兰德尔委员会的报告对战后美国对外经济政策进行了全面的分析和总结，并为艾森豪威尔政府在贸易与关税问题、对外经济援助、美国对外投资、对外农业政策、原料市场等方面应采取的政策，提出了详尽的建议。该报告对终止战后具有标志性意义的美国紧急援助政策予以了特别关注，它强烈建议尽早停止基于资金补贴的经济援助；在技术援助方面，报告认为美国应当继续参预双边的以及联合国的多边行动，但应尽力避免技术援助成为花费巨大的项目；在帮助外国经济发展的过程中，报告认为，美国政府应该主要依赖私人投资，由于战后美国对外私人投资一直难以令人满意，美国政府必须尽一切可能，鼓励外国改善投资环境，为美国私人投资创造适宜的条件。
在艾森豪威尔政府内部，对兰德尔委员会报告的大部分内容基本上可以达成共识，但对另外一些内容，不同部门的看法也不尽一致。如对外经济技术援助部分，国务院与兰德尔委员会的意见差别就比较大。国务院认为，在目前的政策体系中，包含在共同安全计划内的以基金补贴为主要形式的援助，其主要背景是如维护国家安全，另外也是为了帮助一些国家，因为他们自身的实力不能支持对我们安全至关重要的军事力量。因而，“在悠关我们安全的地方，在对外援助方面适度的基金补贴是符合美国的国家利益的。”[5](p.51)
在对大部分问题取得相对一致意见的情况下，1954年3月30日，艾森豪威尔以兰德尔委员会报告为基础，在致国会的对外经济政策特别咨文中，提出了共和党政府系统的对外经济政策。特别咨文的中心思想是扩大美国对外贸易和投资，以及为实现上述目标所应采取的措施。在咨文中，艾森豪威尔首先肯定了美国援助在战后世界经济重建中的作用，同时指出，美国与“其他自由国家间的彼此贸易及资料流通仍被现存非经济的、人为的藩篱严重束缚着”，美国及其友好国家应一起努力，共同减少不合适宜的障碍，在这一过程中，美国应该采取主动，并“向世界其他地区清除表明，我们期待他们在我们的领导之下”。
艾森豪威尔认为，外国的很多限制一直被认为是所谓资金短缺的结果，这一局面已经成为自由世界试图寻求解决国际收支平衡尝试的标志。他表示，美国不再通过资金补贴的方式来弥补其他国家所面临的资金短缺问题，“我们的目标决不是去弥补资金短缺，更不是帮助消除这一问题，而通过提高贸易和投资水平来弥补资金短缺问题才符合美国的最大利益”。
艾森豪威尔肯定了战后美国对外经济和技术援助在强化国家安全、开发重要资源、以及创造更多的机遇等方面是富有成效的，但他同时指出，“经济援助不能无限期地持续下去，我们必须区分应急性的和长期性的问题，区分特殊的事件和一般的原则”。艾森豪威尔表示，“尽可能快地终止以资金补贴为基础的经济援助是与我们的国家利益一致的。”
艾森豪威尔表示，美国将继续对不发达国家和地区的技术合作项目，“这类项目应当集中提供专家和知识、技能，而不是提供大量的资金或物资”。
最后，艾森豪威尔将其政府的对外经济政策概括为：
“援助--我们希望销减；
投资--我们希望扩大；
货币兑换--我们希望更加便利；
贸易--我们希望发展。”[④]
从艾森豪威尔的特别咨文中我们不难发现，尽管艾森豪威尔政府并没有放弃从杜鲁门政府开始的对不发达国家和地区的技术援助计划，但很显然，新出台的对外经济政策基本上是将共和党上台以来的政策系统化，其核心内容是配合紧缩财政开支的政策，尽量减少在对外经济援助方面的支出；鼓励自由贸易和外国改善投资环境，扩大对外贸易和对外私人投资。对外经济政策的特别咨文的提出，可以视为艾森豪威尔政府“贸易而非援助”政策的正式形成。
“贸易而非援助”政策的正式确立，首先影响到的就是1955财政年度的共同安全计划预算。在6月23日提交的关于共同安全计划的特别咨文中，艾森豪威尔为共同安全计划要求国会拨款35亿美元，较杜鲁门政府的最后一个财政年度预算下降了40%。其中，79%共同安全计划预算，即27.48亿美元是直接用于军事或与军事有关的对外援助；2.413亿美元用于援助韩国经济的重建；2.564亿美元用于对以近东和南亚为主的发展援助；1.316亿美元用于技术合作项目；0.705亿美元用于其他项目，包括联合国的志愿计划。[⑤]
从艾森豪威尔提出的共同安全计划预算来看，影响范围广、而开销较小的技术援助项目的经费较上一年略有增加，而基于基金补贴的开发援助经费则是在持续下降，这一方面反映了艾森豪威尔紧缩开支的财政政策，另一方面也反映了他本人对开发援助政策的消极态度。
另外一个受影响较大的是进出口银行。进出口银行是美国1934年建立的，其主要只能是为促进美洲国家的出口提供短期信贷。战后，随着进出口银行业务的增加，它开始为美洲国家提供长期的开发信贷基金。汉弗莱，这位来自俄亥俄的保守工业家提出了重组进出口银行的计划。其目的一方面是将进出口银行完全置于财政部的控制之下，由他亲自来扎紧荷包袋的口子；另一方面，他要限制进出口银行经营长期信贷的业务，恢复其原始功能。这位在财政政策上比艾森豪威尔还要保守的财政部长认为，长期贷款应该属于世界银行的业务范畴，进出口银行完全不必从事该项业务。“作为财政部长，我确实希望每一个人都明白，政府必须考虑它的权利及财政能力，是否应继续使用纳税人的钱资助在国外发展具有竞争性企业的大规模投资。”[5](p.296)他在给援外事务管理署署长斯塔森的信中强调，进出口银行不应再从事政治性的信贷，因为现有的法律要求对外信贷要有明确的偿还前景，因而进出口银行提供的政治性的信贷“实在不具备正当性。”[1](p.30)
汉弗莱限制进出口银行信贷业务的努力得到了艾森豪威尔的支持。在1953年4月30日致国会的重组进出口银行的特别咨文中，艾森豪威尔取消了由国务卿及四名全职官员组成的管理委员会，改由一名董事长负责。艾森豪威尔的理由是，将进出口银行置于单一的管理者领导，比由一个委员会负责会“更有成效”。然而，改组的一个重大后果就是国务院失去了在进出口银行问题上的发言权。在国会通过了艾森豪威尔的重组方案后，他随即任命格林·埃德加顿（Glen E. Edgerton）将军为进出口银行的行长，埃德加顿是一位退役的军事工程师，在政治观点上接近于共和党保守派，被认为是“除了国际银行事务外，在一切世界事务中拥有丰富的阅历。”他上任后，忠实地执行财政部紧缩开支的政策，进出口银行的长期开发贷款基金也立即由1952年的2.75亿美元，下降到1953年的4000万美元。[1](p.31)
三、艾森豪威尔政府对外援助的意识形态困境
艾森豪威尔政府在对外援助问题上的消极态度，除了受共和党的传统政策影响外，在意识形态方面的困境也是主要制约因素之一。所谓意识形态困境，主要是艾森豪威尔政府内部，在对外经济援助可能产生的后果有一定的顾虑。艾森豪威尔政府内部的主流声音是：以政府模式提供的经济援助，是在帮助受援国建立国有企业，这是与美国所提倡的私人企业制度原则相违背的；特别是，经济上的国有化，在政治上也就意味着帮助受援国奠定社会主义甚至共产主义基础。艾森豪威尔政府负责对外经济政策的几位阁员如财政部长汉弗莱及预算局长威尔逊均持类似的立场。
在1955年11月15日举行的国家安全委员会会议上，中央情报局局长艾伦·杜勒斯分析了苏联加大在近东和东南亚国家援助的力度的情报，强调美国应在对外援助领域同苏联集团竞争，扩大对外经济援助的规模。杜勒斯的观点遭到了威尔逊的质疑。他认为，美国对不发达国家的经济援助计划，是在给美国自己出难题，如果美国使用自己的资金为一些落后国家建设工厂或其他企业，那么谁将拥有这些用美国资金建造的工厂？“如果最终所有者是国家，那我们将是在为那些国家铺设一条通向社会主义或共产主义的大道。”[8](p.29)威尔逊的结论是，美国不能为发展国有企业提供经济援助，美国的资金只能用于帮助发展私人企业。
威尔逊的观点得到了更多国家安全委员会成员的认同，但艾伦·杜勒斯也没有放弃，在一周后的国家安全委员会会议上，杜勒斯再次提出这一议题。但财政部长汉弗莱与威尔逊依然坚持，不能用美国提供的资金去建立国营企业，从而帮助这些国家迈向社会主义或共产主义。汉弗莱认为，美国应该在受援国努力促进私人工业的发展。与上次不同的是，这一次艾伦·杜勒斯在一定程度上得到了艾森豪威尔总统的支持。艾森豪威尔认为，威尔逊等人对美国经济援助的社会化作用的担心是多余的，一些国家如丹麦、挪威、瑞典等，这些国家经济的社会化成都都比美国高，但这并不意味着这些国家敌视美国。每一个国家都可以“发展比我们所喜欢的更加社会化的政府，但同时又避免了独裁和集权的模式。”[8](p.36)然而，在对发展中国家提供经济援助问题上，艾森豪威尔依然不是很积极，他还抱持着“贸易而非援助”的观念。
1955年底到1956年初，苏联在一些第三世界国家的经济活动越来越引起美国的关注。在美国政界，围绕苏联发展模式对第三世界国家吸引力的争议也越来越大。国务卿杜勒斯显然也已经注意到这个问题。在
在1956年1月18日举行的国家安全委员会第273次会议上，国务卿杜勒斯也将这一问题提到议事日程上。他指出，对于苏联快速实现工业化这一现象对世界上欠发达地区的影响，美国已经在很大程度上未能清醒地意识到“俄国从一个农业国向一个现代化的工业国的转变是一个历史性的事件，它绝对是头等重要的事件。它对迄今为止、西方国家对世界上不发达国家能够保持的工业和政治霸权构成了挑战。然而，现在这些国家、特别是那些亚洲国家，被苏联所取得的巨大转变所深深吸引，开始于100年以前的‘伟大的美国实验’声望，在仅仅用了大约30年所取得的‘伟大的俄国实验’面前，显得光芒黯淡”。而且，这些不发达国家对苏联在工业化时期的残酷做法不是忘记了就是视而不见，他们所看到的只有俄国工业化的结果，他们想要俄国人做的只是向他们展示如何取得这样的成就。杜勒斯指出，美国美国绝对不能“忽视俄国对亚洲和世界其他不发达地区所产生的影响”，尽管即将送交国会的、对不发达国家经济、技术援助的计划具有一定的帮助，但在目前，美国对上述问题并没有采取足够的应对措施。他警告说“如果美国未能成功地解决这个问题，苏联将控制整个亚洲告终。”
然而，杜勒斯的观点依然遭到了来自汉弗莱和威尔逊的反对。他们认为，美国在这个问题上处于两难的选择。一方面，他对苏联在不发达国家和地区影响的增强感到忧虑；另一方面，“苏联向工业化的转变是一个集权政府的成果，相反，我们的工业化是自由经济和自由企业的产物”，美国不能通过自己的经济援助计划，“在亚洲和非洲的不发达国家创造和维持其他政府控制的经济，这样做对美国而言是自挖墙角。”尽管不能无所事事，但美国对于其提供援助的国家，“应使其沿着个人自由和私有企业的方向发展，而不是向政府控制的企业提供支持。”
这一次，艾森豪威尔总统给予了杜勒斯更多的支持，他提醒汉弗莱和威尔逊，在世界上存在社会化程度不同的国家，美国自己也有一些国有企业。“我们毋需担心一些社会化程度高的国家会不利于我们”，如瑞典和挪威都是社会化程度很高的国家，但这两个国家都是美国的亲密伙伴。“我们不能因为致力于推动自由企业的理想这一运动，而抛弃这些亚洲国家，并使之被苏联所掌控。”
副总统尼克松也认为，中国或苏联正在一些亚洲国家从事经济援助计划，所以，“除非美国援助这些国家（尽可能帮助发展私人企业），苏联将取而代之。如果出现这种情况，受援国首先会变为苏联的一个经济卫星国，尔后不久又会成为苏联的政治和军事卫星国”。因而，美国必须在亚洲有所作为，“这可能意味着我们不得不向政府控制的企业提供援助，而不是与我们天然倾向的自由企业体制共同工作。”[9](pp.64-67)由于国家安全委员会的大部分成员在意识形态方面的顾虑，使得艾森豪威尔第一届政府在对外经济援助方面一直裹足不前，并恪守“贸易而非援助”的政策。
总的来看，在对外经济技术援助问题上，除了技术合作项目得以继续并略有扩大外，艾森豪威尔政府基本上持一种比较消极的态度，在开发贷款基金方向甚至加大了限制。艾森豪威尔政府在财政和经济政策上的总体方针，即维持财政的收支平衡，是导致对外援助政策调整的根本原因；而在意识形态方面的顾虑，也是艾森豪威尔政府不能随着国际形势的发展而调整对外经济援助政策的主要原因。
参考文献：
[1] Burton I. Kaofman, Trade and Aid: Eisenhower’s Foreign Economic Policy,1953-1961[M],
[2] Thomas V. DiBacco, “American Business and Foreign Aid: The Eisenhower Years,” The Business Historical Review [J], Vol.41, Spring, 1967.
[3] 托马斯·帕特森等著：《美国外交政策》[M]（李庆余译），下册，北京：中国社会科学出版社1989年版。
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