主要观点： 经济援助是冷战时期美国对拉美政策的重要组成部分。这一政策的嬗变经历了四个阶段：第二次世界大战后~1960年、1961~1972年、1973~1980年、1981~1991年。其中，第一阶段和第三阶段是援助的低谷期，第二阶段和第四阶段是援助的高峰期。经济援助政策的实质不是促进拉美国家的经济发展和社会进步，而是维护美国在西半球的战略安全利益及美国私人资本在拉美的利益。
关键词 冷战时期 美国 拉美 经济援助
对外经济援助是冷战时期美国重要的外交工具。1947年出台的“杜鲁门主义”不但形成了冷战时期美国外交的总模式，而且奠定了对外经济援助的政策基石。通过提供粮食、赠款、优惠贷款，美国将一部分财政资源非商业性地转移到发展中国家。美国的经济援助在一定程度上促进了发展中国家经济社会的发展。然而，外援政策的实质是维护美国的安全和经济利益，建立和巩固其霸权地位。本文拟对冷战时期美国对其传统“后院”——拉美地区的经济援助作一历史考察，从中揭示其实质。
冷战时期美国对拉美经济援助的四个阶段
冷战时期，美国对拉美援助政策的嬗变经历了四个阶段，在不同的阶段，援助的资金多寡不一，援助的内容也各有侧重。
(一)第一阶段(1945~1960)。杜鲁门政府和艾森豪威尔政府认为，拉美发展中的储蓄缺口和外汇缺口可通过外国私人投资和世界银行等既存的多边金融机构来弥补，不需要特别的官方援助，也没有必要建立专门的地区性开发基金。所以，这一时期美国的政策表现出“消极无为”的特征，不把拉美作为其全球援助政策的重点。在美洲国家组织的历次重要会议上，美国屡屡拒绝向这一地区提供大规模的援助。1948年里约热内卢会议上，美国国务卿马歇尔明确表示美国援助的重点是西欧，西欧经济复兴之后才考虑拉美国家。1954年的泛美经社理事会特别会议上，拉美国家要求制定一项为期10年的援助计划并建立美洲开发银行，但遭到美国财政部长汉佛莱的拒绝。1957年在布宜诺斯艾利斯举行的经济会议上，美国新任财长安德生仍然坚持前任的立场，要求拉美国家通过改善投资环境来吸引外国私人投资。对于拉美国家十分关心的建立美洲开发银行的问题，他的答复是：“……我们相信快速发展所需的资金不是再建立新机构的问题，而是要充分利用现有机构。”①这种消极无为的政策使美国向拉美提供的经济援助非常少。这一阶段，美国向拉美援助最多的年份是1959年，但也只有1.514亿美元。
(二)第二阶段(1961~1972)。50年代末，美国开始改变对拉美的援助政策。行将届满的艾森豪威尔政府不但同意成立美洲开发银行，而且决定拨款5亿美元，设立“社会进步信托基金”。肯尼迪入主白宫后，全面调整对拉美的援助政策，推出了“争取进步联盟”计划。
在这10年内，拉美国家的人均国民收入年均增长率要达到2.5%。各国政府要进行土地改革和税收改革，努力实现社会公正。“争取进步联盟”计划是美拉关系史上的重大转折，其最显著的特征是美国提供了大规模的、全面的经济援助，帮助拉美国家发展经济。《埃斯特角宪章》把外援视为拉美国家经济和社会发展的基本要求：“拉美国家应该获得足够的外部财政援助，其中的大部分应以灵活的偿还期限、偿还条件、使用方式提供给拉美国家，以补充其国内资本，强化进口能力；为了支持包括结构性改革和调动国内资源诸措施在内的成熟计划，未来10年内应该从各种外部渠道向拉美国家提供至少200亿美元的外部援助，要优先照顾相对更不发达的国家。这笔援助的较大部分应该是公共资金。”④美国政府承诺承担这些外部援助的一半，在10年内提供100亿美元的官方援助：“美国将援助那些在发展计划中明确了自助措施、经济社会政策和计划与本宪章的目标和原则相一致的(联盟的)参加国。作为这类国家的内部努力的补充，美国准备划拨一些资金。这些资金加上预计来自其他外部渠道的资金，将在范围和规模上足以实现本宪章展望的目标。”⑤
“争取进步联盟”计划实际上是美国针对拉美的“马歇尔计划”。在这一框架下，美国在60年代和70年代初向拉美提供了全面的经济援助，其规模之大前所未有，因而形成了对拉美援助的一个高峰期。根据美洲国家组织的统计，执行“争取进步联盟”计划的10年间(1961~1970)，美国平均每年向拉美提供10.239亿美元，如果加上对美洲开发银行、社会进步信托基金的认捐等多边援助，这一数字达到12.714亿美元。其中1964年是双边援助最多的年份，高达14.505亿美元；1961年是援助总额(包括双边援助和多边援助)的最高年份，达到19.871亿美元。⑥这一阶段援助的重点是具体项目，如小学教育、廉价住房、农业地区的开发、交通能源等基础设施、医疗保健计划，等等。
(三)第三阶段(1973~1980)。尼克松政府执政时期在全球范围内实行战略收缩。在西半球，美国提出建立“新伙伴关系”，尽量减少对拉美承担过多的义务。具体到援助问题，尼克松表示：“双边援助往往是政府之间发生摩擦的原因，也是当地批评的对象。”⑦因此，美国开始削减援助资金，使70年代中期一直到80年代初成为冷战时期对拉美援助的又一个低谷期。国际开发署提供的援助在多数年份不到4亿美元，1974年最少，只有2.892亿美元。这一时期，美国国会在外交事务中的影响较大，通过立法活动规定了外援政策的“新方向”：主要目标是满足受援国贫困人群的基本人道需要；援助要与受援国的人权状况挂钩。1973年对外援助法修正案第102款规定不再进行大规模的资金转移，援助重点转向直接解决生活问题的农产品和工业品(例如粮食)的供应。1976年9月，美国国会两院通过题为“享有粮食之权利”的决议案，强调所有人都有权获得能提供足够营养的食谱，美国对外经济援助的首要目标是与饥饿作战。强调基本人道需要使援助重点发生了变化，粮食援助成为这一时期主要的援助形式。国际开发署每年向拉美提供的援助中，粮食援助一般要占30%，是冷战时期比重最高的阶段。美国国会还将经济援助与受援国的人权状况挂钩。对外援助法116B款规定：“禁止向一贯大规模侵犯国际公认人权的政府提供经济援助，这些侵犯行为包括酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇和惩罚，在无指控的情况下延长羁押期，诱骗和秘密监禁引起的失踪，其他对生命权、自由权和安全权的公然否认。”卡特入主白宫后，大张旗鼓地推行人权外交，以经济援助为筹码，向遍布拉美的军人政权施加压力，要求它们改变在国内践踏人权的做法。与其他三个阶段相比较，这一时期的援助更接近于对外援助法所宣称的人道主义原则。
(四)第四阶段(1981~1991)。里根上台后改变卡特政府的做法，恢复了对拉美国家军政权的经济援助，特别是加大了对中美洲和加勒比地区的援助力度。
经济援助与美国在西半球的战略利益
冷战时期，美国外交政策的主线是与苏联对抗，争夺世界霸权。为此，美国动用了各种力量，或经济封锁、或军事恫吓、或意识形态攻击。作为战后新出现的一种外交工具，美国的外援政策同样服务于反对共产主义、遏制苏联扩张、保护美国和西方世界安全利益的全球战略。美国外援的重点发生过多次转移：40年代后期是希腊、土耳其、西欧；50年代是中国台湾、韩国和以色列；60年代是拉美国家；70年代是非洲和波斯湾国家；80年代是中美洲和加勒比地区国家。这一系列的转移反映了美国战略和政治利益在全球范围内的变动。在这种全球性的转移中，对拉美的经济援助时多时寡，折射出美国在西半球战略利益的变动。
拉美在传统上一直是美国的后院。第二次世界大战期间美国推行睦邻政策，与拉美结成了政治和军事同盟。冷战的最初年代，美国主要通过强化这种战时形成的政治军事同盟来控制西半球。1947年8~9月在里约热内卢举行的关于大陆和平与安全的特别会议上，美国与拉美国家签订了《泛美互助条约》，结成地区性军事集团。在次年的波哥大会议上，美洲国家进一步把泛美联盟改组为美洲国家组织。美国通过美洲国家组织，加强了对拉美国家的控制，迫使它们在东西方冲突中“不加掩饰地站在美国一边”。例如，拉美国家支持美国打着联合国军的旗号出兵朝鲜，接受了美国的“意识形态边疆”政策。由于传统的政治和军事手段有效地保障了美国在西半球的战略利益，所以美国政府认为没有必要拨出大量资金援助拉美国家。因此，战后初期一直到50年代末，美国在经济援助上实行消极无为的政策，屡屡拒绝拉美国家的要求，所提供的援助微乎其微。
拉美国家对美国的消极政策十分不满，双方围绕经济问题的矛盾不断激化。1958年3~4月，美国副总统尼克松前往拉美6国进行“亲善”访问，但出乎意料地遭到冷遇。“从一个首都到另一个首都，尼克松遭到了责骂、攻击、拍打和凌辱。在哥伦比亚传言有人试图进行谋杀。”⑧结果，艾森豪威尔不得不命令空军进入紧急状态，随时准备营救尼克松。这种美拉关系史上前所未有的局面促使美国政府开始正视拉美国家在经济方面的要求。几个月后，卡斯特罗领导的古巴革命取得成功，推翻了美国多年支持的巴蒂斯塔独裁统治。古巴新政权与美国的关系日益紧张，而与苏联的关系却迅速发展，接受了苏联大量的经济和军事援助。随着形势的发展，古巴革命从资产阶级民主革命发展成为社会主义革命。1961年5月，卡斯特罗宣布古巴为社会主义国家。在美国统治集团看来，社会主义古巴的出现及其与苏联的结盟，对美国的安全构成了严重威胁，使美国的战略利益在家门口遇到了前所未有的严峻挑战。正如美国学者亚当斯所说：“一旦古巴与苏联结盟，美国对安全问题的关注就加强了。……当苏联向古巴提供了经济和军事援助后，肯尼迪政府变得日渐深信这个岛屿正被用作在这一地区进行‘颠覆’的基地。”⑨更令美国政府忧心忡忡的是，拉美其他国家的政治经济形势与革命前的古巴很相似：贫困现象严重，社会财富分配不均，土地集中在少数人手中。整个拉美就像一座即将喷发的火山，随时可能爆发同样的革命，出现更多的古巴。在肯尼迪及其幕僚们看来，单凭政治军事手段已经不足以维护美国在西半球的战略利益。美国只有提供大规模的经济援助，帮助拉美各国发展经济，提高穷人的生活水平，缓和尖锐的社会矛盾。才能避免古巴革命在西半球产生“多米诺骨牌效应”。可以说，“争取进步联盟”计划是冷战在西半球的直接产物。著名学者维阿尔达一针见血地指出：“(‘争取进步联盟’计划的)目的是防止在西半球再出现不利于美国利益的卡斯特罗式的共产党政权。就根源而言，‘争取进步联盟’是一个反对共产党的冷战战略，用来服务于美国的战略利益。……现在，一个经济发展、社会更公正、政治上民主和稳定的拉美被视为是对美国在这一地区战略利益的最佳保护。”10
60年代末70年代初，西半球的形势出现了新的变化。古巴推广自身革命经验的努力遇到挫折，卡斯特罗的预言——“把安第斯山变成拉丁美洲的马埃斯特腊山”——并没有实现。1967年，亲自建立游击中心组织的切·格瓦拉在玻利维亚遇害。此后整个拉美地区的游击队运动逐渐转入低潮。与此同时，各国出现了一股军人发动政变、推翻文人政府的浪潮。到1976年3月阿根廷军队推翻庇隆夫人领导的正义党政府为止，拉美大陆上几乎形成一种军事独裁政权一统天下的局面，连素有民主传统的智利和乌拉圭也不例外。这些军政权普遍实行高压统治，加强了对人民群众的控制和镇压。在这种政治局面下，美国决策者认为拉美国家爆发古巴式革命的可能性很小，美国的安全压力已经大大缓解，也就没必要再向拉美提供大量的经济援助。所以，随着“争取进步联盟”计划不了了之，美国在70年代大幅度削减了对拉美国家的经济援助。
70年代末80年代初，中美洲和加勒比地区动荡不安，成为世界热点之一。1979年，桑地诺民族解放阵线领导的民族民主革命在中美洲最大的国家尼加拉瓜取得胜利，推翻了美国支持的索摩查家族的统治。新成立的民族复兴临时民主政府(桑地诺民族解放阵线)对内实行激进改革，对外积极发展与古巴和苏联的关系。在尼加拉瓜革命的影响下，萨尔瓦多和危地马拉积压许久的国内矛盾空前尖锐化。分散的游击队形成统一的组织，频频向政府军发动猛烈的攻势。整个80年代，这两个国家都处于内战状态，亲美政府岌岌可危。此外，毕晓普领导的“新宝石运动”在格林纳达执政，与古巴和苏联的关系日渐密切。里根政府认为尼加拉瓜的桑解阵政权是“第二个古巴”，萨尔瓦多和危地马拉的内战则是国际共产主义在中美洲地区的进一步扩张，中美洲和加勒比地区的动荡局势对美国的安全构成了严重威胁。正如格雷伯尔多夫所言，在里根政府看来，“中美洲危机，特别是萨尔瓦多内战，具有完全不同的意义，它是存在于东西方之间的全球争端的一部分……是由古巴挑起而且是由苏联支持的，目的是利用卡特任职期间美国的软弱来证明大国不能控制它的盟友了，甚至于包括周围的属于他地缘政治范围的国家”。11基于这种冷战战略思维，里根政府两手并用，恩威兼施。一方面，发动“低烈度战争”，军事入侵格林那达，支持尼加拉瓜反政府武装的颠覆活动，对桑解阵政府保持军事、政治高压。另一方面，向这一地区大量提供经济援助。内战中的萨尔瓦多和危地马拉是最重要的援助对象，因为只有大量的美元才能使这些国家的政府存在下去，有足够的财力镇压左翼游击队。面向整个次地区的加勒比倡议，则旨在消除社会不稳定和政治动乱的根源，不给苏联和古巴以可乘之机，从根本上消除威胁美国战略利益的力量得以滋生的土壤。1987年，国际开发署的官员在国会就援助的预算做陈述时这样解释美国的援助政策：“在拉美和加勒比地区，我们最重要的战略目标是稳定、友好、民主的政府的存在，它们提供了一种我们的主要安全利益得以保护的环境。”12洛温塔尔尖锐地指出：“‘加勒比倡议’的各个方面都打上了东西方冲突的烙印。分配援款更多地根据有关国家对古巴和美国的态度而不是其经济需要或者发展前景。”13
经济援助与美国私人资本的利益
冷战时期美国对拉美的经济援助基本上是战略援助，旨在维护美国在西半球的安全利益。而经济援助不同于军事援助。大量美元的流入，在一定程度上弥补了拉美国家在现代化进程中的储蓄缺口和外汇缺口。受援国利用这些资金，进行基础设施建设，增强进口能力，稳定宏观经济，减少贫困现象，发展教育和卫生事业，促进本国经济的发展和社会的进步。“争取进步联盟”计划尽管最后不了了之，最初设定的很多目标没有实现，但拉美国家还是在这一时期取得了较好的发展。1961~1970年间，全地区国内生产总值平均年增长率为5.4%(1951~1960年间为5.0%)，人均国民生产总值年增长率为2.4%(1951~1960年间为2.1%)，出口年增长率为5.7%(1951~1960年间为1.4%)。拉美国家之所以取得这些经济成果，美国提供的大量援助是一个不可忽视的因素。在社会领域，尽管《埃斯特角宪章》强调的土地改革收效甚微，但拉美国家利用美国的援助建起了很多学校，改善了医疗卫生设施，贫困现象有所减少。
然而，这些客观作用并不能掩盖经济援助的利己本质。拉美地区不但是美国在政治和战略上的后院，而且是美国重要的商品销售市场和投资场所。所以，经济援助政策在维护美国战略利益的同时，还有利于美国私人资本的扩张。一位负责援助工作的美国官员坦率地说：“关于外援计划的惟一最大的误解是说我们把钱送给国外。我们并没有这么做，外援包括美国的设备、原材料、专家服务和食品，所有这些都是提供给那些我们自己考察并赞成的特殊发展项目……援助资金的93%直接用来购买美国的东西。”15这充分暴露了冷战时期美国对拉美经济援助的实质。
首先，援助为美国的商品和服务提供了更广阔的海外市场。美国向拉美国家提供优惠贷款和赠款时，一般都要求其中的大部分用于采购美国生产的商品或由美国提供的服务。例如，当“争取进步联盟”计划付诸实施时，国际开发署最初将贷款和赠款的一半与采购美国国内商品挂钩，到60年代末，这一比重升至90%。而这些在美国采购的商品运往受援国，又要尽可能地使用在美国登记的舰船。这样，援助资金的流通路径就是：美国纳税人——美国对外援助机构——拉美国家——美国私人资本。在这种资金流转中，美国对外援助机构的角色是强制性地要求拉美国家在推行经济社会发展计划时采购美国的商品，雇用美国的劳务。所谓的发展援助就成了政府对私人资本提供的公共补贴，在商业和市场法则之外以官方力量扩大了私人资本的海外市场。而受援的拉美国家只是资金流转中暂时停留的一站。美国的商品和劳务在不少情况下高于国际市场上其他国家的价格。如果将这一因素计算进去，这种援助对拉美国家的实际价值就更低，对美国私人资本的意义更大。美国商务部后来承认，美国在“争取进步联盟”计划上每投资1美元，就可以赚到3美元。
第二，通过经济援助，美国向拉美国家的政府施加压力，要求它们实行自由贸易，开放商品市场和投资领域，从宏观政策层面上为美国私人资本在这一地区的扩张创造有利环境。在美国200多年的经济发展史中，主流的经济理念是自由贸易，公平竞争，市场导向，强调私人资本的能动作用。
这种理念也指导着冷战时期的对外经济援助。国际开发署的一位官员曾经这样说明该署的使命：“有效的环境必须在进行贸易和投资之前就创造出来。这种环境由政策、法律、制度和态度组成，能够使个人进入商业、开展贸易并享受他们劳动的成果。这样的环境对于自由市场的出现和将发展中国家变为对外国投资富于吸引力的地方至为重要。我们国际开发署的使团就是来创造那个环境。”16国际开发署向拉美国家提供经济援助时，往往要求这些国家的政府调整其宏观经济政策，减少干预，放松外贸和外资方面的种种管制，削减或者消除对外经济壁垒，允许美国的商品和资本自由进入。60年代，拉美国家普遍实行进口替代的现代化战略，对国内市场的保护措施较多，所以，美国分配“争取进步联盟”计划的援助资金时往往不是根据拉美国家经济和社会发展的客观需要，而是根据有关国家的经济政策。如果执行上述开放政策，美国就提供较多资金；反之，如果追求较独立的、民族主义的经济政策，就削减援款。80年代，美国的援助又与新自由主义改革捆绑在一起。加勒比倡议只向那些进行市场经济改革的国家提供资金，而对墨西哥、巴西等负债大国的援助主要看它们能否遵照国际货币基金组织和世界银行开出的“药方”进行结构性调整。国际开发署的一份文件明确指出这样做的好处：随着拉美国家“发展更加市场导向的、开放的经济，美国私人企业应当从需要投入的新市场获利”。从实际情况来看，这些宏观政策的改革和调整的确为美国私人资本的扩张提供了巨大的机会。在私有化过程中，拉美国家的国有企业以很低的折扣价就卖给了美国公司。美国私人资本还进入了以前不对它们开放的经济部门。正如亚当斯所说：“80年代美国的援助政策也反映了在拉美从事活动的美国公司的私人利益。私人企业倡议为这些公司创造了新的机遇。……贸易和投资壁垒的拆除也为美国公司在这一地区扩大了市场机会。”17
第三，当拉美国家的经济和社会发展目标与美国私人资本的利益发生冲突时，美国的援助政策毫不犹豫地将后者置于优先地位。援助资金不能用来发展可能与美国产品形成竞争的工农业，即使是最具人道主义色彩的粮食援助计划也规定要保护国内生产者，不得用于生产可能对美国农业企业带来“实质性伤害”的农产品。当美国公司面临东道国国有化的威胁时，对外援助更成为迫使拉美国家向美国私人资本就范的筹码。1962年巴西政府没收了国际电报电话公司在南里奥格兰德州的1家子公司后，国会根据参议员布克·B.希肯路帕的提案制定了一项修正案即1961年外援法的620(e)款。根据此款，如果接受美国援助的国家没收美国公司的财产，在6个月内未采取有效赔偿措施，美国就中止对该国的所有经济援助，并削减该国商品的进口份额。这样，美国对拉美的经济援助与拉美国家对境内美国公司的政策挂钩，成为保护美国公司的工具。在秘鲁政府与国际石油公司10余年的国有化谈判中，美国始终利用经济援助和食糖份额向秘鲁政府施加压力。
1962~1968年，拥有1250万人口的秘鲁只得到7450万美元的援助，而拥有900万人口的智利得到5亿美元的援助，拥有1600万人口的哥伦比亚得到4.5亿美元的援助。秘鲁的一位高级官员说：“我们不抱幻想。我们收到了一丁点，我们将要收到的仍是一丁点。开始是国际石油公司，接着是财政不负责，现在是飞机和军事支出。你们总是能找到理由，不给我们援助。”18著名的发展经济学家托达罗在谈到外援时指出：“援助国提供援助基本上是出于其政治的、战略的或经济的自我利益。虽然有些发展援助也许是出于道义上的愿望去帮助不幸者(例如经济食品救援计划)，但没有什么历史证据表明经过一段时期后，援助国支援他人而不希望有一些相应的利益(政治、经济、军事等)作为报答。”19
通过分析冷战时期美国对拉美的经济援助，可以得出两点结论：第一，美国对拉美的经济援助基本上一种战略工具。只有在拉美地区出现了苏联支持的强硬的反美力量，对美国在西半球的安全构成威胁时，美国才会向这一地区提供大规模的经济援助。外援的政治目的是以金元外交来拉拢其他拉美国家，缓解其国内矛盾，稳定其政治经济局势，结成联盟来包围和扼杀反美政权。第二，美国通过经济援助向拉美国家转移了一些财政资源，客观上促进了拉美经济社会的发展，但是援助所捆绑的条件、援助与双边关系中其他问题的挂钩使美国私人资本得到了实惠，从长远来看，援助更多地增进了美国而不是拉美国家的经济利益。
拉丁美洲研究2002年第3期
作者 天津南开大学拉美研究中心，博士生。(天津 300071)
(责任编辑：王延庆)
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