1953－1956年美国的橡胶政策与国内政治

内容提要 20世纪50年代初，世界天然橡胶市场出现了以产品积压、价格下跌为特征的危机，严重打击了东南亚橡胶生产国的经济。美国与东南亚橡胶生产国在如何解决橡胶危机问题上存在的分歧，这不仅影响了美国与这些国家的关系，更动摇了美国所坚持的对华橡胶禁运。为此，艾森豪威尔政府将橡胶问题列入国家安全委员会的紧急讨论日程，并出台了NSC 5417号系列文件，试图缓解这一危机。但由于受到保护国内合成橡胶工业、财政紧缩政策、经济自由主义高涨等国内因素的制约，美国政府最后在橡胶问题上无所作为，美国与东南亚橡胶生产国的关系因此遭到严重损害，对华橡胶禁运也彻底瓦解。

关键词 艾森豪威尔政府 橡胶政策 对华禁运 天然橡胶生产国

     20世纪50年代初，天然橡胶（以下简称橡胶）既是美国从东南亚地区进口的重要战略物资之一，也是朝鲜战争爆发后美国对中国实施贸易管制的主要物品之一。1952年，世界橡胶市场出现了严重的产品积压与价格下跌，对东南亚橡胶生产国的经济造成了极大损害。美国政府为应对这一危机所采取的橡胶政策不仅影响到美国与东南亚各国的关系，而且关系到美国对社会主义国家进行经济冷战的成败。但是，国内外已有的相关研究成果仅仅将这一橡胶政策看作是其控制世界原料市场、进行经济冷战的一部分，既缺乏深入的研究，更忽略了美国国内因素在决策过程中的作用。有鉴于政治学政治过程研究方法与国际关系理论层次分析方法强调一国外交决策中国内因素的重要性，本文以美国政府的解密档案为基础，尝试系统探讨艾森豪威尔第一届政府（1953－1956）时期橡胶政策的制定与演变过程，着重审视美国国内因素在这一过程中的影响与作用。

一、历史背景

       橡胶是轮胎、传送带等重要工业品主要生产原料，对冷战初期的美国政府来说具有多重重要性。首先，自身不能生产橡胶的美国一直极力保持充足的橡胶供应与储备，为此成为世界上最大的橡胶进口国与消费国，并在供应上十分依赖作为世界橡胶主要种植区的东南亚各国。其次，橡胶贸易一直是美国与东南亚橡胶生产国、英国之间的重要经济关系之一。当时，东南亚橡胶生产国的经济结构为单一的种植出口型经济，特别依赖橡胶出口创汇来资助国内经济发展以及购回基本生活物资。作为马来亚、锡兰（今斯里兰卡）等国宗主国的英国，由于其经济在二战中严重受损，所以也十分仰赖东南亚国家橡胶出口赚取的美元来平衡当时英国对美国的巨大贸易赤字。1949年，英国从马来亚橡胶出口贸易中获得了2亿美元的收入，几乎等于英国其他物资出口的全部美元收入[1]。因此，美国政府橡胶政策的变化会对这些国家的国内政治、经济产生巨大的影响，并会进一步影响到美国与这些国家的外交关系。第三，橡胶贸易是美国对社会主义国家实施经济战的一个重要领域。社会主义国家的合成橡胶工业技术水平较低，不得不大量进口橡胶以满足生产需要。美国针对这一情况，强迫英国与荷兰将橡胶列入“对共产党国家出口管制统筹委员会”（Coordinating Committee for Export Control to Communist Area，因为该委员会总部设在巴黎，通常被称为“巴统”）的出口管制清单，要求英荷两国将其东南亚殖民地对社会主义国家的橡胶出口控制在最小程度[2]，并借口中国抗美援朝，操纵联合国对中国实施全面橡胶禁运[3]。

       不过，由于美国合成橡胶工业的迅速发展，美国与东南亚橡胶生产国、英国在橡胶问题上存在着尖锐矛盾。二战期间，日本占领了东南亚的大部分地区，美国的橡胶进口几乎断绝，仅能从尚在英国控制下的锡兰进口少量橡胶；而朝鲜战争带来的战时需求又导致橡胶供不应求。这些经历促使美国政府大力发展合成橡胶工业，并强制规定美国橡胶制成品生产行业必须大量使用合成橡胶。虽然技术上的限制使得合成橡胶在用途上未能完全取代橡胶，但橡胶在美国经济中的重要性已逐渐降低，到20世纪50年代，美国已经成为世界上最大的合成橡胶生产国与消费国，美国对橡胶的需求大大减少[4]。在这种情况下，美国却坚持要求东南亚各国与英国对社会主义国家实施橡胶出口管制、放弃社会主义国家的橡胶市场，这招致了各国的强烈不满。这种矛盾因1952年出现的世界橡胶市场的危机而进一步激化，成为1953年初执政的艾森豪威尔政府不得不面对的严重挑战之一。

二、艾森豪威尔政府对橡胶问题的最初反应

       1952年世界橡胶市场出现的危机是当时整个资本主义世界经济萧条的一部分，其原因除与资本主义经济的内在矛盾有关，也与1951年末朝鲜战争停火所导致的战时需求减少、战时经济景气结束有关。世界橡胶市场的这次危机表现为橡胶的需求量极度萎缩，积压严重，价格大幅下跌。1952－1953年世界橡胶总产量180万吨，而积压的橡胶却高达35－40万吨。世界市场的橡胶价格从1951年的每磅约0.88美元（二战后的最高价格）急剧跌至1953年的每磅0.2美元[5]。东南亚各国的橡胶出口收入大大减少：英镑区（马来亚、锡兰）的橡胶出口收入从1951年的4亿美元骤跌至1952年的1.9亿美元，而1953年上半年大约只有5千万到5.5千万美元[6]。1953年1月到9月，印度尼西亚橡胶出口收入（24.7亿盾）只有1952年同期（31.06亿盾）的三分之二[7]。泰国1953年橡胶出口总值比1952年减少了39％，比1951年减少了约58％以上[8]。这一变化给十分依赖橡胶出口换汇的东南亚橡胶生产国带来沉重的打击，各国纷纷出现橡胶工厂关闭、橡胶工人工资降低、大批工人失业、大量小橡胶园土地被拍卖的现象。这次危机也对在外汇收入上十分依赖马来亚等国橡胶出口的英国产生了严重的不利影响[9]。

       东南亚橡胶生产国与英国提出，由于美国一方面大力发展合成橡胶工业，挤占橡胶市场，另一方面却又坚持橡胶出口管制政策以封锁社会主义国家的市场，美国应当对这一危机承担一定的责任，并有义务采取措施稳定橡胶价格[10]。在专门协调橡胶生产国与消费国之间利益关系的国际橡胶研究组织（International Rubber Study Group）的1952年5月年会以及该组织工作组1952年8月、1953年1月会议上，橡胶生产国提议，为了稳定橡胶价格并减少积压，生产国与消费国应达成一项最高收购额度为40万吨橡胶的调节性库存储备协议，其中美国的份额为购买价值5千万美元的橡胶。由于橡胶生产国在向美国供应橡胶和配合美国进行橡胶管制方面一直都十分合作，而且要求美国负担的份额并不大，因此它们的这一建议并不过分。从长远来看，这一提议在经济上甚至是有利于美国的。国际橡胶研究组织的工作组估计：橡胶将在1956年之后出现短缺，如果美国参加这项协议，可以在几年后获得相当大的经济收益，并能增加自己与盟国的橡胶储备。美国国务院不仅认同国际橡胶研究组织的这一看法，还发现参加这项协议会带来政治与外交上的好处：既可以说服橡胶生产国加强对社会主义国家的出口管制，还能为美国实现自己在亚洲的各种目标创造有利条件[11]。

       但是，橡胶生产国的这一提议因为美国政府对国内压力的顾虑而夭折。当时的杜鲁门政府担心，美国政府参加这项储备协议会招致从国际橡胶价格下跌中获利的美国国内橡胶制成品工业的强烈反对，并会引发政府干预自由经济的嫌疑，因此对橡胶生产国的提议反应冷淡[12]。正是在这样的背景下，在这次橡胶危机中损失巨大的锡兰不顾美国的压力与威胁，于1952年10月与中国政府签订中锡贸易协定，又于同年12月签订了中国每年用27万吨大米换取锡兰5万吨橡胶的五年贸易协定[13]。美国政府虽然随后对锡兰进行了一系列经济制裁，包括停止收购锡兰的橡胶、管制锡兰国际航运、停止对锡兰的援助，并迫使一些国家停止向锡兰出售大米、钢铁物资等，但未能迫使锡兰就范。而锡兰获得了中国巨大的橡胶市场，反而给东南亚其他橡胶生产国留下了极为深刻的印象[14]。

       中锡贸易协定的签订迫使刚刚上台的艾森豪威尔政府重新考虑美国在橡胶问题上的立场。这时，橡胶生产国再次提出要在1953年5月国际橡胶研究组织第10届年会（丹麦哥本哈根）上讨论橡胶调节性库存储备协议问题。为此，美国政府专门于1953年4月13日召开跨部门会议，讨论美国政府在这次国际会议上的立场。国务院以锡兰为前车之鉴，认为美国政府应赞同召开专门会议讨论橡胶调节性库存储备协议问题，否则“在政治上和战略上可能会是危险的，因为印尼和马来亚十分依赖橡胶收益，还会出现向中国运输更多橡胶的危险”[15]。但国务院发现自己十分孤立，不仅商业部强烈反对，国防部与共同安全署（Mutual Security Agency，MSA）也不支持。由于内部存在着强烈的反对意见，美国政府最终决定不支持调节性库存储备协议的提议[16]。美国政府的这种态度使得国际橡胶组织第10届年会与该组织管理委员会1953年10月12日伦敦会议未能就该问题达成任何结果[17]。

       艾森豪威尔政府之所以不愿干预世界橡胶市场，主要出于对当时美国国内状况的顾虑。首先，此时美国国内的经济自由主义思潮力量强大，反对政府对经济进行过多的干预。美国民主党在其长达20年的执政期间，一直奉行对经济进行国家干预的凯恩斯主义，并在二战与朝鲜战争期间实行了各种战时经济管制。到20世纪40年代末，恢复经济自由、减少政府干预的呼声日益高涨，经济自由主义已经成为美国社会的主流倾向，而艾森豪威尔与共和党正是顺应这一潮流、高举自由主义大旗才得以入主白宫。艾森豪威尔政府执政后，将放松国内经济管制、刺激私有经济发展、控制政府财政开支等政策作为其国内经济政策的根本[18]。因此，艾森豪威尔政府担心，对世界橡胶市场进行干预很可能招致国内经济自由力量的批评，也有违于其经济政策纲领。其次，艾森豪威尔政府担心，对橡胶生产国进行援助会影响到美国国内正在进行的合成橡胶工业私有化。1953年，美国国会通过了第205号公法（Public Law）——《（合成）橡胶设施处置法（The Rubber Facilities Disposal Act）》，确信将国有合成橡胶工业私有化更加有利于美国合成橡胶工业的健康发展。赞成这一立法的艾森豪威尔政府于1953年秋开始大力推进这一法案的实施，向私人资本积极推销当时处在盈利状态的国有合成橡胶生产企业。美国政府害怕对橡胶市场进行干预可能会导致国有合成橡胶生产企业出现亏损，从而导致私人资本不愿接手这些企业[19]。第三，到1953年，世界资本主义经济危机已经波及到美国，1953－1955年间美国出现了严重的经济衰退，并伴随着通货紧缩和高失业率[20]。艾森豪威尔政府担心该项橡胶储备协议如果影响到正在进行的国有合成橡胶生产企业的私有化，将会引发经济混乱、失业等一系列问题，从而加重美国的经济危机。正是因为对多重国内因素的综合考虑，艾森豪威尔政府才决定拒绝与橡胶生产国进行合作。

       事态的进一步发展果然不出美国国务院所料。东南亚橡胶生产国一方面在橡胶储备协议问题上一再碰壁，另一方面看到锡兰通过对华橡胶贸易舒缓了经济压力，因此对美国益发不满，转而强烈要求美国放松对华橡胶禁运。当时最大的橡胶生产国印尼是典型的代表。美国国家安全委员会在1953年11月出台了专门讨论美国对印尼政策的NSC171/1号文件，特别指出由于以下原因橡胶问题已经严重威胁到美国在印尼的利益：第一，印尼政府认为美国政府故意压低合成橡胶价格来打压橡胶价格，这种观点引起印尼国内反美情绪的高涨；第二，在橡胶降价中损失惨重的橡胶小种植园主“变得更容易受共产主义宣传的影响”；第三，印尼国内出现了要求政府取消对华橡胶禁运的巨大压力。NSC171/1号文件指出，当前美国唯一能够影响印尼政府、实现美国对印尼外交目标的手段就是妥善的解决橡胶问题。但即使是如此重视橡胶问题，美国政府依然拿不出有效的解决办法。美国政府曾考虑以增加战略储备的形式来购买印尼积压橡胶并向印尼橡胶小种植园提供援助，但都因相关部门反对为此扩大政府财政支出而被搁置[21]。

三、艾森豪威尔政府的橡胶政策：NSC 5417号系列文件

       针对美国政府的无所作为，橡胶生产国和英国采取了两方面的回应。一方面，各国纷纷突破美国坚持的对华贸易禁运，与中国展开橡胶贸易。1953年11月30日，印尼政府与中国政府签订双边贸易协定，建立正式的官方经济联系，就双方的橡胶贸易达成意向[22]。1954年4月日内瓦会议期间，英国恢复了与中国的正常经济关系，这为当时仍在英国殖民统治下的马来亚等国开展对华橡胶贸易创造了条件[23]。另一方面，橡胶生产国继续向美国施压，要求美国在1954年5月国际橡胶研究组织第11届年会（在锡兰科伦坡举行）上必须公开表态：是否愿意通过参加调节性库存储备协议的形式来帮助橡胶生产国解决面临的经济困难，并要求美国放松对华橡胶禁运