国家避免日本受到歧视。”[41]前驻日大使、副国务卿罗伯特·墨菲十分害怕，如果不能迅速克服日本经济的脆弱性，那么“在它（日本）的国土内，共产主义颠覆势力就会扩大漫延。”他还强调指出，“只有美国领导的自由世界继续努力削减贸易壁垒及增加购买力，日本才能扩大工业产品的出口，其对外贸易才能振兴。”[42]
如果说，罗伯特逊、墨菲等人的看法是美国政府即将调整对日经济复兴政策的前兆，那么，美国驻东京大使艾利逊的电报则彻底使该政策得以调整，从而把日本入关置于最重要、最紧迫的地位。
艾利逊的电报，也吸引了艾森豪威尔的注意力，使他对日本的危机感陡然上升。随后，他指示国务院迅速制订出解决日本问题的有效措施。5月29日，副国务卿墨菲送交给总统一份备忘录，在指出日本经济正处于绝望状态的同时，提出美国应当采取以下三个措施：第一，为了扩大日本出口，与日本进行多边关税谈判以使日本加入关贸总协定；第二，对日本进行长期的军事援助；第三，援助那些不发达国家，为他们能与日本进行更多的贸易奠定基础。[45]显而易见，自日本的经济形势开始恶化以来，美国对日经济复兴政策的重心已经明显的偏向推动日本加入关贸总协定，为日本在美国及其它西方国家找寻市场。1954年8月，在一次详细讨论日本贸易问题的内阁会议上，艾森豪威尔总统决定首先完成与日本的双边关税谈判，为日本商品而开放美国的市场。[46]此后，艾森豪威尔总统进一步指示，美日关税谈判具有“高度优先性”（high priority），因为它“对美国的整体利益太重要”。
(责任编辑：王延庆)
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