论艾森豪威尔第一届政府对外援助政策的调整
[摘要] 艾森豪威尔政府上台后，秉承了共和党的传统经济政策，即紧缩政府财政开支，限制政府开支规模；在对外经济政策上，则是力主自由贸易政策，销减对外经济援助规模，实行所谓的“贸易而非援助”政策。在艾森豪威尔第一届政府时期，不仅对杜鲁门政府时期对外援助机构做了重大调整，而且大幅度销减对外经济援助的规模。艾森豪威尔政府对外经济政策的调整，除了受共和党传统政策的影响外，另一重要原因是意识形态因素的困扰，即美国经济援助是否应该用于帮助受援国发展国有经济。
[关键词] 艾森豪威尔 对外援助 自由贸易 意识形态
1953年1月20日，艾森豪威尔成为美国新一任总统。在经济政策上，艾森豪威尔则是秉承了共和党的传统，特别是紧缩财政开支，严格限制政府开支的规模。涉及到对外经济政策，则是力主扩大自由贸易、削减对外援助规模。艾森豪威尔坚信，欧洲和世界其他地区的发展可以在较小规模政府援助的基础上实现。在就职演说中，艾森豪威尔阐述了新政府的施政方针，他说：“在认识到经济健全乃是发展军事力量及促进自由世界和平的重要基础之后，我们将努力帮助各地促进并实施那些能够鼓励生产和有利于贸易的政策。因为世界上任何民族的贫穷都会构成对其他民族幸福的威胁。”[①]美国学者博尔顿·考夫曼(Burton I.Kaufman)将艾森豪威尔政府的对外经济政策归纳为“贸易而非援助”[1](p.12)
一、艾森豪威尔政府对外经济援助政策的调整
“贸易而非援助”的想法并非艾森豪威尔政府的首创，它反映的是美国工商业界的一种呼声。早在1952年秋季，美国《商业周刊》(Business Week)曾先后发表了两篇社论，针对杜鲁门政府对欧洲经济援助的政策提出质疑，要求以推动欧美之间的自由贸易来代替对欧洲的援助政策。《商业周刊》的社论得到了部分美国企业家的支持，银行家温斯罗普·奥尔德里奇(Winthrop W. Aldrich)和吉列公司总裁小斯庞(J. P. Spang, Jr.)明确提出，美国政府应该推行降低关税、促进私人投资和货币自由兑换的政策。小斯庞甚至断言，美国只要降低6亿美元的关税，它就可以在对外援助方面节省50亿美元。他将杜鲁门政府时期美国对外援助政策称为“为了排斥外国商品的特权而正在给自己加税。”[2](p.25)“贸易而非援助”的呼声在美国企业界产生了很大影响，并间接影响到年底的美国大选。在竞选过程中，艾森豪威尔就将杜鲁门政府不断扩大政府开支作为主要突破口之一，他提出的竞选纲领就包含了平衡预算，减少政府开支的内容。
艾森豪威尔就职后，组成了一个充分体现共和党财政经济政策的内阁。新政府的预算局长由底特律的银行家约瑟夫·道奇(Joseph Dodge)担任，财政部长则是由乔治·汉弗莱(George M. Humphrey)担任。这两位财政保守主义者体现了新政府的财政经济政策方向，包括对外经济政策的走势。道奇和汉弗莱有着与艾森豪威尔相同的经济理念，他们都认为，一个强大国家的基础是拥有健全的经济，而健全的经济的基础则是拥有平衡的预算。通过大幅度销减对外援助，而代之以扩大对外贸易项目和在海外的私人投资，就可以保证美国国内经济的健康发展，同时带动世界经济的发展。
艾森豪威尔给予对外贸易以前所未有的重视，他认为，“在外交方面，没有一种手段象贸易那样强有力。”[3](p.663)在致国会的第一个年度咨文中，艾森豪威尔初步阐述了新政府的对外经济政策，其核心就是建立一个“有利可图的、公平的世界贸易”。为此，艾森豪威尔敦促美国的盟友“采取主动的措施，创造更加自由的市场和更加值得信赖的通货，以便在他们自身之间进行更大规模的商品和服务交换”。在这一过程中，美国可以提供如下帮助：
第一，修改美国的一些立法，清除先前妨碍自由贸易的障碍。为此，艾森豪威尔建议国会马上采取行动，重新研究“互惠贸易协定条例”，并通过适当立法扩大该条例。
第二，尽政府的最大努力，鼓励美国私人资本投资海外。“作为对外政策的一项重大而明确的目标，我们鼓励为在国外的私人投资创造宽松的环境”。
第三，在不与我们和平时期的正常生产形成重大竞争的情况下，利用在海外的便利进行经济生产，制造共同防御所需要的商品。
第四，以我们提供的商品进行公平的交换，从世界其他地区获得我们自己所不充分的原料。[②]
可见，艾森豪威尔政府的对外经济政策时，主要强调的是自由贸易和美国的私人海外投资，对不发达地区的经济和技术援助则只字未提。尽管这并不意味着美国要取消对不发达地区的发展援助，但起码可以说明，艾森豪威尔政府对不发达地区的发展援助并不热心。这也决定了新政府对杜鲁门政府对外援助政策的态度，以及在发展援助问题上可能采取的政策。
总的来看，艾森豪威尔政府对杜鲁门政府的对外援助政策是持批评甚至否定的态度，认为杜鲁门政府在“共同安全”借口下的对发展中国家援助计划，包含着两个互相矛盾的原则。一方面，美国的对外援助强调其“利他”和“人道主义”色彩；另一方面，美国对外援助又强调实实在在的自身国家利益。第一个原则体现在美国对不发展中国家的长期援助项目上，如以第四点计划为标志的杜鲁门政府对发展中国家的技术援助；第二个原则主要体现在一些短期、但需要大量财政投入的项目上，如军事援助援助和物资援助。对杜鲁门政府的上述对外援助原则，艾森豪威尔政府予以了猛烈抨击。在艾森豪威尔政府看来，美国对不发达地区的发展援助中的“利他主义，即使不是虚伪的，也是天真的……将美国的技术和经济合作计划描述为与美国利益无关的一种表示……没有哪个国家会相信它”；而“自身利益”的解释看起来则更危险，因为它很容易被解释为通过资助其他国家谋取某些特殊利益，如通过壮大其他国家的力量帮助保卫美国，或者如共产党人所宣称的，是一种通过金钱购买其他国家对美国帝国主义目标支持的尝试。当我们谈论为了美国的防卫而在其他国家支付金钱时，我们就陷入了（共产党人的）陷阱。”[4](pp.116-117)因而，在艾森豪威尔政府看来，杜鲁门政府对不发达地区进行援助的基本原则不仅消弱了美国在不发达地区的地位；而且，由于这两个基本原则的相互抵触，使得美国政府也很难在国会里面为之辩护。
新政府上台后在对外经济援助方面做的第一件事情就是以平衡预算为名，裁并对外援助机构，削减对外经济援助的份额。从而开始了艾森豪威尔政府对美国外援政策的第一次调整。
上任伊始，预算局局长道奇就在致负责对外援助事务的共同安全署署长哈罗德·斯塔森(Harold Stassen)的信中明确表示：“我们新政府的首要以及最重要的任务之一就是复查1954年度预算，继续朝着实现预算平衡的目标努力”。具体做法包括“减少政府雇员的数量”，将各部门包括共同安全署的雇员削减到维持正常工作的最低限度。[5](pp.569-571)这实际上是在传递一个信号，即新政府即将对负责美国对外经济援助的机构作出调整。
1953年4月初，总统的政府编制顾问委员会正式提出了建立“援外事务管理署”的备忘录。备忘录认为，对外援助和对外经济活动分散在为数众多的政府机构之中，导致了浪费、目标混乱和效率低下。为使美国对援助最大限度地发挥作用，有必要将“所有对外援助和经济活动集中到一个单一的机构中”，即建立一个新的援外事务机构，这个机构将“集中或协调美国所有的对外援助和经济活动，新机构的领导必须由总统任命并对总统负责，他将与国务卿一起向总统汇报涉及外交领域里的工作，与国防部长一起汇报涉及军事领域的工作，并成为国家安全委员会的成员。[5](pp.615-625)
与调整对外援助机构几乎同时进行的，是重新审查杜鲁门政府对外援助的预算，其指导原则是销减对外援助预算，紧缩政府财政开支。
新政府上台不久，以道奇为首的预算局便开始对杜鲁门政府提出的1954年度财政预算重新进行审议，特别是杜鲁门政府的对外发展援助计划，更是道奇审查的重点。按照道奇的最初设想，美国在对外经济和技术援助方面的预算将被销减30%或60%，对近东和非洲的经济和技术援助由最初预算的2.4亿美元销减1.75亿美元；对南亚和东南亚的经济和技术援助则由最初的2.7亿美元销减7500万至1.5亿美元；对拉丁美洲的经济和技术援助从最初的2500万美元销减300万至1000万美元。[5](p.583)
为使1954年度共同安全计划的财政预算顺利在国会通过， 5月27日，艾森豪威尔又主动将共同安全计划的财政预算减少3.54亿美元。7月13日，美国参众两院分别通过了1954财政年度共同安全计划的财政预算，总额为53亿美元。[5](p.626)其中用于发展援助预算为：近东和非洲地区1.15亿美元，亚洲（实际上是指南亚）7500万美元，拉丁美洲国家900万美元；用于技术援助的预算为1.05亿美元（在共同安全法的援助计划中，开发援助与技术援助是分列的--引者注）。[6](pp.3116-3118)
二、“贸易而非援助”政策的形成
在经过了上任之初对美国经济技术援助的初步调整后，艾森豪威尔政府开始着手制定系统的对外经济政策。1953年8月14日，艾森豪威尔总统任命克拉伦茨·兰德尔(Clarence B. Randall)为对外经济政策委员会主席，负责对战后美国对外经济政策进行细致的评析，并对新政府未来的对外经济政策提出具体的建议。国会为这个委员会提名的人选既包括自由贸易的倡导者，也包括自由贸易的极端反对者如来自科罗拉多州的参议员米利金(Eugene Millikin)，来自纽约的众议员丹尼尔·里德(Daniel Reed)以及来自宾西法尼亚的众议员理查德·辛普森(Richard Simpson) 。但艾森豪威尔所挑选的委员会组成人员则主要是一些自由贸易的倡导者，不过也包括一名贸易保护主义者，即卡拉·帕克(Cola Parker)。9月22日，分别由国会和总统提名的兰德尔委员会正式组成并开始工作，到1954年1
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