摘 要：1952年春夏之交爆发的韩国宪政危机，是李承晚政权制造的一系列政治事件中最典型的一例。随着危机不断加深，杜鲁门政府通过外交警告、威胁削减援助，甚至拟定军事干预案，试图规范李承晚的政治行为，保持韩国的宪政秩序。本文通过对危机发展过程中，杜鲁门政府决策层大使馆－军方－国务院三方处理方式的分歧与政策互动的论述，解析冷战期间美国规范威权政府政治行为时，游移于“改革主义”与“绝对支持”的政策两难。
关键词：宪政危机；杜鲁门政府；冷战
从上世纪四十年代到八十年代，从中国的蒋介石到菲律宾的马科斯，美国政府在处理同某些第三世界国家政权的关系时，一直不得不面对友好的“独裁者”问题。[1]这种政权类型贯穿于美苏冷战始终，散布于全球各个角落，然而“困境是一致的：政府也许是腐败的、反动或者压迫性的，但却是可靠的反苏政权”。[2]这些国家往往处于“抵抗共产主义”的前沿阵地，美国对其政策有充分的敏感性。在两大阵营争夺“中间地带”过程中，威权政府（authoritarian regimes）成了美国对外政策中的“烫手山芋”：对他们的支持直接体现着自由世界捍卫民主阵营的意志，其存亡具有一定的“象征性”；他们为维护反动统治，不时出现的反动举措却令美国及其西方盟国十分尴尬。按照美国政治体制设计建立起来的韩国李承晚政府就是这样一种政权：冠民主国家之名，行威权统治之实。[3]即便是在朝鲜战争美苏对抗的风口浪尖，李承晚依然制造了许多令美国颇为头痛的事件。“联合国行动最初的目的是抵制侵略，但是这样做的同时，却又不得不维护一个独裁的、压迫性的和碍手碍脚的政权。”[4]
“民主被认为是美韩政治关系的一个方面。”[5]当李承晚反民主的政治行为与美国战略和意识形态目标相冲突时，决策层内部就处理方式发生了分裂。本文通过解析杜鲁门政府对1952年韩国宪政危机的处理过程，特别是大使馆－军方－国务院之间就具体解决方案的分歧与互动，揭示美国对第三世界政策中，“改革主义”冲动与“绝对支持”观点彼此矛盾，却又相互协调的决策特征。
一、李承晚的政治行为与宪政危机的缘起
韩国1952年宪政危机源于1948年制定的《大韩民国宪法》。以美国宪法为蓝本的韩国宪法，应该说是各方斗争和妥协的产物。宪法设定的政治体制是按照权力制衡原则建立起来的行政与立法机关的分立，但是赋予总统相对较大的权力。总统有权任命内阁总理及成员，在政策制定方面享有较大自由，尽管没有解散国会的权力，但是可以宣布国家处于紧急状态。而国会则掌握了钱袋权，但也只有批准和否决预算案的权力；国会拥有的最重要的一项权力是选举总统。然而这种权力分配模式却成为李承晚上台以来，政府同国会矛盾冲突的中心。直到1952年春夏之交，围绕这一问题的长期争斗终于演变成一场政治危机。
1948年，李承晚之所以接受“制宪国会”经过一个月讨论出来的这部《大韩民国宪法》及其总统选举办法，是因为他急于在南部建立单独政权，当选总统对他来说并不是核心问题。但是宪法规定的权力划分并不能使双方满意，因此权力争夺在所难免。1949年6－7月间，国会首次提出责任内阁案，1950年2月再次提出，李承晚都用恐吓的手段迫使国会妥协。1950年中期选举，李承晚有意拖延，但在美国的坚持之下，同时碍于联合国观察员的监督，最终不得不如期举行。随着1952年总统选举的临近，摆在李承晚面前的是两套不同的连任方案：要么通过国会中的亲李派运作，在现有宪法结构下当选；要么迫使国会通过宪法修正案，改总统由国会选举为直接选举。随着府会权力斗争的激化，反对李承晚的势力日益增长，以现有国会班底当选的可能性越来越小。李承晚坚信对地方政治力量和民众意志的调动能力，因此在1951年夏就决意通过修订宪法确保自己再次当选，并与政治顾问罗伯特·奥利弗“于1951年秋讨论过两三次”。[6]
其时，李承晚面对的是国内国外双重政治压力：首先是战争对韩国经济和社会的破坏，以及由此引发的社会矛盾和反战情绪；国会中反李声浪、要求扩大国会权力的呼声日益高涨；观察家认为如果由国会选举，李承晚并不能保证当选。就这一时期的美韩关系而言，特别是朝鲜停战谈判以来，李承晚深知自己在不少方面与美国走到了对立面：反对美国对日本注入更多的资金重建日本工业；反对减少对韩援助；反对美国军方某些人试图让日本参加朝鲜战争；反对与日本和解；在朝鲜战争目标和停战问题上存在分歧。
1951年12月，李承晚指使建立了自由党，但这并不能看作是他试图通过扩充国会亲李派获得连任的一种努力。因为一开始自由党就向国会提出修改宪法，要求通过直选产生总统。
以现有解密档案来看，美国对李承晚的迅速行动反应并不及时，大使馆直到26日才向华盛顿汇报情况。[10]从穆西奥同东北亚事务办公室主任肯尼思·扬共同起草的致驻韩大使馆的电报分析，24－25日的事件应该在美国国务院和媒体引起不小的震动。[11]
危机发生后的第一次紧急磋商就体现了军方和大使馆对事件本质认识和关注重点的分歧。在联合国军司令部看来，事件发生的要害在于李承晚颁布了戒严令，这可能会使军队卷入政治纠纷。而大使馆一开始就认定宪政秩序遭到破坏是问题的核心，不仅是李承晚的暴力手段值得关注，其目的和后果也应引起足够的重视。
是日，重建委员会向李承晚提交了一份正式的声明，表示对韩国政治的发展、民主的保障以及宪政的维持甚为关注。委员会建议撤销釜山地区的戒严令，释放在押的国会议员，使国会能够正常运转。[13]莱特纳在当日致国务院的电报中建议向李承晚提出公开的外交抗议，并首次表达动用联合国军保护议员的想法。[14]29日一早，杜鲁门召见了穆西奥，对韩国发生的事件表示失望。同一日，国务院从政治角度第一次比较系统地对韩国宪政危机进行了评估，并做出了相应的指示。国务院首先强调了事件通过美国媒体和各个参战盟国给政府带来的压力。这两方面的压力引发的五个可能的后果中，有四个关乎美国未来对韩政策的困难：其他国家增加驻韩军队的难度会增加；获得财政支持的难度会增加；经济状况恶化；国会在考虑增加军事援助和装备的难度增加。因此，国务院主张“推动李和反对派通过重建委员会达成妥协，以向世人证明韩国有能力通过正常的民主方式解决自身的政治问题”，并要求韩国撤销釜山地区的戒严令。[15]国务院的这一判定奠定了处理这次宪政危机的基调。
次日，莱特纳约见李承晚，递交了国务院要求解除釜山地区戒严令以及准备支持重建委员会29日声明的照会。李承晚对重建委员会公开声明十分恼火，抱怨美国和重建委员会正在干涉韩国的内政。莱特纳也针锋相对，表示“现在到了在不干涉政策和捍卫宪政与民权之间权衡的时候了”。[16]
二、美国对宪政危机的应对过程
五月底（按照时间推测应该是30－31日），韩国陆军参谋长李钟瓒向莱特纳表示如果美国支持，他将指挥韩国军队推翻李承晚政府。
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