试论艾森豪威尔政府对大陆东南亚的援助政策
[关键词]美国外交；艾森豪威尔政府；大陆东南亚；援助
[摘 要]NSC5429/5、NSC5612/1与NSC6012等文件是艾森豪威尔政府对大陆东南亚援助政策的纲领性文件，它们包含了该政府对东南亚援助政策的主要原则。本文以上述文件为中心，参照相关美国外交档案，考察了艾森豪威尔政府对东南亚援助政策的形成背景和内容，并从不同的角度对艾森豪威尔政府对东南亚援助政策的特点、影响做一考察。
艾森豪威尔政府对大陆东南亚援助政策主要体现在NSC5429/5、NSC5612/1与NSC6012等文件中。它们规定了艾森豪威尔政府对大陆东南亚援助政策的主要原则。将上述三个文件置于艾森豪威尔政府对华政策的背景下，与杜鲁门、肯尼迪政府对东南亚援助政策进行对照，有助于揭示艾森豪威尔政府对大陆东南亚援助政策的形成过程与历史地位①。
一 艾森豪威尔政府的东亚政策
艾森豪威尔入主白宫之际正值冷战急剧激化的时刻。与杜鲁门政府相比，艾森豪威尔政府大大提高了东亚在美国全球战略中的地位。1953年共同防御援助计划中亚洲援助的份额占援助总数的13%，第二年上升到32%[1]。10月通过的NSC162/2文件把中国作为美国在东亚遏制的主要敌人，鼓励盟国承担更多的防务义务。为此，要在美国的指导下建立一系列的地区同盟体系[2]。在东亚，主要表现为西太平洋防务协定与东南亚条约组织构想。11月通过的NSC166/1文件认为，“美国要以除战争以外的手段削弱中国在亚洲的相对实力地位”[3]。
1954年召开的日内瓦会议进一步恶化了美国人对中国的看法，引发了艾森豪威尔政府对新的亚洲政策的制订。8月，NSC5429/2文件获得通过。文件在遏制中国的大图景下，勾勒出西太平洋防务协定构想及拟议中的《东南亚条约》的有关问题。鼓励支持“建立西太平洋集体防务体系，使之与东南亚条约组织、澳新美条约组织联系起来。”不久，随着美国对日本及东南亚政策的调整，西太平洋防务协定的内部分工及东南亚条约组织框架被确定下来。
美国新的东南亚政策随着东南亚条约的签订而渐趋成熟。
二 艾森豪威尔政府对大陆东南亚的援助政策
(一)东南亚条约的签订与NSC5429/5文件
随着法国在印支军事处境急剧恶化，美国的介入步步加深，对东南亚政策的反华色彩也与日俱增。1954年3月，杜勒斯在海外记者俱乐部发表演说时提出在东南亚采取“联合行动”抵制共产主义扩张的倡议，成为美国筹建东南亚条约组织的开始[5]。
日内瓦协议签订后，美国开始考虑对东亚的长期政策。1954年12月，国安会通过了NSC5429/5文件。文件指出，美国在东亚的长期目标是“保持亚洲非共产党国家领土与主权的完整，改善其政治、经济、军事状况”，“削弱中国共产党的力量和影响”。据此，美国开始在大陆东南亚承担军事义务，并以条约形式固定下来。文件规定的“行动方针”为：(1)马尼拉条约生效后，要在条约框架内以武装力量抵抗共产党对条约地区的进攻；(2)美国将提供经济与技术援助，加快那里的经济发展，增强其政治稳定[7]。这种服务于遏制战略的援助政策，从一开始就说明美国并不重视东南亚的经济发展，为以后美国对东南亚政策转向加强军援力度、军事发展优先原则提供了可能。
1955与1956年财政年度，美国向南越提供军援分别为2·148亿美元和1·45亿美元，占越南防御预算的2/3。军援顾问团成员也由180人增加到342人。美国还承担了老挝军队的全部花费，1955年、1956年分别为3500万美元和3000万美元。对泰国的军援也由1954年的4020万美元增加到1955年的5750万美元[8]。艾森豪威尔政府因此背上了沉重的军援负担。1956年NSC5612/1文件问世以后，该趋势进一步加强。
(二)NSC5612/1文件与美国对大陆东南亚援助政策的转变
1956年7月，行动协调委员会提交了NSC5405文件的进程报告。其中对东南亚形势的估计发生重要变化。它认为共产党“军事进攻”威胁看起来已不那么紧迫，东南亚面临的新问题是如何对付共产党的“内外颠覆阴谋”与和平攻势，并得出结论：当前美国的政策是加强东南亚国家的独立与稳定[9]。对以上形势的重估推动了美国对东南亚政策的调整。
9月出台的NSC5612/1文件成为美国政策的最新方针。文件基本目标为：“防止东南亚国家进入或经济上依赖共产党集团；帮助它们发展成为稳定、自由的代议制政府并有意愿与能力抵抗内外共产主义进攻。”[10]与NSC5405文件相比，该文件增加了防止东南亚经济上依赖于共产党集团的内容。文件为实现该目的确立的行动方针为：(1)帮助东南亚国家加强独立，鼓励东南亚各国间的合作与发展。只要不削弱东南亚条约组织或不违背反共的目标，美国就应支持东南亚国家建立地区性组织，鼓励他们参加东南亚条约组织的活动。(2)为加强东南亚非共产党国家的实力地位，防止它们在经济上依附于共产党集团，美国要提供灵活的经援及技术援助[11]。上述目标表明美国将继续致力于集体安全原则，以期以最小的代价换来最大的保护效果。它还表明美国提供援助的原则发生了变化，承认只要决定保持自身独立，美国就应给予相应的支持。同时它也反映了对中立国家的新政策。军事力量发展优先于经济力量发展的原则确立下来。
NSC5612/1文件规定美国要“帮助自由越南建立一个强大稳定而又符合宪法的政府”，还要“帮助自由越南建设自己的武装与独立的后勤系统，以确保其内部安全，在越盟进攻的初期进行有限的抵抗。”在这一政策指导下，美国不仅为南越提供了大部分财政来源，还通过军援与培训，使南越部队从一群乌合之众转变为一支现代化军队[12]。这成为美国印支政策的重要转折点。
综上所述，NSC5612/1文件的形成表明，在苏联集团对第三世界发起经济攻势的背景下，艾森豪威尔政府提高了对东南亚防务力量的要求，放弃了对中立国家敌视的政策，更加重视非共产党国家政治上的独立及经济的健康发展，以抵挡共产党的渗透与颠覆。与之相应的是，东南亚国家的军事力量的发展优先于经济力量发展的原则被确定下来，反映到援助政策上是对东南亚盟国军援优先于经援，或者说将经援中的相当一部分用于保持并发展军事力量。这种原则直至肯尼迪总统上台才出现根本性转变。从这个意义上讲，NSC5612/1文件的出台标志艾森豪威尔政府对大陆东南亚国家长期政策的确立。
此后出现的美国对大陆东南亚国家政策NSC5809、NSC6012文件，都是在NSC5612/1文件确立的基本框架内做出的调整。艾森豪威尔政府在经济上一直奉行保守的财政政策，把削减财政赤字、维持收支平衡作为首要任务。20世纪50年代中期以后，如果按原定的对东南亚援助计划继续下去，每年将耗费美国4·5—6·8亿美元，其中仅维持军援一项就要求美国每年支出4·2亿美元左右[13]。巨额外援开销与维持“大平衡”原则的矛盾日渐突出，于是艾森豪威尔政府开始考虑减轻援助负担。
1958年4月，国安会颁布了NSC5809文件。该文件的变化主要体现在国别政策上。(1)它从地区合作角度要求老挝同东南亚国家发展广泛的关系，“这种合作既可以在反颠覆、经济、交通等方面进行，也可以在军事领域进行。”(2)对泰国提供军援的目标方面除NSC5612/1规定的“维护内部安全”、“抵抗外部侵略”、“为东南亚地区的集体防卫做出贡献”外，补充了一条，即“劝说泰国政府削减无助于实现上述目标且由非共同援助计划支持的泰国军队”。补充条款的目的是为了减轻泰国的负担，让其集中精力应对社会及经济的需要。(3)新获独立的马来亚在对外政策上的中立主义意向给美国提出新问题。NSC5809文件指出，除英国应对马来亚防务承担主要责任外，美国在必要时应提供援助，以维持其稳定和独立。上述规定表明，虽然美国努力促进东南亚国家经济发展以维护内部政治稳定，但对东南亚政策中军事力量发展优先、军援优先的原则并未改变。
然而，上述政策的实施在促进美国政策目标方面没有取得明显效果。政治上，虽然缅甸、柬埔寨与美国的关系变得友善，但是在马来亚和新加坡的选举中，左翼分子都取得了很大成功。在经济发展方面，东南亚地区始终是阴云笼罩。此外，50年代后期美国的东南亚政策还出现了以下一些问题：(1)该地区许多国家对美国倡导的集体安全缺乏热情。(2)苏联集团在东南亚的经济和心理攻势也威胁着美国的政策。在和平共处思想的影响下，东南亚地区的许多国家相信所谓共产党的渗透是可以控制的，并且能够从共产党国家那里获得更多的好处。何况苏联集团的援助较美国援助具有无附加条件等优点。这使美国援助实际发挥的政治效果大打折扣[14]。
(三)NSC6012文件与美国对大陆东南亚政策的调整
20世纪50年代末期，东南亚许多国家在政治倾向上发生了某些或左或右的偏离。为了及时反映形势的新发展，1960年7月，艾森豪威尔总统批准了NSC6012文件。文件在地区政策上的变化表现为：(1)“目前，除越南和老挝以外，共产党发动公开侵略或军事颠覆的可能性要小于对该地区的政治、经济和文化渗透”。(2)由于美国放弃了向亚洲提供大规模经援计划，却没改变对地区战略重要性的评估，因此美国迫切希望他国在促进亚洲经济发展方面做出更大贡献，“在制定对东南亚援助计划时，要重视其他自由世界国家及国际组织提供的援助，并与之进行协调”。(3)要求提高美国政策的灵活性。“如果东南亚地区任一国家不再表现出抵抗共产党颠覆的意愿与执行维护其独立的政策，就中止对其援助计划”。而NSC5809文件，上述政策仅是针对柬埔寨、老挝等中立国家。
NSC6012文件的国别政策变化表现为：(1)由于缅甸表现出与美国改善关系的意向，美国对缅甸的政策就较为宽松，“为实现政治目的，应根据缅甸要求，在赠与基础上提供军事培训，并以低廉价格向其出售军备”。而NSC5809文件只是规定：“在贷款或是有偿条件下向其提供军备”。(2)柬埔寨在美国决策者心中的形象大为改观。
美国认为柬埔寨保持了中立地位，并表现出亲西方的倾向，因而对柬的态度较以前温和许多。出要“理解柬埔寨的中立主义外交政策，关心柬的经济发展和社会进步”。文件还认识到，柬埔寨易于接受苏联集团支持的原因是与其邻国的矛盾及由此产生的不安全感。因此，美国应尽力帮助柬埔寨改善与泰国和越南的关系。(3)这一时期老挝各派政治力量之间的斗争十分激烈，文件加大了对老挝政策的力度，要求“向老挝提供的援助应有利于促进社会、经济进步及国家统一，从而坚定王国政府亲西方的‘中立 立场”[15]。NSC6012文件规定的美国对大陆东南亚的政策一直被执行到肯尼迪时代。直到印支形势发生急剧变化，美国才重新研究对东南亚地区的政策。
总之，NSC6012文件表明，艾森豪威尔政府在任期即将结束之时，更加重视东南亚的政治、社会稳定与经济发展。但美国并没有从东南亚军事力量发展优先与军援优先的原则倒退。文件仍认为应“继续援助该地区国家保持对外部入侵的充足打击力量。”[16]从这个角度讲，NSC6012文件仅仅表明艾森豪威尔政府放弃对东南亚军援优先原则的趋势，而非实际意义上的转变。
三艾森豪威尔政府对大陆东南亚援助政策的特点及影响
(一)与杜鲁门、肯尼迪政府在对东南亚援助政策上的区别与联系
与杜鲁门政府对东南亚援助政策相比，艾森豪威尔时期具有以下特点：(1)从总体上看，杜鲁门政府对东南亚援助政策具有有限性与临时性，而艾森豪威尔政府则更多地体现出稳定性与长期性。自从“丢失”中国后，美国开始考虑对东南亚的援助政策。NSC48/2文件规定加紧对共同防御援助法案下“中国一般地区”的7500万基金的使用[17]。1950年3月，美国批准向印支和泰国提供2500万美元军援，6月通过的1950年对外经济援助法规定了“一般中国地区”的经济拨款，使美国在东南亚的援助事业初具规模。此时美国对东南亚的援助具有即时的政治性。但由于朝鲜战争的爆发及印支形势的恶化，美国对东南亚援助计划得以延续下来。至日内瓦会议前的NSC5405文件出台，美国对大陆东南亚援助政策中军援优先原则得以确立。
(2)在军援与经援构成上，杜鲁门政府内部因欧洲局与远东局的对立而对东南亚政策存在严重分歧。欧洲与西欧司认为法国与荷兰在对欧洲的立场上对美国的安全十分重要，因而不能对其殖民地政策施加过多压力。远东司则认为，东南亚对美国战略意义重大，应该通过大规模的经援与军援增加其抵抗共产党侵略与颠覆的能力。但美国重欧轻亚原则使美国对东南亚的援助主要服务于政治与安全目的，军援重于经援。1951年底一项追加的7500万美元从共同防御援助法案中拨出，《国际开发法》也拨出3900万美元用于东南亚经援[18]。于是，杜鲁门政府临时性的对东南亚军援优先原则被继承下来。NSC5405文件确立了东南亚军事发展优先原则，直到艾森豪威尔政府末期始终未变。
(3)两届政府对东南亚经援的目的不同。杜鲁门政府东南亚经援政策主要是恢复东南亚与西欧和日本的商业关系。50年代中期，日本紧随西欧进入经济高增长时期，美国不再把东南亚的资源和市场看作其复兴的关键，对东南亚经援目标转向对日本的经济繁荣与其政治取向影响方面，即防止重新建立日本与中国的经济联系，保持日本“在我们的轨道内。”[19]由此可见，具有有限性与应急性特征的杜鲁门政府对东南亚援助政策为艾森豪威尔政府对东南亚援助政策的确立准备了条件，其中西方殖民势力在东南亚的撤出与遏制中国政策的长期化、制度化是两届政府对东南亚援助政策区别与联系的主要动因。
此外，艾森豪威尔政府对东南亚援助政策还对肯尼迪政府产生了深远的影响。1961年约翰·肯尼迪总统提出了新的外援政策与外援理念，一改过去对外援助中只重军援与短期应急目标的状况，更多地着眼于长期的开发援助。在他的第一份咨文中提到“60年代外援计划的基本任务不是消极地抵抗共产主义，而是经济增长与政治民主的齐头并进”[20]。在援助类型上，努力实现由军援为主向经援为主、由赠与援助向长期贷款的转换[21]。在援助对象上，主要给予共产主义国家的周边地区，防止共产主义扩张，东亚和南亚成为美国援助重点。
具体到对东南亚政策上，肯尼迪政府认为，与东南亚国家被侵略的可能性相比，因其内部虚弱而被颠覆的可能性更大[22]。基于以上认识，1962年5月，国务院提交了一份关于东南亚政策与行动纲要，取代NSC6012文件。它认为，美国在东南亚的经济目标是“使该地区自由国家能够在自由世界的援助下通过适合他们文化的方式获得经济发展并满足人民期望不断增长的需要。至此，美国对大陆东南亚的经援与长期经济发展相结合的原则得以确立。
文件还规定，“军援重点不仅在于培训及提供战斗指导，更应注意改善易受共产党渗透地区的生活条件，使其获得更有效的反叛乱能力。”[23]由此可见，肯尼迪政府对东南亚的政策很大程度上继承了NSC6012文件的基本精神，即充分重视东南亚政治、经济与社会发展；经援计划以长期经济发展为目标；将军援计划的相当一部分用于推动农村地区的经济发展与稳定。在此基础上，该政府完成了由东南亚军事力量发展优先向政治、经济、社会发展优先原则的转变，过分强调军援的现象得以扭转。在这个意义上可以说NSC6012文件为肯尼迪政府新的对大陆东南亚政策准备了基本框架。
(二)在美国东亚政策中的地位及其调整的限度
作为美国东亚政策的一个分支，美国对大陆东南亚政策必然会受其东亚政策的影响。艾森豪威尔政府一直把“遏制中国”及共产主义扩张作为美国对东南亚援助政策的首要目的。朝鲜战争结束后中国增加了对越盟的援助，美国也把注意力转移到印支，加紧了对大陆东南亚国家的支援。1954年与1955年财政年度美国向印支提供军援分别为10亿和11亿3300万美元[24]。日内瓦会议后，美国进一步介入东南亚事务，把遏制侵略、集体安全、经援与支持南越的非共产党政府作为对东南亚政策的基石，开始提供大规模的援助，以期使其能够抵御内外的压力，不进入共产主义轨道和陷入严重的安全与政治困境。1956年美国确立了对东南亚军事力量发展优先、军援优先的原则。虽然美国急欲减轻对东南亚援助负担，转向鼓励多边援助与促进地区合作，但军援优先的原则始终有效。
50年代中期以后，苏联加强了对不发达地区的经援。在美国决策者看来，苏联对外政策的重点已经由军事进攻转向政治、经济渗透[25]。于是，美国将对苏冷战的重点调整至争夺不发达地区。
简言之，1956年美国开始考虑增加经援的比例，促进大陆东南亚国家经济发展与政治稳定。但最终一直到NSC6012文件出台，美国对东南亚军援优先的总原则才开始出现松动。也就是说，在艾森豪威尔政府任期内，美国对大陆东南亚援助政策由“军援优先”向“经援优先”的转变并未实现。
(三)艾森豪威尔政府对大陆东南亚援助政策的影响
美国外援政策中比较成功的范例当属韩国与台湾，这种援助能够从安全、稳定类型转变为发展类型的援助，但东南亚国家则不然。在美国看来，在共产党侵略与内部颠覆比较紧迫的情况下，提供直接军援更显重要。就人均受援量而言，南越当时是世界上最大的受援国[27]。从1955到1960财年，在对南越援助中直接用于军事目的的援助占美援总量的78%。余下的22%中，还有相当部分用于修筑服务于战略目的的公路，支持特务、警察和官吏系统等[28]。同时，主要以消费品形式向南越提供的经援使西贡维持较高的生活水平，但并没有改善在人口中占绝大多数的农民的生活水平。美国对南越的援助“仿佛在沙滩上建起一座城堡”[29]。为推动美国东南亚条约体系，美国提高了对泰国的援助水平。到1960年为止，美国向泰国提供的军援总数达5亿美元[30]，使泰国维持了较高水平的军队，泰国成为美国在大陆东南亚的坚固堡垒。
总而言之，1954年5月奠边府战役后，东南亚战略地位明显提高，对大陆东南亚援助成为美国对外援助计划的重要组成部分，只要美国对东南亚军事力量发展优先或军援优先的原则不变，美国对外援助的实质性削减就不易实现。
东南亚研究 2007年第1期
[作者简介]吴春丽，北京大学历史系2003级博士生。
【注 释】
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[5]FRUS，1952-1954，Vol13，Part1，pp·1181
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[10]NSC5612/1，FRUS，1955-1957，Vol·21，pp·232-252·
[11]Ibid··
[12]资中筠主编《战后美国外交史》，世界知识出版社，1994年，第513页。
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[15]FRUS，1958-1960，pp·209-223·
[16]FRUS，1958-1960，pp·209-223·
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(责任编辑：王延庆)
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