韩国1952年宪政危机与美国的反应和对策
[摘 要]
[关键词]美国，韩国，釜山宪政危机
在美韩关系史上，韩国1952年宪政危机是一个分水岭：从外部“移植”而来的美式民主制度第一次受到当地权威主义传统的挑战，陷入“水土不服”的困境；美李首次发生正面外交冲突。在反共和民主不可兼得的情况下，杜鲁门政府最终决定推动反共、容忍独裁，正是这一态度致使李承晚在专制的道路上渐行渐远。相应地，李承晚则利用自身在部分美国决策者眼中的“不可替代性”和杜鲁门政府内部的意见分歧战胜了美国，从此更加无视对方的建议和规劝。
朝鲜战争的爆发给韩国人民带来了巨大的灾难，却为李承晚提供了加强自身独裁统治的“良机”，韩国政府借故杀害了大批左派和温和派人士，并制造了骇人听闻的屠杀无辜村民的“居昌事件”和千余名士兵因补给不足而死亡的“国民防卫军事件”。1951年春，战事趋于稳定，韩国政坛却波澜再起：反对党民主国民党利用这两起事件攻击李承晚，请求修改宪法，试图通过建立责任内阁制控制国家政权。[1](p.118) [2](p.63)李则企图反守为攻，一面在10月份正式提出宪法修正案，要求建立总统和副总统的直接选举制以及两院制立法机关，一面于12月份组建了执政党自由党。在1952年初的投票中，国会否决了政府修宪案。[3](p.71) [4](p.281) [5](p.187) [6](p.428)李并未善罢甘休，指使自由党组织各种反国会活动。[1](p.119)一场政治风波正在悄然酝酿着。
28日，莱特纳在致国务院的电报中指出，李承晚的独裁意图和手段似乎已相当明显。如果此时美国仍坚持传统的不干涉政策，仅仅提出外交抗议，李必将如愿以偿。倘若美国决心全力支持韩国的民主事业，那么就必须尽快向李发出最后通牒，要求他立即采取释放国会议员等措施。如果24小时内韩国政府仍未按此要求行事，“联合国军”将对国会议员采取必要的保护措施。 [7](p.264)次日，杜鲁门与奉命回国协商的驻韩大使穆西奥详细讨论了韩国的局势，指出了釜山政治危机正在或可能造成的不良后果，催促后者马上返回韩国，当面向李承晚转达他个人的看法。 [7](pp.264-265)
29日，联合国朝鲜统一和重建委员会发表声明指出，希望韩国能遵守民主承诺，取消釜山军管法，释放在押国会议员。[7](p.266) 30日，莱特纳正式告知李承晚美国政府支持以上声明，要求立即取消军管法。李依旧以挫败“共产党代理人”颠覆韩国政府的阴谋为由替自己辩护。莱特纳反唇相讥，质问被捕者为何都是反李国会议员。李恼羞成怒，严厉指责美国与联合国朝鲜统一和重建委员会干涉韩国内政。[7](pp.266-267)当天，莱特纳又向国务院进言：韩国的政治形势非常危急，李承晚的行为正在疏远大众，美国必须立即在得过且过和采取必要措施之间做出选择。[7](pp.268-269)国务院并未完全认同莱特纳的紧迫感，主张暂不考虑干预的问题。[7](pp.269-270)“联合国军”司令克拉克也持类似看法：除非釜山政治危机干扰了“联合国军”的行动，否则应继续敦促李承晚依法行事，而非进行军事干预。[7](pp.274-276, 283)
3日，李承晚召开内阁会议，声称要向国会发出最后通牒，要求国会在24小时内同意政府修宪案，否则将解散国会。正值此时，莱特纳向李承晚转交了杜鲁门的信函。在信中，杜鲁门强烈要求李承晚以可行的方式解决危机，而不要采取向国会发出最后通牒等“不可挽回的行动”。这次，李选择了暂时后退，同意继续修改政府修宪案。[7](pp.285-286, 290, 293-295)不过，他仍宣称韩国政府的行动意在维护民主，外国不得干涉，甚至当着莱特纳的面指责美国驻韩使馆站在共产党阴谋参与者一边。莱特纳则质问李承晚宪法中哪一条允许他解散国会。李反驳说，宪法并没有阻止他解散国会，且人民解散国会的要求将使这一行动合法化。[7](pp.290-293)
这时，克拉克仍坚持不干涉立场，甚至不愿公开支持联合国朝鲜统一和重建委员会的主张。[7](pp.286-287)国务院也作如是观：应尽量以军事干预以外的手段解决危机；韩国必须要有领导人，在一定的约束下李承晚是最好的人选。几经权衡，国务院授权驻韩大使灵活地向李承晚表达如下立场：韩国政府的行动使美国焦虑万分，这不利于韩国继续获得援助；美国对韩政策的基本准则是尊重韩国的主权，但同时美国也非常关心韩国人民的福祉，因此不可能对韩国的政局无动于衷；美国政府对韩国自行决定实施军管法提出强烈抗议；当前的政治动荡可能会引起共产党的大规模进攻并使美国及其他联合国成员国支持韩国的积极性下降；美国反对继续在釜山等重要地区实施军管法，也不愿看到李承晚煽动人民举行反国会抗议活动；美国要求韩国政府解除军事管制、释放在押国会议员并在宪政民主的框架内与国会就宪法修正案问题达成妥协；虽然美国对韩国施加了很大压力，但并未公开发表对釜山政治危机的看法。如果李不立即采取令人满意的行动，美国将必须重新考虑这一做法。[7](pp.302-305)莱特纳并不同意国务院的主张，认为坚持宪政原则确实可能会使韩国面临没有合适的总统候选人的问题，但美国必须在李承晚与韩国民主之间做出抉择，若选择了李承晚就意味着韩国不会再向民主的方向前进。 [7](pp.305-308)
5日，李承晚在给杜鲁门的回信中声称，人民和各省均要求解散国会，政府有义务按照全体国民的愿望行事。不过，他正在努力以更温和的方式解决危机。[7](pp.316-317) 7日，联合国朝鲜统一和重建委员会再次致函李承晚，要求他解除军事管制、释放被捕的国会议员并努力与国会达成妥协。10日，美国国务院指示穆西奥通知联合国朝鲜统一和重建委员会、李承晚以及韩国国会领导人，美国支持联合国朝鲜统一和重建委员会的立场。此举使李异常恼怒。[7](pp.324-326)
14日，穆西奥致电国务院，汇报了韩国的政治状况：李承晚对外界的压力无动于衷，无意取消军管法或允许国会自由行使职权，且扬言要进行更广泛的逮捕和清洗。之所以如此，主要是由于李认为只要不发生内战美国军方和“联合国军”司令部就不会干涉。因此，他建议克拉克和万佛里特支持驻韩使馆与联合国朝鲜统一和重建委员会的立场，共同向李承晚施压。[7](pp.337-338)但克拉克依旧认为，除非韩国的政局明显妨碍了“联合国军”的行动，否则他和万佛里特不能主动干涉韩国的内务。[7](p.338)25日,李承晚致函杜鲁门，重申共产党正通过国会向韩国政府渗透，声称他正在不解散国会的前提下努力解决危机，一定不会让自己成为“独裁者”或民主化进程的障碍。[7](pp.354-355)穆西奥认为，韩国的政治冲突有可能在不使局势进一步恶化的情况下得到解决，因此暂时不宜发出最后通牒。[7](pp.361-364)
从7月2日起，韩国政府动用军警人员陆续将拒绝参与讨论政府修宪案的国会议员强行带到国会大厅。4日晚，在武装警察和宪兵的包围下，“出席”会议的166名国会议员以起立表决的方式“通过” (163票赞成，0票反对，3票弃权)了以总统直选制为主要内容的“拔萃改宪案”，首开了韩国宪政史上使用武力通过议案的先例。15日，宪法修正案正式生效。
为什么杜鲁门政府没有在韩国1952年宪政危机中实行更为强硬的政策呢？李承晚又何以能够在与美国的外交斗争中取胜呢？其一，早在美国军政府时期，占领军司令霍奇就非常讨厌和不信任收受腐败政治资金且卷入恐怖暗杀活动的李承晚，但李所持的顽固的反共立场又使霍奇不得不支持他。[10](pp.226, 228-229)在釜山政治风波中，美国国务院主要决策者同样认为，不管怎样，毕竟李承晚坚决反共，就这一点而言，暂时还没有更合适的人选可以代替他。 [7](pp.302-303, 334-335) [9](pp.479-480) 而且，在大多数国务院官员看来，韩国国会内部的宗派纷争和腐败现象严重，无法代表公众意志。[8](p.304)这些看法使国务院始终拒绝批准驻韩使馆提出的对李承晚发出最后通牒等强硬的政策建议。其二，美国国务院与“联合国军”司令部同美国驻韩使馆与联合国朝鲜统一和重建委员会在解决韩国政治危机的问题上意见相左，持强硬立场的后两者没有对韩国实施经济制裁的实权，且内部均存在不同看法，[5](p.250) [8](p.313)这严重阻碍了美国对韩强硬政策的出台，更使李承晚有机可乘。李曾当面严厉指责美国驻韩使馆官员站在共产党阴谋参与者一边，同时声言万佛里特支持釜山军管法,甚至称他为“真正的朋友”。[7](pp.291, 350) [8](p.312)正因为李氏十分清楚“联合国军”司令部反对采取强硬的军事干预措施，所以才有恃无恐地镇压国会中的反政府议员。[9](p.480)其三，美国在国际上一再标榜“不干预他国内部事务”，加之韩国国内日益高涨的民族主义情绪和危机期间韩国公众并未发起大规模的反独裁运动[8](p.306)等因素，因此杜鲁门政府很难下决心秘密或公然推翻李承晚政权。
韩国1952年宪政危机的影响是非常深远的。首先，李承晚以相当高的得票率再次当选后，原本的自负心理与“自恋”情结更加膨胀到了极致。促使这一心态形成的背景主要有两个：一方面，他长期在海外从事反日活动，回国后又一直坚持极端的反日立场，在处理与美国的关系时也有意无意地树立自己民族利益维护者的形象，因而被相当多的韩国人奉为国之磐石；另一方面，李承晚拥有至高无上的任用权，且喜好下级的讨好逢迎和绝对服从，这使得官员们多数情况下不敢如实汇报人民的反李反政府情绪，以免触怒总统或招致“煽动”之嫌。[11](p.67)可以说，李承晚的“自信心”一直受到周围人的“充分保护”。久而久之，他便开始真心地相信自己所做的一切都是正确的，都会得到人民的拥护。在以上与美国人的外交交涉中，李曾屡次宣称他是韩国民主的守护者，他所做的一切都来自于人民的意志，为了维护韩国的民主他愿意承受一切批评和误解。这些言论或许不完全是李承晚的外交辞令，其内心抑或真曾有过类似想法也未可知。在1952年总统选举中，李以绝对优势获胜，这使他更加认为自己具有非同一般的个人魅力，只有他才能治理韩国，才能救国于危难之中。[12](p.16)在这种思想的支配下，李承晚依旧很少认真考虑维护政权合法性的问题，越来越忽视国家的经济发展和人民的福利事业，并于1954年为了继续连任而第二次修宪。
其次，韩国政府在1952年政治危机中动用了军队，首开军队干政的先例。釜山政治风波中，李承晚一再要求军队支持政府镇压国会。为了保持军队的政治中立，陆军参谋长李钟瓒以军队控制权在美国手中为由拒绝向釜山派兵。但是，李承晚依旧动用军队迫使国会通过了政府修宪案并将李钟瓒撤职。[2](p.65) [7](pp.253-254) [9](p.480) [13](p.91)这种不顾国家安危、一味强化独裁的行为使在前线浴血奋战的将士们尤其是一些年轻将领十分反感，越来越厌恶政客们尔虞我诈的斗争，憎恨李承晚置人民福祉于不顾的独裁行径，反政府情绪日益高涨。这一切为“5.16军事政变”埋下了火种。
再次，1952年美李围绕釜山政治危机的较量是韩国建立以来二者在外交上的第一次正面交锋，在很大程度上奠定了此后美李同盟关系的基调。自韩国制定宪法之日起，李承晚就一直企图全面削弱国会的权力。由于韩国国会中一度存在强烈的反美情绪，且毕竟那时李承晚镇压国会的行动还是以《国家安全法》为名，因此最初美国并未积极干预。1952年，李承晚以“反共”和“保卫民主”为借口公然大肆逮捕拒绝支持政府修宪案的国会议员，以彻底摆脱国会对总统职权的制约。为了保住美国亲手为韩国打造的民主外壳，避免严重影响联合国成员国支持韩国的积极性，杜鲁门政府不断向李承晚政权施加外交压力。然而，李承晚一意孤行，依旧肆无忌惮地迫害国会议员，强迫国会通过有利于其再次当选的修宪案。期间，美李外交斗争的特点是：美国秘密考虑了包括由“联合国军”司令部实施军管法和建立某种形式的临时政府在内的能够解决韩国政治危机的多种政策选择，但最终还是采用了以劝说为主的外交手段；李承晚则凭借韩国所处的冷战前沿的战略地位以及他本人在部分美国决策者眼中的“不可替代性”，抗议美国干涉韩国内政，拒绝接受美国的建议或做出应有的让步。这一特点一直延续至美李同盟形成后相当长一段时间。
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原载《历史教学》2007年第10期
(责任编辑：冷战编辑)
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