编者按：近期，冷战中国网将陆续刊登教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“冷战时期美国重大外交政策研究”的一些阶段性研究成果，这些成果大都反映了当前国内美国外交史研究的最新路向与学术关怀，具有相当的参考与探讨价值。
推动反共、维持稳定与促进民主
——1945-1961年韩国政治发展中的美国
［关键词］ 美国 韩国 反共 稳定 民主
［提 要］ 二战后，美国积极推动韩国反共，促使反共主义成为韩国占据主导地位的国家意识形态。为了巩固这个“反共堡垒”，美国还在韩国建立起了美式民主制度并不断向当地民众灌输自由民主思想。而李承晚政权却将反共主义作为维持和加强独裁统治的工具，1948年确立的民主体制因此变得有名无实。1960年4月，韩国接连发生学生领导的大规模反政府游行示威，要求李承晚政府总辞职。美国驻韩大使麦康瑙希暗示李应该辞职。27日，李承晚向国会递交了辞呈。6月15日，韩国决定建立议会制政府，取消对人民基本权利的一切限制。但是，执政党内部分裂和政治动荡一直折磨着新上台的张勉政府。1961年5月16日，朴正熙发动军事政变，美国采取了旁观的态度。两天后，张勉辞职。通过考察1945年至1961年美国对韩国政治发展进程的影响，本文进一步揭示出早期冷战中美国对第三世界意识形态外交的内在局限性。
1960年至1961年，韩国几易政府，政局动荡不安。这次政治动荡对韩国未来的政治民主和经济发展进程产生了深远的影响。目前，学界对于这段历史的研究多采用韩国国内政治的视角，即从韩国历史文化传统、国家领导人的经历与性格以及各派政治势力间的实力对比与斗争等角度考察1960年至1961年韩国政治动荡的原因、过程和影响。[1]偶有著作涉及美国在此次韩国政治动荡中所起的作用，也不免偏重对史实的考察，缺乏相对长时段的研究和理论上的分析。[2]另外，国内外政治学家和历史学家在研究美国反共外交时多从总体上和理论上展开探讨，更多地对该领域的典型个案进行细致的分析仍属必要。[3]鉴于此，本文试图从推动反共、维持稳定和促进民主的角度探究美国在1945年至1961年尤其是1960年至1961年韩国政治发展进程中所起的作用，并以此为个案揭示早期冷战中美国对第三世界意识形态外交的固有缺陷。
一、美式民主制度的建立与反共国家机制的形成
二战末期，罗斯福(Franklin D. Roosevelt)政府对朝政策的主要特征是以美苏合作为基础对朝鲜实行国际托管。杜鲁门(Harry S. Truman)继任总统后，美苏关系渐趋恶化，美国转而希望在朝鲜半岛扶植一个能够阻遏苏联扩张势头的政府。[4]
1948年8月15日，以李承晚(Syngman Rhee)为首的大韩民国成立。1949年下半年，在美国的默许甚至协助下，李承晚政府将以往的反共体制进一步发展成为反共国家机制（Anti-Communist State Structure）。具体步骤如下：其一，1948年年末，凭借美国的支持，颁布施行主要用于反对朝鲜政权和镇压国内左翼力量的国家安全法，进而建立了违反言论出版自由的国家安全法体制；其二，1949年年中，为了庇护原亲日势力，加强极右反共力量，搁置了致力于惩罚前亲日派的反叛徒法；其三，1949年年初，建立了号称由800万人组成的半军事半官方的反共组织“大韩青年团”。同时，包括“学生国防军”、“爱国社”、“朝鲜劳动联盟”和“朝鲜农民联合会”在内的其他反共组织也纷纷成立；其四，1949年年中以后，加强出版审查并宣布南部朝鲜工人党和劳动人民党等左翼政党为非法组织。[11]就这样，反共主义彻底取代了以往强调同文同种的民族主义成为韩国占统治地位的国家意识形态。
杜鲁门政府对朝政策的总目标是建立反共体制，而促使南部朝鲜接受美式民主制度的措施在很大程度上是服务于这个总目标的。[12]这使美国无法在南部朝鲜建立起真正的美式民主制度：在南部朝鲜进行反共活动的过程中，它采用了一些违反民主原则的手段，引起了当地人民对美国民主制度真实性的怀疑；为了镇压左翼和人民的反抗，它不断强化南部朝鲜的国家机器，特别是警察和军队。在韩国民族国家形成的起始阶段出现的这种“强政府—弱社会形态”[13]是李承晚实行独裁统治的前提条件之一。另一方面，从理论上讲，韩国的民主制度发端于外源，美国军政府对当地人民进行的民主思想的灌输无法在短期内克服朝鲜长期存在的阻碍民主发展的因素——政治上的宗派主义、社会文化上源于巫俗信仰的宿命主义以及产生于儒教传统的稳固的上层阶级支配体制和严格的阶级秩序，韩国政治文化的内在矛盾由此产生：一边是由威权主义传统支撑的强大的家长制政府，另一边则是因接受了美式民主思想而要求获得自由、平等和人权的知识分子。二者之间的分歧和矛盾为1960年至1961年的政局突变埋下了伏笔。
二、反共主义滋养下的独裁：李承晚政权的倒台
1953年11月20日，艾森豪威尔(Dwight D. Eisenhower)总统批准了有关对韩政策的NSC170／1号文件。文件规定，当前美国的任务主要有两个：一是防止共产党国家或韩国重启战端；二是向韩国提供大量军事和经济援助并通过联合国加强韩国的民主制度。[15]这时的美国尚未完全从朝鲜战争的噩梦中醒来，再加上李承晚不停的战争叫嚣以及即将与共产党国家进行的商讨朝鲜半岛统一问题的政治会谈前程未卜，所以1954年年末以前艾森豪威尔政府对韩政策的天平一直倾斜于防止朝鲜半岛战火再起，加强韩国的实力地位尤其是促进韩国的民主发展暂居其次。
为了改变执政的自由党在头两届国会中的少数党地位，[16]李承晚政府在 1954年国会选举中动用了大量警察进行干预，选举委员会也主要由政府官员组成，结果自由党获得了“多数党”地位。就连美国驻韩使馆也不得不承认韩国的政治发展趋势正在损害1948年建立的民主制度并削弱国际社会对韩国的同情和支持。[17]此时，韩国的军事和经济问题吸引了美国大部分的注意力，且美国对韩政策的首要目标是反共而非民主，因此在这次韩国国会选举中美国除照例进行现场观察外别无他举。[18]1954年秋，出于保住总统宝座的考虑，李承晚抛出第二个宪法修正案，要求废除对总统两届任期的限制。在国会投票时，203名在籍议员中135人投了赞成票，离宪法要求的2／3多数尚差一票，但李承晚及其支持者却援引“四舍五入”的“原则”宣布修正案已获得通过并随即予以颁布。[19]李承晚明目张胆的独裁行为促使反对派走向联合。1955年9月，民主国家党联合其他反对派成立民主党，韩国政治力量格局呈现出了两党制的特征。在这场政治斗争中，美国并未正式介入。[20]
1954年12月29日，美国国家安全委员会执行调整委员会提交了NSC170／1号文件的第二份进程报告。报告认为朝鲜半岛冲突再起的可能性已经下降，但统一前景依然渺茫，因此“当前的美国对韩政策应首先强调加强韩国的实力地位”。[21]对朝鲜半岛形势的再估计推动美国重新审视对韩政策。1955年2月25日，作为真正意义上的美国对韩长期政策指导方针的NSC5514号文件出台，它确立了韩国军事力量发展优先于经济力量发展的原则。在政治发展方面，NSC5514号文件只是重复了NSC170／1号文件中有关通过联合国加强韩国民主制度的规定。[22]可见，此时美国依旧主要关注韩国的军事和经济事务。[23]
1955年李承晚已八十高龄，精力和反应能力日益下降，其统治渐失个人魅力的资本，[24]加之他很少关心经济发展，因此公众对政府及执政党越来越灰心。1956年总统大选前不久，民主党总统候选人申翼熙(Sin Ik-hui)突然病故，李承晚轻而易举地以55.6％的得票率再次当选。但若将此次选举结果与1952年74.6％的支持率相比，李氏个人威望的下降是显而易见的。而且，民主党副总统候选人张勉(Chang Myon)当选。这一切充分说明李承晚政权民怨已深。[25]为了维护统治地位，李承晚在大选后进一步加强了对军队和警察的控制，同时将大部分国内政治事务交给李起鹏(Yi Ki-pung)处理。由于李起鹏健康状况不佳，这些事务则更多地由自由党内主张不择手段地维持现政权的强硬派决定。[26] 1958年5月2日，韩国举行国会选举。虽然自由党占据了多数席位，但民主党也第一次获得了1／3以上席位。在10月份的国会补缺选举中，自由党的诸多舞弊手段并未能阻止民主党获得几乎与之相当的票数。于是，李承晚和自由党越来越担心在1960年总统大选中失去执政地位，因而进一步加强了对人民及反对党的控制。[27]
1958年8月，李承晚以“共产党颠覆活动日趋严重”为借口向国会提交了《国家安全法修正案》，其真实目的在于剥夺民众的言论自由，这一点连美国驻韩大使也不得不承认。新国家安全法草案一出台便遭到了民主党和出版界的强烈反对。无奈，政府对草案进行了局部修改，使部分内容有所改善，但新添加的措词模糊的第17款第5段（主要内容为禁止任何人传播有利于敌人的错误事实或新闻，否则将以扰乱民心罪论处）实际上令反对者更加气愤。为了制止李承晚政府对民主自由原则的破坏，美国从多个渠道向韩国官员及自由党领导人说明新国安法草案会影响国际社会对韩国的支持。不料，李承晚大怒，指责美国“干涉韩国内政”，拒绝接受劝告。[28]12月24日，韩国政府将反对党议员驱逐出国会，强行通过《国家安全法修正案》。民主党宣布该法案无效，呼吁全国举行抗议活动，“国家安全法危机”由此而生。艾森豪威尔总统和周以德(Walter H. Judd)
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