1954年12月29日，美国国家安全委员会执行调整委员会提交了NSC170／1号文件的第二份进程报告。报告认为朝鲜半岛冲突再起的可能性已经下降，但统一前景依然渺茫，因此“当前的美国对韩政策应首先强调加强韩国的实力地位”。[21]对朝鲜半岛形势的再估计推动美国重新审视对韩政策。1955年2月25日，作为真正意义上的美国对韩长期政策指导方针的NSC5514号文件出台，它确立了韩国军事力量发展优先于经济力量发展的原则。在政治发展方面，NSC5514号文件只是重复了NSC170／1号文件中有关通过联合国加强韩国民主制度的规定。[22]可见，此时美国依旧主要关注韩国的军事和经济事务。[23]
1955年李承晚已八十高龄，精力和反应能力日益下降，其统治渐失个人魅力的资本，[24]加之他很少关心经济发展，因此公众对政府及执政党越来越灰心。1956年总统大选前不久，民主党总统候选人申翼熙(Sin Ik-hui)突然病故，李承晚轻而易举地以55.6％的得票率再次当选。但若将此次选举结果与1952年74.6％的支持率相比，李氏个人威望的下降是显而易见的。而且，民主党副总统候选人张勉(Chang Myon)当选。这一切充分说明李承晚政权民怨已深。[25]为了维护统治地位，李承晚在大选后进一步加强了对军队和警察的控制，同时将大部分国内政治事务交给李起鹏(Yi Ki-pung)处理。由于李起鹏健康状况不佳，这些事务则更多地由自由党内主张不择手段地维持现政权的强硬派决定。[26] 1958年5月2日，韩国举行国会选举。虽然自由党占据了多数席位，但民主党也第一次获得了1／3以上席位。在10月份的国会补缺选举中，自由党的诸多舞弊手段并未能阻止民主党获得几乎与之相当的票数。于是，李承晚和自由党越来越担心在1960年总统大选中失去执政地位，因而进一步加强了对人民及反对党的控制。[27]
1958年8月，李承晚以“共产党颠覆活动日趋严重”为借口向国会提交了《国家安全法修正案》，其真实目的在于剥夺民众的言论自由，这一点连美国驻韩大使也不得不承认。新国家安全法草案一出台便遭到了民主党和出版界的强烈反对。无奈，政府对草案进行了局部修改，使部分内容有所改善，但新添加的措词模糊的第17款第5段（主要内容为禁止任何人传播有利于敌人的错误事实或新闻，否则将以扰乱民心罪论处）实际上令反对者更加气愤。为了制止李承晚政府对民主自由原则的破坏，美国从多个渠道向韩国官员及自由党领导人说明新国安法草案会影响国际社会对韩国的支持。不料，李承晚大怒，指责美国“干涉韩国内政”，拒绝接受劝告。[28]12月24日，韩国政府将反对党议员驱逐出国会，强行通过《国家安全法修正案》。民主党宣布该法案无效，呼吁全国举行抗议活动，“国家安全法危机”由此而生。艾森豪威尔总统和周以德(Walter H. Judd)议员分别致函李承晚，指出《国家安全法修正案》获得通过的方式会影响国际社会对韩国的支持，希望新国安法真的能被用于反共，而非限制反对党的发展。同时，美国推迟宣布向韩国提供开发贷款的决定。李承晚对此依然无动于衷，甚至认为为了反共有必要偏离正常的民主程序。尽管美国一再从中协调，但直至1959年5月韩国自由党与民主党在国安法问题上的矛盾与分歧仍未消除。[29]除了修改国安法外，李承晚政府还采取了其他一些独裁措施：修改《地方自治法》，规定地方官员由任命而非选举产生；查封反政府报纸《京乡新闻》；迫害进步党领导人；在1959年9月的两次国会补缺选举中大量使用非法手段。[30]由于1958年至1959年的第二次台海危机和柏林的紧张局势吸引了美国大部分的注意力，再加上李承晚在加强独裁统治活动中的反共借口和反对美国干涉韩国内政时的“义正辞严”，艾森豪威尔政府在面对这些破坏民主的行为时除了抗议和规劝外几乎再无所作为。[31]
1960年2月15日，民主党总统候选人赵秉玉(Cho Pyong-ok)因病去世。为了利用这次机会，韩国政府宣布将总统选举日期由已成惯例的5月提前至3月15日。在大选时，李承晚和自由党采取了包括暴力活动在内的一系列舞弊手段。结果，自由党“大获全胜”，李承晚、李起鹏分别以“绝对优势”当选正、副总统。这种强盗行径引起了公众的强烈不满。选举当天，马山人民的反政府示威发展成为示威者与警察间的暴力冲突，造成大量伤亡。鉴于此，韩国军方向“联合国军”司令请求并获准派韩军“恢复秩序”。[32]16日，美国国务卿赫脱(Christian A. Herter)召见了韩国驻美大使梁裕灿(You Chan Yang)，指出韩国政府在大选中的欺诈和暴力行为不仅引起了韩国人民的强烈反抗，而且使美国公众和国会十分不满。17日，驻韩使馆致电国务院，剖析了韩国的政局：大选舞弊只是李承晚政府在过去一年多时间里采取的一系列压制措施的继续。虽然最近自由党可能会有所收敛，但它不惜一切代价保持执政地位的做法是不会改变的。如果美国对韩政策的基本目的是扶植一个政治稳定、亲美反共的军事强国，那么当前的态势已经对这一目标构成了根本性的威胁。为了防止给人造成漠视甚至支持李承晚政府大选舞弊行为的印象，可以考虑采取暂时推迟宣布向韩国提供发展贷款一事等措施。21日，国务院在回电中对使馆的分析表示赞同，打算推迟宣布对韩国的贷款和援助项目。[33]此外，艾森豪威尔政府再未采取更多实质性举措。国务院发言人在韩国大选前夕的讲话似乎对此做出了解释：“在共产主义的边界上保持民主”确有困难，美国虽然忧心于韩国政府在大选准备过程中的暴力行为，但仍须坚持不干涉政策。[34]
经过近一个月令人不安的静寂后，4月12日人们在马山港发现了3月15日示威中失踪的一名17岁学生的尸体，警察使用的催泪弹深深陷入其头部。接着，各大城市迅速出现了大规模的反政府暴力示威。与3月15日不同，这次参加示威的不仅仅是学生，还有大量成年人，人民长期以来对政府的怨恨如火山爆发般急速奔涌。李承晚决心镇压这些“大部分由共产党煽动的”反政府活动，“联合国军”司令再次授权韩军“恢复秩序”。[35]这时，华盛顿当局和驻韩工作小组皆主张更加积极地采取行动缓和韩国当前的动荡局势。驻韩使馆的建议则更为具体：按照计划，艾森豪威尔总统不久将访问韩国。他可以借此机会要求韩国恢复公众对政府的信心，保持政治稳定，继而进一步加强民主制度；美国国务卿和驻韩大使尽快分别向韩国驻美大使和总统提交一份备忘录，表明对韩国政局的关切；借美国某些国会议员和有声望的人之口敦促李承晚政府平息民怨。在驻韩使馆看来，韩国政府对人民抗议活动的严厉镇压只会加深反抗情绪，玷污韩国的国际形象，增加共产党渗透的可能性。“虽然美国政府可能会容忍亚非地区某些其他国家加强独裁统治的趋势，但韩国的情形是独裁统治的强化和管理能力的下降。”因此，如果韩国政府对以上行动建议置之不理，美国应采取更强硬的措施。[36]
19日，汉城10万学生及其同情者举行示威游行，釜山等其他城市也相继出现类似的反政府行动。李承晚随即宣布在汉城实施军管法，“联合国军”司令又一次授权韩军“维持秩序”。在政府的镇压活动中，仅汉城、釜山和光州就有115人被杀、773人受伤。[37]美国的反应是：一方面更加积极地促使韩国政府努力缓和紧张局势；另一方面做好应付各种不测的准备。当晚，美国驻韩大使麦康瑙希(Walter P. McConaughy)紧急会见李承晚，劝李承晚纠正政府的不当行为，恢复人民对政府的信心。为了进一步表示对韩国政治状况的关注，赫脱和麦康瑙希分别将一份备忘录交给梁裕灿和李承晚。备忘录的主要内容是：“美国认为示威是公众强烈不满的反映，必须平息人民的愤怒，恢复他们的信心，否则当前的局势会给共产党的操控提供肥沃的土壤，”有利于共产党攻击韩国实行独裁统治，损害韩国在“自由世界共同体”中的威望，使“自由世界”难以在联合国有关朝鲜问题的讨论中支持韩国。为此，美国建议惩罚舞弊官员，撤销查封《京乡新闻》的命令，取消对《地方自治法》的修改及《国家安全法修正案》中的争议性条款并设计民主的投票程序。非但如此，美国国务院和麦康瑙希还公开指出，这次示威是人民对与自由民主原则相违背的“3. 15选举”及政府压制手段普遍不满的反映，希望韩国政府能够为人民伸冤，恢复秩序。[38]考虑到韩国民众的积怨，这样的声明无疑是使美国与摇摇欲坠的李承晚政权拉开距离的“弃李宣言”。为防万一，艾森豪威尔政府又制订了对李承晚的换马计划并认真讨论了一旦李承晚死亡或下台所应采取的应急措施的问题。[39]
20日，李承晚签署声明，表示要恢复秩序，惩处舞弊官员。实际上，他并未接受规劝，坚持认为美国不了解事实真相，韩国政局混乱的原因是张勉的煽动，而非人民对政府的不满。大失所望的美国国务院决定继续遵循强硬路线，指示驻韩使馆向“各类负责的、有影响的人物”表达美国政府的忧虑和立场，考虑一旦李承晚去世或下台美国应如何应付的问题，准备孤立李承晚及其支持者，为新政府的上台打下基础。25日，汉城又有上万人举行游行示威，约二百
(责任编辑：冷战编辑)
版权、转载等相关信息请阅读本站的“版权声明”