1944年7月，在美国的倡议和主持下，44个国家签署了“布雷顿森林协定”，美国在国际金融领域的霸主地位得以确立。但美国认为，仅此尚有所不足，各国还应在国际贸易领域寻求合作途径，达成相应协议。为此，美国相继提出了一系列计划和建议，并积极展开外交活动，促成美国的计划付诸实施，对关贸总协定的建立发挥了重要作用。
一、多边自由贸易的提出
美国政府对待战后国际贸易的基本思想是多边自由贸易，其核心内容是：1、国际贸易中的非歧视待遇，目标是实现普遍的最惠国待遇，取消帝国特惠制和排他性经济集团；2、降低关税和非关税贸易壁垒，目标是多边关税减让和制订非贸易壁垒条款。对此，美国决策者多有论述，助理国务卿艾奇逊在1944年11月的一次谈话中对这一思想作了比较系统的归纳①。
美国提出多边自由贸易，除了出于对30年代国际经济秩序混乱的反思外，更为重要的是，既有其迫切的现实需要，也有其雄厚的实力基础，具有明显的美国利益取向。首先，美国为维持战时扩张了的生产和就业水平，保持战后的持续繁荣，需要广阔的国外市场和贸易扩张。国务卿斯退丁纽斯指出，“扩张和有利的国际贸易对美国高水平的生产和就业必不可少”，美国“战后对外经济政策的核心就是私人贸易的扩张。”②为此，消除国际贸易障碍、建立自由贸易体制就显得尤为重要。其次，第二次世界大战期间，美国经济实力大为增强，成为世界上唯一具有经济优势和经济扩张能力的国家，突出地表现在美国成为世界上最大的债权国，国际收支大量顺差和拥有巨额黄金外汇储备，充分具备了推行自由贸易的实力。而其他国家的贸易保护措施，特别是英联邦集团的帝国特惠制，无疑是自由贸易的巨大障碍。为确保美国经济利益的实现，多边自由贸易计划应运而生，且在战争期间就开始了初步尝试。
美英两国在1941年8月联合发表的《大西洋宪章》中，就国际经济关系规定了公平贸易、经济合作、公海航行自由等重要原则①，体现了贸易自由的思想，为美国的战后国际贸易政策构筑了初步的框架。
此后，美国以租借援助为条件，首先将英国引导到实施上述原则的讨论中来。1942年2月23日，美英在华盛顿签署了《联合王国政府与美利坚合众国政府关于在进行反侵略战争中相互援助所适用原则的协定》，其中第7条规定，两国应“通过适当的国际或国内措施……导向国际商业中一切歧视待遇形式的消除以及税则和其他贸易障碍的降低”②。之后，美英就“第7条”的具体目标进行了14轮谈判。由于英国固守帝国特惠制，在消除歧视待遇和降低关税等问题上不肯轻易让步，谈判毫无成果，这更使美国认识到了通过多边谈判以解决战后国际贸易问题的重要性。
消除歧视待遇和降低贸易壁垒是美国多边自由贸易的两个关健内容，因之，在美国随后同苏联等其他参加了联合国的国家签订的“租借协定”中，均载有内容完全相同的“第七条”，使有关国家在原则上就贸易自由化承担了义务。
二、建立“国际贸易组织”的最初努力
布雷顿森林会议刚结束不久，美国又提出了建立国际贸易组织的建议。艾奇逊在1944年11月曾谈到，在国际货币基金组织之外，还需要有“一个国际机构作为继续探讨国际贸易、商务安排……等问题的论坛”③。1945年11月，国务卿贝尔纳斯呼吁在联合国经济和社会理事会的主持下建立一个“国际贸易组织”(InternationalTradeOrganization)，建议由联合国发起召开贸易和就业国际会议④。这样，美国在有关战后世界贸易的安排上率先发出倡议，并积极地作了一系列准备工作。
1945年11月，助理国务卿威廉·克莱顿拟订出一个“供贸易和就业国际会议审议之计划”，论述了“国际贸易组织”的有关原则，指出建立“国际贸易组织”的目的是：1、在国际商业关系领域为成员国提供协商和合作；2、在互惠均益和公平原则的基础上，为成员国贸易和经济的发展提供更广阔的机会；3、降低关税和其他贸易壁垒，消除一切形式的歧视待遇。该计划还论述了国际贸易组织的其他有关条款，如一般商业政策，政府间的商务安排，贸易组织的运行机制等⑤。“克莱顿计划”是美国为建立多边自由贸易而提出的一个系统方案，它以降低贸易壁垒和消除歧视待遇为中心内容，充分体现了美国的经济目标和利益取向。
美国首先就“克莱顿计划”征询了英国的意见。其时，美英正在华盛顿进行金融和贸易谈判。“山姆大叔”一方面宣布与英国清算租借帐目，一方面又许诺给予英国37.5亿美元的信用贷款，但美国的谈判立场很明确：如果英国想要获得美国的贷款，它就必须完全取消或大幅度改变其特惠贸易控制和英镑经济集团。英国最后接受了美国的立场。1945年12月6日，《英美金融和贸易协定》在华盛顿签署①。同一天，美英发表联合声明，英国表示完全赞同“克莱顿计划”中的基本原则，承认以此作为国际谈判的基础②。贝尔纳斯事后得意地称，美国从协定中得到的最重要的利益就是迫使英国承担了“支持美国的贸易计划的义务”③。美国的多边自由贸易计划开局先得一分。
也是在12月6日，美国政府公布了“关于扩展世界贸易和就业的建议”④。它除重申“克莱顿计划”的内容外，还建议联合国在1946年召集一次会议以寻求贸易和就业领域的有效合作。同时，美国向15个“核心国家”发出邀请，希望在1946年初举行由“核心国家”参加的预备会议，商讨降低关税和非关税贸易壁垒，制订世界贸易会议议程，以期达成初步谅解⑤。美国在作了充分准备之后，率先提出了多边自由贸易的系统计划和建议，并以美国的利益为中心，占据了主动地位。
截止1946年1月9日，除苏联以外的其他“核心国家”均表示愿意出席预备会议⑥。同时，美国积极敦促联合国经济和社会理事会作出召开联合国贸易和就业会议的决定。1月22日，在伦敦举行的联合国大会上，美国正式提出提案，要求授权经济和社会理事会发起召开贸易和就业国际会议，以便谈判解决国际贸易壁垒和歧视待遇问题，并筹建“国际贸易组织”，作为联合国的特别机构。美国还建议成立一个筹备委员会，草拟有关文件，筹委会由“核心国家”组成⑦。
三、“国际贸易组织宪章”草案的提出
为促使筹备委员会尽快召开，美国就会议的时间、地点以及会议议程(包括关税谈判)同有关国家进行了磋商。1946年4月25日，美国提出进一步的建议：筹委会于7月1日在纽约举行，就美国的计划进行初步讨论；在1947年3月开始贸易壁垒的谈判，届时各国应提出自己的关税减让计划③。这一建议将有关贸易壁垒的谈判作了推迟，避开了最容易爆发争议的问题，为筹委会的顺利召开创造了条件。
四、伦敦会议和纽约会议
为获得美国的经济利益，促成多边自由贸易体系的建立，美国在会上有两个主要目标：1、原则上取消进口限制和其他数量限制措施；2、寻求降低关税的意向性磋商，减少或取消特惠制①。
在6周的时间里，与会18个国家就非贸易壁垒的大部分问题达成了一致，并应不发达国家的要求增加了经济发展的条款。具体地说，宪章草案89个条款中的74个得到了与会国的原则认可，“这包括所有最重要的实质性问题”②，美国代表团团长威尔科克斯因此坚信美国获得了“谈判中的巨大优势”③。总之，伦敦会议关于非贸易壁垒的谈判取得了一定成效，国际贸易体系正按照美国设计的方向发展着，这就是各国应共同承担多边自由贸易的义务。
根据伦敦会议的决定，1947年1月，起草委员会在纽约聚会，整理伦敦会议的有关文件，充实和完善美国提出宪章草案，形成了一个修订草案④。至此，美国宪章草案中的主要原则以各国认同的方式确定下来。
五、日内瓦会议
“国际贸易组织宪章”和多边关税减让被美国视为建立多边自由贸易体系的两个重要组成部分。相比之下，关税谈判困难得多，它不仅含有原则上的问题，而且包括技术上的处理，直接触及到各国的切身利益。在关于宪章草案的谈判取得顺利进展后，一再“晚点”的关税减让谈判不可回避地摆在了各国面前，成为日内瓦会议的主要议题。
会议刚开始，美国国内就为这台大型“音乐会”奏出了弦外之音。4月中旬，美国国会开始审议“羊毛法案”，对于羊毛及其制成品课以进口附加税。此举在日内瓦引起了严重不安，认为这“不仅会危及关税谈判，而且会危及国际贸易组织宪章的谈判”①。澳大利亚甚至以退出会议相威胁②。日内瓦会议一开始就陷入了僵局，主要症结是“羊毛法案”引起的美国与英联邦成员国之间的矛盾。南部英联邦国家如澳大利亚、新西兰等均是主要的对美羊毛出口国，因此对美国的“羊毛法案”抱强烈不满，英国趁机强调由于国际贸易收支的差异，美国应作出更多的让步；美国则认为有关国家应同等地降低关税并取消特惠制，指责英联邦成员国的关税减让远远不够，尤其不满它们在帝国特惠制上的漠然态度。由于这一纠葛，美国在谈判中处境被动，英联邦国家借机在关税和特惠制上拒不让步，关税谈判无力推进。
经过两个月的僵持，美国政府深感会议的失败无疑等于美国多边自由贸易计划的幻灭，为此，美国不得不作出妥协姿态。在杜鲁门总统于6月否决“羊毛法案”③的同时，国务卿马歇尔于6月宣布了“马歇尔计划”。这一计划的出台对于日内瓦会议具有更为现实的意义：一方面，美国政府认识到，只有欧洲的经济复兴了，“国际贸易组织”才会有现实的可能和基础，“在马歇尔计划下，国际贸易组织变得更加重要”④。另一方面，美国将马歇尔计划视作“讨价还价的武器”⑤，以此换取欧洲国家在关税减让及其他非贸易壁垒问题上作出让步，促使有关国家采取实际有效的步骤支持美国的多边自由贸易计划。
美国的上述姿态收到了一定的效果。至7月初，大部分国家，包括南部自治领，就关税减让和国际贸易组织宪章基本达成一致⑥。唯英国仍坚持其立场，或拒绝承诺取消特惠制，或提出减少和取消特惠制须有美国作出补偿，或称由于美元匮乏将继续采取歧视政策，致使美英谈判阴霾迷漫，险象环生。美国在权衡利弊后认为应寻求“最妥当的协议”⑦，于是对英作了有限度的让步：美国在现阶段不坚持要求完全取消所有帝国特惠关税，而是逐步减少和取消；英国可以在一定条件下采取部分歧视措施。美国之所以这样做，主要是担心日内瓦会议再拖下去，一方面会在国内遇到严重阻力，在国际上授苏联以宣传的把柄；另一方面，恐怕连获得最低限度协定的机会也要丧失，进而危及国际贸易组织和多边自由贸易体系的建立。鉴于美国的上述立场，英国的态度亦趋缓和，日内瓦会议朝着达成协议的方向发展。
日内瓦会议期间，根据美国的建议，由美国、英国、法国、加拿大、比利时、荷兰等6国组成了一个“小型工作组”，以研究一个有关关税减让的总协定⑧。该工作组于7月向筹委会提交了关税及贸易总协定的第一个草案，内容包括关税减让表、最惠国待遇条款和非贸易壁垒条款，规定总协定将于11月1日起在有关国家范围内生效(由于英国的反对而推迟生效日期)，除非“国际贸易组织宪章”取代它，否则，它将在3年内继续有效⑨。
根据上述草案形成的《关税及贸易总协定》包括三个部分。第一部分是总协定的核心，主要规定缔约国在关税与贸易方面相互提供无条件最惠国待遇(也就是非歧视待遇)和关税减让表；第二部分为非关税贸易壁垒的有关规则；第三部分为总协定的运行程序等问题。总协定的指导方针是“降低关税及其他贸易壁垒”，“取消国际商业上之差等待遇”①。
为确保总协定能顺利生效，有关国家还订立了“暂行适用议定书”，它规定：只要澳大利亚、巴西、比利时、荷兰、卢森堡、加拿大、法国、英国和美国在1947年11月15日以前签署议定书，签字国将确认总协定在1948年1月1日生效②。各国还商定，直至“国际贸易组织宪章”被批准，总协定将持续有效③。1947年10月30日，布朗代表美国在议定书上签字，其他各国也相继签署了议定书。这样，有关国家正式确认了关贸总协定的效力。
关贸总协定的建立，表明美国的外交努力最终取得了一定成果，从某种意义上讲，体现了拥有经济优势的美国的意志和利益。首先，美国提出的一系列计划和建议，特别是“2·6文件”，为关贸总协定的建立奠定了基础，总协定的指导方针亦反映了美国多边自由贸易计划的基本原则。其次，关贸总协定中的重要内容——关税减让、无条件最惠国待遇、非关税贸易壁垒的规则——正是美国多边自由贸易计划的政策目标，通过总协定，有关国家共同承担了多边自由贸易的义务。最后，关贸总协定的原则有利于美国经济的扩展和继续维持美国经济的繁荣，符合美国战后总的经济战略利益。因此，关贸总协定的建立，既是美国多边自由贸易计划的实施成果，也是美国政策意图和经济利益的具体体现。美国努力追求的多边自由贸易体系以关贸总协定的形式正式确定下来。
六、哈瓦那会议
在哈瓦那会议上，与会各国围绕着美国的多边自由贸易计划和日内瓦草案展开了激烈讨论，并纷纷从本国利益出发提出修正建议，总计达602个，其中有432个修正建议与日内瓦草案严重不符⑥。争论主要涉及经济发展、特惠政策、数量限制、外贸补贴、战后过渡时期的特殊经济政策等问题①。会议持续到1948年2月尚无任何结果，以至于整个哈瓦那笼罩着“对前景的普遍悲观”②，有人甚至建议“将整个计划冷却一年或更长的时间”③。哈瓦那会议上的巨大分歧反映了战后各国之间，特别是与美国之间经济实力的悬殊以及由此引起的不同利益取向，在某种意义上也表明建立国际贸易组织的时机尚不成熟。
面对会议失败的危险，美国在经济发展、过渡时期的非歧视待遇等问题上作了较大让步④，从而使会议出现转机。1948年3月24日，与会各国草签了《国际贸易组织宪章》(又称《哈瓦那宪章》)，联合国贸易和就业会议宣布结束。
哈瓦那会议期间，关贸总协定缔约国第一次会议于1948年2月28日至3月24日在哈瓦那同时举行。正式出席会议的有9个缔约国，参加签署了日内瓦最后决议案但尚未正式加入关贸总协定的中国、捷克斯洛伐克、挪威、智利等14国派观察员列席了会议。会议的主要目的是使总协定的有关条款与《国际贸易组织宪章》协调起来⑤，即根据“宪章”对总协定的有关条款进行补充和修改。
然而，由于美国国会不愿承认美国政府在谈判中所作的让步，拒绝批准《哈瓦那宪章》，国际贸易组织终成望梅画饼。由于事先有所准备，关贸总协定已先期生效，美国的多边自由贸易计划仍取得了重要成果。
纵观关贸总协定的建立过程，美国的大国外交时有表现，并反映出以下特点：1、精心策划，先声夺人。为了建立多边自由贸易体系，美国作了周密的准备，提出了“克莱顿计划”等一系列计划和建议，并不失时机地通报各国和予以公布，始终处于主动地位，影响了谈判的整个过程，决定了关贸总协定的基本格局。2、将欲取之，必先予之。这一策略最典型地运用于“马歇尔计划”。在日内瓦会议陷入严重困难之时，美国公布了援助欧洲的“马歇尔计划”，成功地促使欧洲国家在日内瓦谈判中作出相应妥协，这是日内瓦会议走出低谷的一个重要因素。3、恩威并用，调人就范。英国是美国最重要的谈判对手，简单地用威胁或赏赐都不一定能使英国承诺放弃帝国特惠制，开放英联邦市场。于是，美国一方面宣布与英国清算租借帐目，另一方面又提出给予英国大宗贷款，最终使得英国承担了多边自由贸易的义务。当然，随着世界经济的发展和各国经济实力的增强，关贸总协定的地位和作用也发生了深刻变化，美国的地位和作用亦有所调整，这是后语，本文在此就不作探讨了。
《世界历史》1999年第2期
[本文作者舒建中，自贡市高等专科学校社科系讲师。四川自贡643000]
(责任编辑：王延庆)
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