艰难的、渐进的和不彻底的转变
——第二届艾森豪威尔政府对韩政策探析
目前，美韩关系的性质正在由主从的军事同盟关系向平等的、正常的和全方位的伙伴关系转变：政治上由“从属”向“伙伴”关系发展，美国不再是绝对的主宰者；经济上从“垂直依赖型”向“互惠互利型”演变，经济摩擦与贸易争端成为双边关系中的“日常性悬案”；军事上由美国“主导体制”向“支援体制”转化，韩国开始走向“自主国防”。[1]从美国对韩政策的角度讲，这种转变发端于第二届艾森豪威尔政府时期，集中体现在美国国家安全委员会第6018/1号文件(NSC6018/1)中。然而，目前学界对1957—1961年美国对韩政策转变的背景、内容和影响的研究仍尚欠深透，明显存在不同看法和讹误之处: 有的学者认为，朝鲜战争停战以后，随着日本经济重建的顺利完成及中国实力的日益壮大，美国决策者开始将韩国视为日本的经济附庸与日中之间的缓冲地带。在NSC6018号文件中，韩国作为缓冲地带的地位较以往更为明显了。[2]但还有学者指出，“鉴于韩国的政治、经济情况，美国决定调整对韩国的政策。重新制定的关于对韩国政策的NSC6018/1号文件更加强调韩国政治民主、经济进步与社会稳定的重要性，以往强调韩国军事发展优先的政策有所改变”[3]；NSC6018号文件和NSC6018/1号文件的性质和重要性完全不同，前者是讨论文件，后者是决策文件。可是，部分学者在研究美国对韩政策时却误将NSC6018号文件作为决策文件，由此得出的结论自然也就略有偏差。[4]鉴于此，本文拟以NSC6018/1号文件为中心，采取《美国外交关系文件》和《美国国家安全委员会文件》对照研究的方法，全面细致地考察这一时期的美国对韩政策。
一、美国对韩政策转变的背景
第二届艾森豪威尔政府对韩政策转变的宏观背景是美国在1955年以后相继进行的对国家安全基本政策的调整和对亚洲政策的重审。20世纪50年代上半期，苏联、中国与亚非拉国家的经贸关系逐渐加强。[5]中苏对外政策的新动向越来越引起美国决策者的深切关注和忧虑，多次成为国家安全委员会会议讨论的主题。他们认为，苏联对欠发达地区的援助正在由“军事援助优先”转向“经济援助优先”；“共产党集团”对欠发达地区发动经济攻势的目的是为了“加强共产党在这些地区的影响”，“它不是真正的经济援助，而是伪装的政治渗透”；与美国相比，苏联投入了较少的资源却取得了对欠发达国家政府和人民更大的影响；中苏两国的经济增长增强了共产主义制度对欠发达地区的吸引力；“自由世界和共产主义世界的斗争场所正在发生改变。今后，美国和自由世界必须准备应付苏联更激烈的经济竞争”，否则“苏联最终将统治整个亚洲”。[6]与上述看法相呼应的是美国决策者的另一种观念：相比较而言，中国比苏联更好战、更富侵略性，前者从未放弃武力侵略的念头。[7]以上认识在很大程度上推动了美国对国家安全基本政策的调整，主要表现为在坚持不严重损害美国经济的“大平衡”原则的前提下提出了名为“总战略”的新的国家基本安全政策，即“影响共产党政权尤其是苏联的行动和政策，使之（有利于）促进包括有保障的裁军在内的美国的安全利益”；“推动导致共产党政权放弃扩张政策的趋势”。该战略的实现要求军事、政治、经济手段和心理战、秘密行动的综合运用以及以上各种遏制方式之间的相互协调、彼此加强。其中，政治、经济手段被置于比以往更为重要的位置。美国决策者认为，“从长远来看，自由世界抵制共产主义世界挑战和竞争的能力在很大程度上取决于其在满足自由世界人民基本需求和愿望方面所取得的进步”。为此，美国需要推动“自由世界”的经济发展并支持其建设性的民族主义和改革运动。[8]具体措施是：继续强调盟国在美国国家安全中的地位和作用；[9]逐步实现对盟国“军事援助优先”向“经济援助优先”的转变；[10]更加重视欠发达地区的政治稳定与经济发展。[11]
随着美国国家安全基本政策的调整、第二次台海危机的爆发以及日韩等亚洲国家独立自主意识的增强，艾森豪威尔政府决定制定新的亚洲政策。1959年9月25日，NSC5913/1号文件出台。文件认为，“美国远东政策面临的主要问题是对付不断增长的亚洲共产党力量对自由世界安全日益严重的威胁”。其中，中国的军事和经济“威胁”被进一步夸大，“阻止中共力量及影响的增长和扩张，在中苏关系上制造紧张局面”并“在保持充足的自由世界整体军事部署的情况下帮助亚洲自由国家加强政治经济力量、维持（社会）稳定”成为美国的主要目标。具体地说，美国对亚洲非共产党国家的政策如下：政治上，在加强亚洲非共产党国家民主制度的同时或多或少地满足它们追求独立自主的愿望。当美国远东驻军所在国提出要修改驻军协定时，应立即做出反应，尽可能与之协商，适当调整驻军协定；军事上，放弃1954年确立的由日本、菲律宾、韩国和台湾组成的西太平洋集体防务协定构想，但仍要尽可能地为亚洲非共产党国家提供保持其军队所必需的军援。为了使追求独立自主的亚洲非共产党国家与“自由世界”结盟或阻止它们倒向共产党，准备有选择地向这些国家提供有限的军援；经济上，为了加强亚洲欠发达地区对“自由世界”的倾向性，应积极支持该地区的经济发展。在此过程中，要坚持两个原则：欠发达国家对自身经济增长负主要责任；强调欠发达国家政治、经济和社会发展之间的相互促进。[12]
NSC5913/1号文件的出台以及日本对美国依赖的减少和对外政策日益走向独立的发展态势使新的美国对日政策由胎动走向成熟。
概括起来说，50年代中期以后美国国家安全基本政策的调整和亚洲政策的重审对1957－1961年美国对韩政策转变的主要影响是：美国在国家安全基本政策中对盟国地位和作用的重视、在亚洲政策中对非共产党国家独立自主意识或多或少的关注及在对日政策中以平等伙伴精神指导美日关系未来的发展预示着美韩同盟关系向平等方向转化的趋势；美国在国家安全基本政策和亚洲政策中对欠发达国家政治稳定和经济发展的强调是更加重视韩国政治经济发展的征兆；美国在亚洲政策中提出欠发达国家政治、经济和社会发展之间相互促进的原则成为未来美国对韩政策的基本导向；美国在国家安全基本政策和亚洲政策中不断夸大中国对“自由世界”安全的“威胁”、在亚洲由“军事援助优先”向“经济援助优先”转变的受挫及在对日政策中“渐增军备”原则的依然有效昭示着美国对韩政策由军事发展优先向政治经济发展优先转变的限度。
第二届艾森豪威尔政府对韩政策转变的微观背景是朝鲜半岛内部的发展态势。政治上，50年代末韩国的政局一片混乱。1958年11月，韩国政府将新的国家安全法呈交国会，出版界和在野的民主党严厉斥责该法案破坏出版自由、阻碍反对党发展。[16]12月24日，自由党强行通过新的国家安全法，民主党对此强烈抗议，双方僵持不下，危机愈演愈烈。[17]为了保住李承晚及自由党的执政地位，韩国政府在1960年3月15日的总统选举中采用了大量非法暴力手段，结果引发了大规模反政府学生行动。4月26日，李承晚政府倒台。[18]与此相比，朝鲜的政治斗争显得有惊无险。赫鲁晓夫苏共二十大上做了批评斯大林的《关于个人崇拜及其后果》的报告后，朝鲜的部分政治团体开始攻击金日成搞个人崇拜，反对工人党优先发展重工业的政策。经历了1956—1958年激烈的党派斗争后，朝鲜的政治生活渐趋平静。1961年9月金日成宣布朝鲜共产党在清除反党集团的斗争中取得了巨大胜利。而且，朝鲜工人党也在不断发展壮大，至1961年党员已达131万多人，约占人口总数的12%。[19]经济上，1954—1957年，在美国经援的支持下韩国的经济基本恢复到了朝鲜战争以前的水平，年均经济增长率约为5%。1958—1961年，由于美国经援的大幅减少、韩国政府的腐败和浪费以及李承晚政权将美国经援用于政治目的等原因，韩国的年均经济增长率仅为3%左右。[20]从1957年开始，朝鲜经济发展进入第一个五年计划时期。虽然没有得到中苏充足的经济技术援助且面临严重的劳动力短缺问题，朝鲜还是仅仅用了两年半的时间就提前完成了计划，取得了远远高于韩国的经济成就。[21]在统一政策方面，50年代末韩国公众及反对党对政府所持的武力统一立场的不满已相当强烈。相应地，在联合国对有利于韩国的朝鲜统一问题决议案的投票中，支持率也由1953年的91%下降到1961年的57%。[22]与韩国的强硬态度相比，朝鲜的统一政策相当温和。1957年以后，金日成政府多次提出“和平统一”建议。[23]可以说，“1960年，美国在朝鲜面对着令其不安的现实：它的南方被保护者发展不利，北方敌人却正走向复兴和大规模重新武装”。[24]
这一切促使美国政府中的一些有识之士较以往更加关注韩国的政治民主、经济发展和社会进步，提出了许多新的建议或看法：“应该制订并实施韩国长期经济发展计划”；“当韩军实现现代化时，以后备役师代替部分现役师”； “韩国的基本问题是经济、政治和社会问题”。如果美国不能消除目前韩国存在的严重的社会分裂、革命及颠覆危险并推动韩国进入“起飞阶段”，共产党就会趁虚而入；韩国人民强烈的民族主义和种族优越感以及不断增强的处理自身事务的能力使“美国能够也应该降低其（在韩国发展过程中的）作用”，仅通过“约束”和“鼓励”提高韩国人在自由平等中追求自治自给的能力。[25]美国对韩政策的转变势在必行。
二、艰难的、渐进的和不彻底的转变
朝鲜战争结束后，艾森豪威尔政府开始考虑制定对韩长期政策。1955年2月25日，作为对韩政策指导方针的NSC5514号文件面世，3月10日获得通过。文件的重要特点之一是确立了韩国军事力量发展优先于经济力量发展的原则。[26]可是，不久该原则就受到了质疑。1955年12月8日美国国家安全委员会成立了一个名为“普罗克诺委员会”的专门负责协调对土耳其、伊朗、巴基斯坦、越南、台湾和韩国援助计划的部际机构。普罗克诺委员会对韩政策研究报告认为，如果美国继续执行当前对韩国的军事和经济建设计划，今后五年每年将耗费美国6.5—9亿美元，其中仅维持现有韩军一项就无限期地要求美国每年支出约6.5亿美元。削减对韩援助的唯一可行方案是“减少军费”。[27]同时，为了恢复朝鲜半岛内部的“军事平衡”，更新驻韩美军和韩军陈旧的装备，部分地也是为了换取李承晚政府同意削减韩军，1956年9月以后美国开始认真考虑向驻韩美军和韩军输入包括“两用武器”（在功用上既可以作为常规武器，又可以作为原子武器的一类武器）在内的新式装备的问题。[28]
对以上问题的讨论促进了对韩政策的重审。1957年8月9日，作为重审结果的NSC5702/2号文件出台，取代了NSC5514号文件。“目标”部分：在长期目标方面，NSC5702/2号文件的规定与NSC5514号文件完全一致；在当前目标方面，NSC5702/2号文件除了像NSC5514号文件那样强调韩国的安全外，还提出鼓励韩国进一步发展稳定的民主制度且加强与亚洲其他“自由国家”的合作关系、推动韩国获得最快的经济发展速度、促使韩国按照联合国宪章处理对外关系并加入西太平洋集体防务协定。其中，作为政治、经济目标的前两者被置于安全目标之前，这表明NSC5702/2号文件比NSC5514号文件更加重视韩国的政治经济发展。“主要政策指针”部分：NSC5702/2号文件在强调美国对韩国强大的政治、军事和经济支持对于阻止共产党集团统治整个朝鲜半岛的必要性的同时认为，“还应重视减少韩国对美援的依赖并推动韩国在实现经济自立最终目标的过程中取得更大的进步。”“加强韩国”部分：军事上，NSC5702/2号文件规定，1958年财政年度现驻韩美军仍旧驻韩并逐步实现现代化。期间，美国将与韩国协商削减韩国现役军队，至少削减四个师，并尽量少增加预备役师，同时支持韩军实现部分现代化。非但如此，“在充分考虑敌人的情况、初步削减韩军的影响以及美国全球军援计划水平的前提下，计划在长期内进一步逐渐削减韩军”；政治上，与NSC5514号文件相同，NSC5702/2号文件仍主张应尽可能地通过联合国加强韩国政府及其民主制度并鼓励韩国与亚洲其他“自由国家”合作，变化之处只是强调要“努力促使韩国政府和政治领导人支持美国重要的外交政策”；经济上，NSC5702/2号文件明确提出要“为韩国提供有助于支持韩军、保持大体相当于当前必要消费水平的经济技术援助”。这与NSC5514号文件基本一致。不同之处在于，NSC5702/2号文件不再强调韩国经济的重建和“重点加强那些有助于很快提高生产水平的计划”，而是着眼于在完成重建工作的基础上为韩国经济持续增长打下坚实的基础，从而逐渐提高韩国经济的自立程
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