1960年2月15日，民主党总统候选人赵秉玉(Cho Pyong-ok)因病去世。为了利用这次机会，韩国政府宣布将总统选举日期由已成惯例的5月提前至3月15日。在大选时，李承晚和自由党采取了包括暴力活动在内的一系列舞弊手段。结果，自由党“大获全胜”，李承晚、李起鹏分别以“绝对优势”当选正、副总统。这种强盗行径引起了公众的强烈不满。选举当天，马山人民的反政府示威发展成为示威者与警察间的暴力冲突，造成大量伤亡。鉴于此，韩国军方向“联合国军”司令请求并获准派韩军“恢复秩序”。[32]16日，美国国务卿赫脱(Christian A. Herter)召见了韩国驻美大使梁裕灿(You Chan Yang)，指出韩国政府在大选中的欺诈和暴力行为不仅引起了韩国人民的强烈反抗，而且使美国公众和国会十分不满。17日，驻韩使馆致电国务院，剖析了韩国的政局：大选舞弊只是李承晚政府在过去一年多时间里采取的一系列压制措施的继续。虽然最近自由党可能会有所收敛，但它不惜一切代价保持执政地位的做法是不会改变的。如果美国对韩政策的基本目的是扶植一个政治稳定、亲美反共的军事强国，那么当前的态势已经对这一目标构成了根本性的威胁。为了防止给人造成漠视甚至支持李承晚政府大选舞弊行为的印象，可以考虑采取暂时推迟宣布向韩国提供发展贷款一事等措施。21日，国务院在回电中对使馆的分析表示赞同，打算推迟宣布对韩国的贷款和援助项目。[33]此外，艾森豪威尔政府再未采取更多实质性举措。国务院发言人在韩国大选前夕的讲话似乎对此做出了解释：“在共产主义的边界上保持民主”确有困难，美国虽然忧心于韩国政府在大选准备过程中的暴力行为，但仍须坚持不干涉政策。[34]
经过近一个月令人不安的静寂后，4月12日人们在马山港发现了3月15日示威中失踪的一名17岁学生的尸体，警察使用的催泪弹深深陷入其头部。接着，各大城市迅速出现了大规模的反政府暴力示威。与3月15日不同，这次参加示威的不仅仅是学生，还有大量成年人，人民长期以来对政府的怨恨如火山爆发般急速奔涌。李承晚决心镇压这些“大部分由共产党煽动的”反政府活动，“联合国军”司令再次授权韩军“恢复秩序”。[35]这时，华盛顿当局和驻韩工作小组皆主张更加积极地采取行动缓和韩国当前的动荡局势。驻韩使馆的建议则更为具体：按照计划，艾森豪威尔总统不久将访问韩国。他可以借此机会要求韩国恢复公众对政府的信心，保持政治稳定，继而进一步加强民主制度；美国国务卿和驻韩大使尽快分别向韩国驻美大使和总统提交一份备忘录，表明对韩国政局的关切；借美国某些国会议员和有声望的人之口敦促李承晚政府平息民怨。在驻韩使馆看来，韩国政府对人民抗议活动的严厉镇压只会加深反抗情绪，玷污韩国的国际形象，增加共产党渗透的可能性。“虽然美国政府可能会容忍亚非地区某些其他国家加强独裁统治的趋势，但韩国的情形是独裁统治的强化和管理能力的下降。”因此，如果韩国政府对以上行动建议置之不理，美国应采取更强硬的措施。[36]
19日，汉城10万学生及其同情者举行示威游行，釜山等其他城市也相继出现类似的反政府行动。李承晚随即宣布在汉城实施军管法，“联合国军”司令又一次授权韩军“维持秩序”。在政府的镇压活动中，仅汉城、釜山和光州就有115人被杀、773人受伤。[37]美国的反应是：一方面更加积极地促使韩国政府努力缓和紧张局势；另一方面做好应付各种不测的准备。当晚，美国驻韩大使麦康瑙希(Walter P. McConaughy)紧急会见李承晚，劝李承晚纠正政府的不当行为，恢复人民对政府的信心。为了进一步表示对韩国政治状况的关注，赫脱和麦康瑙希分别将一份备忘录交给梁裕灿和李承晚。备忘录的主要内容是：“美国认为示威是公众强烈不满的反映，必须平息人民的愤怒，恢复他们的信心，否则当前的局势会给共产党的操控提供肥沃的土壤，”有利于共产党攻击韩国实行独裁统治，损害韩国在“自由世界共同体”中的威望，使“自由世界”难以在联合国有关朝鲜问题的讨论中支持韩国。为此，美国建议惩罚舞弊官员，撤销查封《京乡新闻》的命令，取消对《地方自治法》的修改及《国家安全法修正案》中的争议性条款并设计民主的投票程序。非但如此，美国国务院和麦康瑙希还公开指出，这次示威是人民对与自由民主原则相违背的“3. 15选举”及政府压制手段普遍不满的反映，希望韩国政府能够为人民伸冤，恢复秩序。[38]考虑到韩国民众的积怨，这样的声明无疑是使美国与摇摇欲坠的李承晚政权拉开距离的“弃李宣言”。为防万一，艾森豪威尔政府又制订了对李承晚的换马计划并认真讨论了一旦李承晚死亡或下台所应采取的应急措施的问题。[39]
20日，李承晚签署声明，表示要恢复秩序，惩处舞弊官员。实际上，他并未接受规劝，坚持认为美国不了解事实真相，韩国政局混乱的原因是张勉的煽动，而非人民对政府的不满。大失所望的美国国务院决定继续遵循强硬路线，指示驻韩使馆向“各类负责的、有影响的人物”表达美国政府的忧虑和立场，考虑一旦李承晚去世或下台美国应如何应付的问题，准备孤立李承晚及其支持者，为新政府的上台打下基础。25日，汉城又有上万人举行游行示威，约二百位大学教授参与其中，强烈要求李承晚政府总辞职。警察再次向示威人群开火。麦康瑙希立即暗中催促李承晚接见学生代表，签署重新举行选举的声明并考虑自己未来政治地位的问题。另外，他还在公开声明中指出：“我们完全支持恢复汉城及其他城市的法律秩序。朝鲜民众有义务协助政府维持治安，政府也同样有义务理解人民正当的伸冤诉求，立即采取有效措施平息民怨。”接见学生代表后，李承晚发表公开声明：倘若人民希望其他人担任总统，他愿意辞职；重新举行大选；免去李起鹏所有的政治职务；如果人民希望修改宪法，确立责任内阁制，他会答应这些要求。27日，李承晚向国会递交了辞呈，新任外交部长许政(Huh Chung)作为代总统组建临时看守政府。[40]至此，1958年年末以来的韩国政治危机暂时告一段落。
导致李承晚政权倒台的主要原因之一是美式民主主义与韩国威权主义矛盾的激烈碰撞，作为韩国“保护人”的美国在一定程度上促成了该矛盾的产生。
二战后，美国从思想文化和国家制度两个层面向南部朝鲜（韩国）移植了美式民主思想。首先，美国军政府通过改革学制、增加新式教学内容以及建立各级各类学校极大地推动了南部朝鲜教育的发展和民主思想的传播。至1947年末、1948年初，当地各级各类学校的在校学生均比1945年至少翻了一番，文盲数量大大下降，越来越多的学生开始将自由和人权作为自己的政治追求。[41]韩国人民特别是城市中产阶级平等意识和实利主义观念的萌发也与美国有关。李朝时期，朝鲜社会等级的分化在很大程度上是以土地所有权为基础的。土地原则上归国王所有，两班（文班和武班）[42]官员都从国王那里分得与自己地位相符的土地，包括科田、柴田和功臣田。光复后，美国军政府和李承晚政权先后进行过两次土地改革，地主—佃农制随之转化为现代小农制。因而，“朝鲜战争后韩国成为相对平等的国家”，追求民主和参与的平等意识渐渐产生。驻韩美军和好莱坞电影对韩国公众的思想同样形成了巨大冲击。克拉克将军在1954年的一本书中写道：“韩国人看到美军正在使用美国工业制造出来的奇妙的机械设备：钻孔机在为电线杆挖掘坑穴；推土机在平整建筑场地；满载物资的直升飞机在飞越韩国运载工具耗时许久才能翻越的山岗；前线掩体中的美国人在享用后方送来的盛在巨大金属器皿中的热腾腾的食物和冰淇淋。很快，他们也想得到这一切。”好莱坞电影的影响亦不逊色，它们向当地民众展现了美国生活中的特定画面：明亮的房子、宽敞的汽车和豪华的宴会。渐渐地，这种消费文化在韩国人的思想中生根、发芽并重塑着他们对未来生活的向往。[43]可是，李承晚独裁统治的残酷现实却使百姓心中平等富庶愿望的实现变得遥遥无期，最终人民起而反抗。其次，1947年秋以后，美国帮助南部朝鲜建立起了各种选举司法制度，签署了“朝鲜人民权利宣言”，赋予朝鲜人民以集会、结社、出版、言论、宗教信仰和男女平等等十一项基本权利。在此基础上，韩国1948年宪法确立了以“三权分立”和总统中心制为主要特征的美式民主制度。[44]
不过，对美国来说，更重要的是要在韩国建立反共堡垒。为此，从军政府时期开始，美国就极力“扶右抑左”。该政策在很大程度上加速了南部朝鲜政治力量的极化、反共主义国家意识形态的形成以及左派的衰微。朝鲜战争期间，温和派或被杀，或北逃，右翼保守势力最终完全占据了韩国的政治舞台，与民主自由思想相适应的政治力量多元化不再是韩国政治格局的主要特征。[45]与此同时，反共主义却逐渐成为李承晚政权压制反对党和人民民主要求的杀手锏。借此，它两次修宪、修改《国家安全法》和《地方自治法》、制造“进步党事件”、查封《京乡新闻》。在韩国政府尚能基本维持政治稳定之时，美国并未全力规劝李承晚悬崖勒马，致使后者在独裁的道路上渐行渐远。“3. 15选举”后，艾森豪威尔政府意识到如果再一味地坚持“不干涉他国内政”的原则，韩国的政治动荡很可能诱使共产党加大宣传、渗透和颠覆的力度。于是，美国一边以更强硬的态度向李承晚施压，要求他满足人民的正义要求，恢复社会秩序，一边私下授权韩军“维持治安”。但李依旧我行我素，致使民怨沸腾，游行示威接连不断。艾森豪威尔政府这才被迫公开抛弃因无法维持政治稳定而难以完成反共使命的李承晚，站在韩国人民一边。
总的来说，在韩国早期政治发展的过程中，美国既促进了美式民主制度的建立和自由平等思想的传播，又在推动李承晚政权反共的同时使反共主义及在此过程中发展起来的强大的国家机器成为韩国政府加强独裁统治的工具。最终，这一切引发了迫使李承晚下台的“4. 19运动”。
三、扶植民主的限度：韩国政权再度更替背后的美国
作为对李承晚独裁统治反思的结果，
李承晚政权的垮台不仅使韩国政局出现了新动向，而且使美国对韩政策发生了重大转变。1957年以后韩国的经济停滞、政治动荡和社会不安迫使艾森豪威尔政府深刻反思以往对韩国问题的认识，新的看法和建议随之产生。1960年8月12日, 远东事务助理国务卿帕森斯(J. Graham Parsons)在致麦康瑙希的信中指出，“韩国的基本问题是经济、政治和社会问题”，如果美国不能消除韩国目前存在的严重的社会分裂、革命及颠覆危险并使韩国达到“经济起飞阶段”，共产党就会趁虚而入；韩国人民强烈的民族情绪、种族优越感和不断增强的处理自身政治事务的能力使美国“能够也应该降低其（在韩国发展过程中的）作用”，通过“约束”和“鼓励”提高韩国人民在自由平等中追求自立的能力。[49]11月22日，第42.1-2-60号国家情报评估同样认为：今后几年，韩国领导层更迭和政治力量重组的可能性依然存在；在可预见的将来，韩国不可能获得经济自立；韩国民众中新近产生的民族情绪、对统一的渴望之情以及对东西方对抗中韩国软弱地位的不满可能会增强韩国人的中立倾向，这将削弱美国对韩国发展的“指导”作用。[50]为了适应韩国新的发展形势，美国决定制定新的对韩政策。1961年1月18日，NSC6018/1号文件获得艾森豪威尔总统批准，取代了NSC5907号文件。与NSC5907号文件相比,该文件在很大程度上提高了对韩国政治、经济和社会问题的重视程度，且明确提出推动美韩关系走向平等化。在政治和社会发展方面，“暂定目标”为推动韩国建立一个强有力的、稳定的政府和社会，其政策、制度以及建设性的行动计划将不断促进国家统一和进步、满足公众愿望、减少腐败并实现自由世界有关个人自由和社会公正的理想。具体而言：“应向韩国领导人强调，无论其面临的短期问题是什么，作为一个独立自治的国家，韩国的长期生存能力取决于他们如何满足人民对社会进步和个人尊严的渴望”；“鼓励韩国领导人制定与自由世界原则相一致的适当的国家目标”，将不断上升的民族感情转化为对改革和发展计划的支持，防止其倒向专制主义、马克思主义或中立主义。[51]继任的肯尼迪(John F. Kennedy)政府依旧十分关注韩国的政治发展，认为“与韩国再次被侵略的危险相比，因为内部弱点而被颠覆的危险更大”。[52]然而，韩国的政治现实一度使美国决策者束手无策。
合法性危机和社会动荡是张勉政府在政治上面临的两大困境，前者为里，后者为表。虽然民主党是第一共和国时期的主要反对党，但并未积极参与“4. 19运动”，它在第二共和国掌权很大程度上可以说是摘取了“4. 19运动”的胜利果实，在法统上有很大欠缺。[53]同时，在冷战的特殊环境下，韩国的对外关系主要集中于美国，取得美国的支持成为张勉政府外交政策的首要目标。为此，张勉对美国几乎惟命是从，这使他在50年代末、60年代初韩国民族情绪不断高涨的阶段失去了抵制美国控制的政治资本，统治合法性进一步受损。[54]
第二共和国宪法彻底取消了对公民出版、集会、结社和言论的限制，无政府主义随之泛滥。首先，报刊和记者的数量成倍增长。1960年初至1961年4月，报刊由600份增加到约1600份。虽然这些报刊大部分发行量很小，却拥有16万记者。为了维持和增加发行量，新闻界不负责任地攻击政府并登载耸人听闻的消息，社会情绪被引向反政府方向。[55]其次，“国家教师劳工联合会”和“民族统一学生同盟”等以知识分子为主的组织纷纷提出激进改革和立即统一的要求，如制定革命立法，严惩前政府官员、亲李政客以及“3. 15选举”中的舞弊者。为了迫使政府就范，它们不断发起抗议活动甚至占领国会。[56]张勉对这些过激要求和行为一味姑息。1960年10月31日，韩国颁布特别法，严惩“3. 15选举”中的犯罪行为。至12月末，约2217名前政府官员、81名警官、4000名警察及大批军人遭到清洗。这一切尤其是对警察的清洗和80％警察工作地点的调换使社会极度混乱，犯罪率直线上升。[57]这一动荡局面与多年以来韩国社会存在的各种弊端以及多数人民对政府提出的
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