第四点计划与杜鲁门政府在第三世界的冷战战略
刘国柱
[摘要]第四点计划是杜鲁门政府提出的、对第三世界国家进行开发援助的政策，属于美国在第三世界冷战战略的重要组成部分。其目的是通过美国提供的经济、技术援助，帮助稳定非共产党政权，遏制共产主义的渗透；并确保这些国家以“民主方式”实现经济发展和社会进步；同时，为美国国内生产力拓展海外市场和原料供应，确保美国经济安全。
[关键词]杜鲁门 第四点计划 技术援助 冷战
杜鲁门提出第四点计划时，正值冷战的帷幕开启不久，随着马歇尔计划的实施和美国对希土两国的政府的援助，欧洲的局势基本稳定下来。在这种情况下，杜鲁门政府将冷战的视角转向了更为广阔的中间地带。
一、第四点计划与遏制共产主义
杜鲁门政府提出第四点计划，其主要目的之一是维护第三世界非共产党、特别是美国盟国政局的稳定，遏制共产主义可能的“渗透”或“颠覆”，确保并扩大美国在“中间地带”的势力范围。
在冷战初期，美国通过杜鲁门主义和马歇尔计划，在欧洲建立了针对社会主义阵营的遏制防线，但在从近东到远东这样广大的地区，即在整个第三世界，美国面临的则是完全不同的局面。第三世界国家和地区即没有欧洲发达的工业基础，也没有欧洲相对完善的政治制度，无论是已经取得独立的国家，还是正在进行民族独立运动的国家，亦或是仍处于西方殖民统治的地区，无一例外都是经济比较落后，甚至尚未解决温饱问题。这一地区的人民对美国的政治价值观念和冷战政策并不了解，也不关心。“他们更关心填饱自己的肚子而不是填写空白的选票。”[1](p.30)如果不能解决温饱问题，“自由世界”的政治局势就会充满不确定因素，并可能导致公众的不满及社会的混乱。“美国的冷战斗士始终在担心这些大陆陷入混乱，如果局势不稳定，不仅使同盟关系不牢固，更为麻烦的是，将导致共产主义的颠覆或入侵。”[2](p.159)这是美国的决策者在第三世界国家最为关心的问题。
因而，在美国决策者看来，帮助解决贫困问题，是美国保护其在第三世界利益的先决条件。正是从冷战的角度出发，美国开始考虑第三世界国家的发展问题。这同时也决定了，在冷战的大环境下，第三世界国家的发展问题是美国对社会主义阵营遏制战略的组成部分。正如美国外交史学家米切尔·亨特所指出的：“发展是遏制的小兄弟，遏制的焦点在于眼前急迫的事情，即阻止苏联及其左翼盟友的接近；而发展则是提供对于共产主义病毒的长期免疫力。同遏制政策一样，发展政策也是从由来已久的意识形态启发而来。遏制强调一个伟大国家捍卫自由的责任，发展则是从美国古老的观念而来，即采取适宜的、合法的步骤进行社会改革”，以使“稳定而自由的社会获得可靠的保证。”[2](pp.159-160)另一美国著名历史学家丹尼尔·布尔斯廷也深有同感，他在谈到战后美国对外援助时曾分析说：“美国人相信自己的财富可以提高任何地方人民的生活水平。他们认为，具有较高生活水平，也即接近美国生活水平的人民，更容易接受民主，因此也就更倾向于热爱和平并对美国友好。另一个不言而喻、有补充作用的假设是，贫穷、困苦、工业落后会使任何国家的人民变得不那么热爱和平，不那么民主，因此也就更容易接受共产主义，更倾向于成为美国的敌人。”[3](p.652)
同样，杜鲁门也是希望通过第四点计划所提供的经济、技术援助，改善一些第三世界国家的经济状况，帮助这些国家实现政局的稳定，从而消除共产主义渗透的土壤。词杜鲁门在谈到第四点计划时说，“第四计划是我们对受共产主义统治威胁的国家援助的具体表现。第四点计划是和我们保证这些国家在衣食住等条件方面得到适当改善，从而防止共产主义在自由世界扩张的政策相辅相成的。第四点计划所致力的不仅是为这些人民带来民主的理想，而且要通过明智的合作为他们带来美好生活的实际利益。”[4](p.276)
为实施第四点计划，杜鲁门政府先后向东南亚派出了一系列的使团。如1949年12月的杰瑟普使团，主要考察亚洲形势并提出具体建议；1950年2月27日，组成一个以艾伦·格里芬为首的特殊经济考察团，考察东南亚各国的形势，目的是为贯彻向东南亚提供经济和技术援助的计划提出建议。在朝鲜战争爆发后，杜鲁门派贝尔使团前往菲律宾考察当地的经济以及财政和税收政策。此后，杜鲁门政府出台了一系列的政策来援助法国和英国在印度支那和马来西亚镇压共产党领导的叛乱，并向缅甸、泰国、印度尼西亚及菲律宾提供大量的经济和技术援助，在整个东南亚地区承担起更多的责任，以确保东南亚的政权稳定及亲西方倾向。
在上述几个代表团中，格里芬使团的主要任务是考察东南亚国家的经济形势，评估东南亚国家政局的稳定状况，并根据代表团的考察状况提出美国对东南亚国家的经济、技术援助方案。1950年3月，格里芬使团先后访问了越南、马来亚、缅甸、泰国和印度尼西亚等国，在每个国家停留7至10天时间。格里芬回国后向经济合作署提交的报告，认为“东南亚国家在抵御国内颠覆、政治渗透或军事入侵方面并无把握，代表团建议的每一个项目都是尽可能大的增强力量，以保证不同阶层的人民支持他们的政府、抵御共产主义颠覆，这样才能给他们带来直接的和实实在在的利益、以及奠定提高生活水平的良好基础”。报告认为，美国通过向东南亚国家提供两种类型的援助：一是基础公共事业以及经济恢复提供技术和物质援助；二是为东南亚国家的经济恢复，特别是为其工业和农业生产提供技术和物资援助。在美国的经济和技术援助下，东南亚国家政府将向自己国家的人民证明，他们“是有能力为自己的人民带来利益的，因此可以在公众中、特别是农村人口中奠定政治支持。”[5](p.82)代表团进而建议美国政府向东南亚提供一项总额达6600万美元的经济和技术援助。其中拨付越南的金额为2350万美元，用于帮助保大政权获得真正的独立，增强其广泛的吸引力。[6](pp.143-145)
具体到不同国家和地区，第四点计划的目标也各有侧重。如对印度支那国家，美国通过经济和技术援助改善这些国家的财政和经济状况，增加工农业生产并为未来的发展奠定基础，最终使印度支那国家能够维持国内安全与稳定；对蒋介石政权，美国则是要通过经济援助，“保持足够的生活水平以保证普通百姓支持政府，并阻止可能会危及国内安全的动乱”。50年代初的拉丁美洲，尽管政治局势相对稳定，但共同安全署还是希望通过技术合作计划，拉丁美洲政府能够展示“有效地利用第四点计划这一类型的援助”，以及以此“增强政治稳定”的能力。[7](pp.524-528)
从第四点计划实施的效果来看，可以说它在一定程度上达到了帮助美国的政治盟友稳定国内局势的目的。尤其是第四点计划强调技术援助，数以百计的美国管理人员和技术人员在一些第三世界国家造成了这样的影响：美国在关心着其他国家公众的问题，是受援国政府把美国的这种关心带给了它的人民，他们的政府以与美国政府合作的方式，致力于国内经济的发展和人民生活水平的提高。第四点计划的这种影响有助于提高受援国公众对本国政府的信心和支持度，从而达到稳定受援国政治稳定的目的。[8](pp.38-39)从这一角度看，第四点计划不仅仅是一项具有重要意义的经济计划，而且是“重要的政治和思想举措”，它“既是对当前国家安全目标的一种宝贵的支持，又是美国长期对外政策不可或缺的组成部分。”[9](p.1653)
二、第四点计划与第三世界国家发展模式
杜鲁门提出第四点计划的一个重要考虑，就是希望通过美国提供的经济技术援助，让发展中国家的人民感受到西方资本主义制度所带来的经济进步，从而发自内心地接受这一制度。
第二次世界大战，美国和苏联为首的反法西斯阵营击败了德意日法西斯对人类的挑战，也消除了法西斯体制对西方民主体制的威胁。同时，在战争中和战后，苏联及社会主义的力量也得到了加强。战后，不仅东欧诞生了多个社会主义国家，在西欧和南欧一些国家，共产党的影响也较战前有了一定的发展；在亚洲，共产党或社会主义政党领导的革命在多个国家蓬勃发展。因而，在战后法西斯之后，美国为首的西方资本主义体制，并没有较以前稳固，而是面临着更为严峻的挑战。而对广大不发达国家和地区、特别是刚刚或正在争取民族独立的新兴国家而言，这些国家在自身的发展过程中，或在解决其国内所面临的社会及经济问题时，同样面临着制度或体制的选择。1947年3月12日，杜鲁门总统在国会两院发表的演说中明确提出“两种生活方式的选择”这一概念，他说：“在当前的世界历史关头，几乎每一个国家都面临着两种生活方式的选择……一种生活方式是建立在多数人意志的基础之上，其特点是自由体制、代议制政府、自由选举、保证个人自由、言论和宗教信仰自由、以及不受政治压迫的自由。第二种生活方式以少数人把意志强加于多数人为基础，依靠恐怖和压迫、受限制的新闻和广播、指定的选举和取消个人自由”。杜鲁门认为，美国的责任就是帮助和支持那些选择了西方自由体制的国家，“我们必须帮助自由人民以自己的方式来规划自己的命运……我们的帮助首先应该是经济和财政援助，这是达到经济稳定和有秩序的政治进程所必须的”。他声称：“整个世界应该采取美国的制度，美国的制度只有成为一种世界制度，才能存在下去。”[②]正是在这种思想指导下，为维护西欧资本主义体制的稳定，美国提出了复兴西欧经济的马歇尔计划；在同样的原则驱使下，杜鲁门总统提出了对不发达国家和地区提供经济援助的第四点计划。
在杜鲁门提出第四点计划之初，确实已经有不少美国政治家认识到苏联以及社会主义制度对不发达国家和地区产生了一定的影响力，特别是苏联国内已经初步解决了贫苦及失业现象，对不发达国家更是具有强烈的吸引力。国务院负责经济事务的助理国务卿的特别助理小萨谬尔·海斯认为，战后初期，尽管苏联整体上是采取了一种防御性的战略，但是，美国也必须注意到，苏联式的“极权主义对很多人具有真正的吸引力”，因为共产主义声称已经建立了一个完美的经济体制，它没有可能导致失业和战争的“内在矛盾”，能够为每一个有劳动能力的人提供工作机会，并为全体劳动者建立医疗和退休保障制度。同时，苏联共产党试图向不发达国家证明，他们取得经济发展、提高生活水平的惟一途径就是采用社会主义的经济体制。在海斯看来，“民主和极权主义正在进行一场真正的竞赛，两种制度都有其内在的活力，也都在试图吸引更多的人民。”第四点计划就是通过促进不发达国家经济发展，从而帮助其奠定民主制度的基础。并向不发达国家证明，第四点计划能够“缩短提高生活水平的路径，而没有损害个人自由。”[1](pp.29-31)
美国国会显然也是从这个角度出发制定第四点计划立法的，国会通过的第四点计划的立法明确指出：美国国会通过第四点计划的目的是基于这样的认识：“美国人民在自由和全人类的经济、社会进步方面与其他国家有着共同的利益，这一进步能够促进民主的生活方式健康地向前发展。”[11](p.3047)显然，通过美国所提供的经济、技术援助，帮助第三世界国家以非社会主义的模式，实现经济发展和社会进步，成为杜鲁门政府对第三世界外交的主要出发点之一。
三、第四点计划与维护美国的经济安全
杜鲁门政府的第四点计划，在很大程度上是美国传统对外经济政策在新的形势下的延伸和继续，即对外政策为美国经济服务，特别是帮助美国企业在海外开拓商品市场、开发原材料的供应渠道，以保证美国国内经济的繁荣。第二次世界大战期间，随着美国经济的急剧扩张，海外市场问题、海外原料供应问题显得更加突出。而战后随着美苏冷战的加剧，这些问题又进一步上升到国家经济安全的高度。
保证美国经济安全的途径之一是，为美国国内的工农业生产潜力寻求不断扩大的海外市场。
随着第二次世界大战接近尾声，美国政府首先面临的是美国工业潜力的出路问题，它关系到美国国内经济的繁荣、以及美国公众的就业前景。战争后期，在美国国务院中占统治地位的对外经济设想是与充分就业相联系的创造出口机会的思想。1944年，在罗斯福竞选连任的活动中，国务院重要官员克雷顿在妇女全国民主俱乐部发表支持罗斯福的演说中，就阐述了民主党政府在对外经济政策中的指导思想，他说：“在过去三四年战争中我们的工业企业大大膨胀了。我们能够希望保持保持5,500万到5,600万人民就业的惟一途径是使用这个膨胀了的工业生产能力。要做这件事就以为着我们将不可避免地生产出比国内人口可能消费的要多出许多的物品。所以，如果我们要有令人满意的就业状况，外国市场对于我们的过剩生产是绝对必要的。”[12](p.839)美国政府战争动员委员会主任詹姆斯·拜恩斯在写给总统和国会的信中也强调：“如果我们打算为我们所有的工人提供工作，我们必须出口货物”。进出口银行也认为，“美国最好的贸易伙伴是那些经济发展达到了最佳状态的国家。”[13](p.14)据总统经济顾问委员会估计，如果美国要避免1929-1933年经济大危机的再次出现，就必须在未来10年内，在国内外另外找到4000亿美元的市场。[14](p.12)
基于这种认识，美国为保证国内经济的繁荣，必须为其他国家经济的恢复和发展提供帮助，这种帮助决不仅仅是利他性的，更主要是为了维持美国自身经济的繁荣与良性发展。战后初期美国复兴欧洲经济的马歇尔计划，尽管主要目标是稳定西欧的经济、巩固西欧国家的现政权和资本主义制度。但是，美国也从马歇尔计划中受益颇多。因为在马歇尔计划实施过程中，西欧从国外进口的货物中有1/3是来自美国，美国通过贸易从西欧赚回的美元数倍于它援助欧洲的资金。
在西欧的经济形势稳定后，美国又将目光瞄向了更为广阔的不发达国家，希望通过美国提供的经济技术援助、必要时资金援助，帮助不发达国家加快经济发展，并与之建立密切的经贸往来，使之成为美国的重要贸易伙伴。杜鲁门总统在谈到第四点计划的设想时分析说：“我们很早就与世界上经济不发达的地区有经贸往来，今天，在很多情况下我们大量需要来自这些地区的产品与资源，如果那些国家的生产能力和购买力能够扩大，我们自己的工业和农业也将从中受益……增加不发达地区的产量和国家的收入就是增进我们自己国家经济的稳定。”[15](p.108)他认为，第四点计划“既现实又理想。普通常识就可以告诉我们，发展这些国家将使我国工厂的生意永远兴隆。”[4](p.276)在杜鲁门看来，他所提出的第四点计划，可以通过加快不发达地区的经济发展，进而扩大美国同这一地区的商品贸易，从而实现美国国内经济的繁荣和稳定。
保证美国经济安全的另一内涵是确保美国企业生产所需要的原材料供应。这一问题在战后初期,尤其是杜鲁门和艾森豪威尔政府时期显得尤为突出。
美国经济实力急剧扩张的一大后果就是对原材料需求的增长，特别是对各种矿产资源需求的增加。根据洛克菲勒委员会的调研，在工业生产所需要的50种基本原材料中，美国本土可以基本满足供应的只有6种，即煤、铁矿石、石油、硫磺、磷酸盐和碳酸钾。上述6种矿产资源甚至无法满足单一工业行业的需要。以钢铁冶炼为例，美国企业在将铁加工成钢的过程中，需要各种氰亚铁酸盐，如每炼一吨钢需要大约30磅的猛，其中来自美国本土的不足0.5磅；此外，美国工业所需要的几乎全部的锡、天然橡胶和纤维、3/4的钨、1/3以上的铅、1/4以上的铜和锌均需要进口。美国需要的这些矿产资源主要集中在拉丁美洲、非洲、南亚和东南亚等发展中国家和地区。洛克菲勒委员会认为，扩大不发达国家和地区的资源开发，不仅仅是为了美国自身的经济，而且是为了维护整个西方世界的经济稳定。
一方面，在第二次世界大战中战败的德、意、日三国在战后成为西方世界的一员，这三个国家在战前的资源供应地及商品市场已经不复存在，如东欧已经成为苏联的势力范围，中国共产党在中国大陆取得了政权，东南亚国家纷纷取得了独立等等。在西方世界中占有重要地位的这三个国家，其自然资源相对比较贫乏，特别是意大利和日本，工业生产的原料基本上以来进口。而这三个国家的经济恢复与稳定对加强西方阵营是至关重要的。因而必须在美国的主导下，对资本主义世界生产的链条进行重新安排。
另一方面，作为原料供应地的发展中国家，一些国家在取得独立后，由于大批的原宗主国的管理及技术人员撤走，经济出现了大幅度的滑坡。如印度尼西亚，当前每年出口的战略物资只有战前的50%。这些国家经济的滑坡不仅导致了包括美国在内的西方国家原料供应的不足及原料价格的上涨；而且，由于这些国家的矿业企业开工普遍不足，造成工人失业及工人生活水平的下降，从而给这些国家的共产党提供了制造不满及动乱的机会。因而，该委员会认为，“提高不发达地区人民的生活水平是美国对外政策的明确目标”。
鉴于上述两个方面的原因，洛克菲勒委员会认为，美国对外经济机构在扩大海外开发计划方面已经是时不我待。美国的海外原料开发计划应该主要由私人资本来完成，其中，在采矿和冶炼业方面的投资要由目前的每年7500美元至少要增加到1.2亿美元，最好能够翻一番；除了矿产资源外，美国还应增加在天然橡胶、石油及基础纤维等领域的投资；在扩大战略物资生产方面，在未来4-5年的时间里要增加20亿美元投资。
尽管为增加原料供应而进行的投资主要由私人资本完成，但是，美国政府在其中不能无所事事。洛克菲勒委员会认为，美国政府可以为促进私人资本在海外的投资采取相关措施如在税收方面给予优惠；通过双边关税及商业条约保护私人资本的利益；美国海外经济机构的官员对私人投资提供积极的帮助；最重要的一点，就是美国政府从对外经济援助经费中拨出适当部分，为私人资本投资海外原料生产提供保险。[15](pp.529-563)
朝鲜战争爆发后，世界原料市场价格飙升，对美国经济造成了剧烈冲击，杜鲁门总统成立了专门“国际原料政策委员会”（International Materials Policy Commission），负责研究美国原料供应状况及对策。委员会主席由威廉·帕莱（William Paley）担任，因而这个委员会也被称为帕莱委员会。经过一年多的调研，帕莱委员会于1952年6月向总统提交了研究报告，该帕莱委员会认为，即使美国的资源与技术得到充分利用，美国从海外进口原材料的比重也将一直增加。它估计，在未来25年间，美国进口锡的数量将增加23%，铁、铜和锌的进口量将增加40-60%，是由和天然橡胶的进口量将增加100%，铁矾土将增加400%。[16](p.278)如果不能以低廉的价格得到充足的原料，“将消弱提高美国公众生活水平的基础，损害美国资本主义的生命力以及国家安全的经济基础”。为避免这一情况的发生，美国必须能够以“较低的代价”得到矿产品及其他原料。[7](p.857)为此，帕莱委员会建议，美国应该建立永久性的海外原料政府机构，并向原料蕴藏丰富的国家技术援助，因为“私人资本不是总能够满足发展中国家的投资需求的，为推动海外矿产品生产，美国政府的援助是必须的。”[17](p.220)杜鲁门总统显然也意识到美国国内对国外原料市场的依赖，曾经发出这样的感慨：“一艘美国驱逐舰或一架喷气机所需要的锰、锡、铬，其中有五分之四以上是来自西半球以外的地区。”[11](pp3051-3052.)
(责任编辑：冷战编辑)
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