二、中美巴三国对外政策的调整
从50年代后期开始，美国开始调整它对印度的政策。美国认为，苏联的经济援助是要将印度拉入东方集团，而它的最终目标是要控制和影响印度的政权。美国从1956年开始增加对印度的经济援助，它还通过邀请尼赫鲁访问美国，增进印度领导人的亲美情绪。这一时期正好发生了波动兰和匈牙利事件，苏联的国际形象与威望受到损害，尼赫鲁也趁势向美国示好，拉近美国印关系。在此以后，印度在美国南亚政策中的地位有了明显提高，巴基斯坦的重要性则相当下降，美国政府开始减少计划中的对巴基斯坦的军事援助。[6]
1957年至1958年，巴基斯坦国内政治形势出现动荡，由于党派冲突和宗教因素对政治的影响，原来根据英国制度制订的宪政体制无法解决政治纠纷。政治局面的混乱加剧了经济上的困难，巴基斯坦公众对于这种局面相当不满，执政的总统米尔扎担心反对党在大选中获胜，于是联合军队力量，在1958年春宣布废除宪法，解散议会，并任命了陆军司令阿尤布·汗为首席军法执行官。不久，阿尤布·汗宣布总统米扎尔辞职，他接管全部权力。[7]
阿尤布·汗对政治和经济政策作了一系列变革，这些行动推动了巴基斯坦的经济形势向好的方向发展。在国内政治方面，阿尤布取缔了巴基斯坦共产党，将左翼人士投入监狱。阿尤布本人一贯有着亲美思想，在对外政策方面，他试图采取进一步追随美国的方针，扭转美国政府越来越重视印度的势头。1958年伊拉克发生革命以后，“巴格达条约”摇摇欲坠。美国为了鼓舞“北层”国家（土耳其、伊朗和巴基斯坦）的反共士气，参加了该组织的军事委员会，还分别同三国政府签订了双边军事协议，继续向他们提供军事和经济援助。在与巴基斯坦的军事合作协议中，美国承诺，一旦发生针对巴的侵略，美国将采取包括使用军事力量的行动。[8]
在发生西藏上层集团叛乱事件以后，中印关系开始紧张。1959年夏天，中印两国又发生了边境武装冲突，印度社会上出现反华气氛。印度政府开始调整国防政策，打算将布防在克什米尔地区的军队调集到中印边境。阿尤布上台就向印度示好，表示重视同印度的关系。中印边界冲突发生后，巴基斯坦也有人批评中国，认为中国是一个是入侵者，要求联合国安理会采取行动，承担维持克什米尔国际边界的责任。[9]
在中印关系出现紧张以后，美国政府非常兴奋，认为今后有可能将印度拉入西方集团。同时他们也担心巴中关系的走向。1959年5月，国家安全委员会的一份分析报告说，中巴关系不可能发展。虽然“巴基斯坦过去明显地有同中国调情的想法，即利用中共作为对抗印度的力量”，但这一报告认为，巴基斯坦军人领导集团现在已经认识到了危险。他们已经拉大了同中国的距离。美国可以更加积极的同印度改善关系，不必过于担心受到巴的牵制。[10]
但是，美国国家安全委员会在1959年8月又指出，“中国力量正在迅速增长，苏联也在强化它在南亚的经济攻势，这似乎有可能在今后十年中进一步威胁到自由世界在亚洲的利益。”美国担心，印巴两国的不稳定局势会导致他们落入共产主义的影响下。为此，安全委员会建议，美国的政策是“要使南亚国家，特别是印巴两国理解到，对他们的安全威胁不是来自南亚方面，而是来自不断增强中苏力量。”[11]
美国的这一想法似乎很快得到了巴基斯坦政府的支持。阿尤布·汗在1959年9月访问了印度，他的目的是要说服印度同意解决克什米尔问题。阿尤布向印度提议，两国在南亚建立联合防御计划，减少各自在印巴边境地区的军事力量，使他们可以将安全关注集中到北部与中国连接的边境地区。很显然，阿尤布想利用印度当时在军事上的不利局面，按照巴基斯坦的条件解决克什米尔地区的归属问题。阿尤布的行动还有着另一种意图，即阻止印美关系的进一步拉近，将印巴之间对立的责任推到印度方面去。尽管印度对中国的敌意有了加深，但阿尤布的建议并没有得到印度的赞同。不久，美国总统艾森豪威尔到达南亚访问，阿尤布再次提出，印巴两国应共同防御以对付中国，这样使巴基斯坦、印度、阿富汗三国的军队可以从相互对立中解放出来。阿尤布·汗的这一建议赢得了艾森豪威尔的好感和支持。[12]
1961年，民主党人约翰·肯尼迪进入白宫执政，新政府准备在第三世界更积极地同苏联进行争夺，他们比共和党政府更看重印度的地位和作用。经过阿尤布的努力，虽然肯尼迪总统同意继续向巴基斯坦提供军事援助，但由于中印关系持续恶化，印度得到美国越来越多的重视。这种局面使巴开始意识到，它依靠美国来取得对印度的力量平衡的想法已不太容易实现了。
1959年以后，中国加快了同缅甸及尼泊尔的边界谈判。1959年10月，巴基斯坦政府提出了划分巴占克什米尔与中国新疆之间的边界的可能。中国政府没有立即同意与巴基斯坦讨论边界问题。中国对前一段时期的中巴关系相当不满。在中国的联合国席位问题上，巴基斯坦一直跟随美国的立场投票。在1959年它又积极加入了中央条约组织。它还在很多国际场合采取反共和反华立场，包括在西藏问题上指责中国。中国对巴提出的南亚联合防御的计划更是不满。1959年7月，中国就巴在台湾和联合国问题的立场向巴方提出过抗议，7月23日，《人民日报》批评说，巴允许美国运用军事力量和在巴建立军事基地，这是对苏、中、印、阿富汗及其他亚洲国家的严重威胁。[13] 显然，这一时期中国还是从“两大阵营”的角度考虑问题。
随着中国同印度的关系渐渐陷入僵局，巴基斯坦同中国改善关系要求更为明确起来。1961年12月，中国外交部就中印边界问题发表了声明。《人民日报》还发表了题为“尼赫鲁策动的印度反华运动的真相”的社论。1962年2月巴向中国进一步发出要求谈判边界问题的信号。3月，巴方就这一问题向美国作了通报。根据副外长祖菲克·A·布托的说法，巴基斯坦开始只打算解决部分有争议的地区。后来，它认为最好还是解决从阿巴边界到克什尔尔印巴停火线的全部中巴边界问题。巴基斯坦向美国解释说，它的打算是以实际控制线为基础确定中巴两国的临时边界，使双方军队不进入对方一侧。巴方准备将法律问题，也就是边界的最后划分先搁在一边。[14] 显然这是一个实际的做法，巴方也许不想因为同中国签订正式条约而受到美国指责。而且，那样做也会使印巴关系更为复杂化。
巴基斯坦的亲美政策也受到了苏联的压力。50年代后期，美国在巴基斯坦白沙瓦建立了电子情报侦察基地，美国U－2型侦察机从这儿进入苏联和中国进行侦察。苏联先是认为这里是美国的火箭基地，后来才了解它的真实用途。1960年5月，从白沙瓦起飞的一架U－2专机在苏联上空被击落，美国飞行员也被俘。这一事件使巴基斯坦面临困境。赫鲁晓夫在一次外交招待会上，专门把巴基斯坦和阿富汗大使拉到一起，问道“白沙瓦在哪儿？我们已经专门在地图上把它红线圈起来。”当巴大使说它位于巴基斯坦北部后，阿富汗大使却故意说白沙瓦是在“被占领的巴克图尼斯坦”，这显然是普什图分裂运动的说法，但赫鲁晓夫立刻接口说，“对，它是在被占领的巴克图尼斯坦，你可以把这一点告诉你的政府。”[15] 面对苏联的强大压力，美国并没有对巴表示特别的支持。
1961年3月，阿尤布在伦敦表示，巴基斯坦将在联合国支持接纳中国的议案。这一年秋，巴在联合国表决时对恢复中国地位的议案投了赞成票，而对美国阻挠中国进入联合国的议案投了弃权票。巴基斯坦的这一变化引起了中国的注意。1961年12月，中国表示愿意同巴基斯坦谈判解决边界问题。1962年5月，中国和巴基斯坦政府宣布，两国同意将就边界问题进行谈判。同一个月，巴基斯坦总统阿尤布·汗召开了一次高层次内阁会议，军队与政府官员参加了这次会议，会议对巴基斯坦的对外政策进行了全面的回顾。不久后召开的国民大会上，一些与会者也批评西方没有支持巴在国际事务上立场，还有人提出应当与意识形态不同的中国和平共处。[16]
巴基斯坦进行政策调整的原因很简单，阿尤布政府认为，巴基斯坦亲西方的政策没有帮助它实现对外政策的主要目标――解决克什米尔争端，尽管美国为巴提供了一些军事和经济援助。1960年，巴方曾经将这一问题带上联合国讨论，令他们失望的是，美国等西方国家并没有积极支持巴基斯坦的立场。联合国的有关讨论也没有产生巴想见到的后果。巴舆论开始批评美国没有向印度施加足够的压力。在此同时，中印关系的紧张使巴政府识到，中国和巴基斯坦可能有地缘政治方面的共同利益。
这一时期中国已敏感地察觉到了南亚国际形势中的地缘政治特点。中国开始认识到，南亚的国际局势不一定受到冷战格局的支配，巴基斯坦可能采取更为独立的立场。1962年3月，周恩来对巴基斯坦大使毕尔·阿里·拉希迪说，国家无论大小都要友好，中巴友好不是权宜之计，而是长期的。“巴基斯坦同邻国的纠纷要直接解决，无须第三国介入和插手。”周说：“如果巴能减低同周围国家的紧张气氛，腾出手来搞建设，这有利于国家独立和人民幸福。”[17]周的态度表明，中国对巴基斯坦的态度有了重大变化。
1962年10月12日，就在中印边界形势相当紧张的时候，中国和巴基斯坦宣布开始进行边界问题谈判，这一行动使印度拒绝谈判的政策更显得僵硬和不明智。几天后，中国在中印边界东西两段向印军发起自卫反击作战，印军在遭到打击后全面溃败。惊慌之余，尼赫鲁急忙向美国求救，并要求肯尼迪政府向巴基斯坦施加压力，要巴向印度作出不利用印度困难形势的书面保证。10月27日，阿尤布总统对美国大使说，巴不会采取阻碍印度对华作战的行动，但是他不会接受对尼赫鲁作书面保证的要求，因为这对印度改变其军事局势毫无意义。针对西方的惊慌，阿尤布指出，中国的行动不像要跨越麦克马洪线大举进攻印度本土，也不像要挑战印度的基本国家安全。[18]
这一时期，巴基斯坦对美英大规模地向印度提供紧急军事援助不满，认为美国夸大了边境地区的军事形势，违反了要同巴基斯坦进行事先磋商的承诺。阿尤布·汗总统在11月5日向美国指出，中国的行动不是大规模的入侵，从中国采取行动的时间和地点，中国只想打一场有限战争。印度的失败是它的对外政策造成的后果，印度军队的80%还部署在印巴边境地区。[19] 美国不得不向阿尤布保证，它会推动克什米尔问题的解决，以此来换取巴接受美国在军事援助印度。
11月20日，中国宣布在中印边境地区全面停火和撤军，此后中国军队还将从双方实际控制线后撤20公里，以避免发生进一步的冲突。巴基斯坦舆论对中国的行动给予很高的评价。巴舆论还谴责印度的行动，认为印度政府应当对中印边界冲突负责。[20]
1962年12月28日，中巴双方宣布，两国关于边界划分的谈判已经取得完全一致的意见。中巴双方实际上从6月份已开始谈判，似乎由于中印冲突的原因，谈判的进程明显加快了。巴方加快谈判速度并要求在此时宣布这一消息是有重要原因的。在中印交战时期，美国向巴印双方施加强大的压力，要求他们进行谈判以解决克什米尔问题。为了得到西方援助，尼赫鲁不得不同意举行双边谈判。巴方知道，刚刚蒙受了军事失败耻辱的尼赫鲁此时不大可能接受巴方的条件，但是以中巴协议作为后盾，巴在谈判中自然具有战略上的相对优势地位。如果印度拒绝接受巴方的条件，巴基斯坦不仅可以将谈判失败的原因归咎于印度，并且可以阻止美英向印度进一步提供军事援助。从中国方面看，中国也愿意早日签订中巴协议。否则，中国认为，在内外交困的压力下进行谈判，“印度把肥沃的克什米尔给巴基斯坦，转而抢夺我们贫瘠的不毛之地”的可能性也不能排除，早日结束谈判可以堵住印度利用巴基斯坦的路。[21]
从1958年到1962年，中、美、巴都进行了政策调整。从这些调整的结果是，中国开始与巴基斯坦形成比较成熟和牢固的双边关系。肯尼迪政府试图与南亚国家，特别是印度加强双边关系，它完全是从全球冷战的角度出发来制订政策的。尽管美国加大了投资，但这一政策离它的目的还有很远的距离。
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