摘 要：李承晚时期是美韩同盟的奠基阶段,同盟对外遏制共产主义与对内规制盟国行为的功能通过美国对该政权的政策得到了生动体现。通过解读美国对李承晚政权内外行为的政策，可揭示出该政权在美国决策层中形成“价值”与“负担”的双重认知，进一步剖析美国在冷战背景下由国家安全和制度竞争双重目标带来的决策困境——在遏制共产主义与规范盟国行为之间的两难选择，从而以李承晚时期美韩同盟为个案，探讨冷战时期的政权特性与同盟关系之关联。
关键词：李承晚政权；价值；负担；美韩同盟
“在冷战期间，由于国际体系的两极存在形式，第三世界的政权和运动无论其内部政策有多么愚蠢，总能够获得同大国结盟的机会。”[1]李承晚时期的韩国政府正是这样一种政权。它之所以能够与美国结成军事同盟，恰恰是因为具备某些“价值”——反共、亲美且对韩国政局有一定的控制力。然而，李承晚政权在某些时候却成为美国决策者眼中的“负担”，比如“北进统一”的政治目标和反动独裁行为。更加令美国人无奈的是，无论是“价值”还是“负担”都是李承晚政权的特质，二者密不可分。由此造成了美韩同盟关系中一种有趣的现象：华盛顿的决策者常常陷入一种困境，在遏制共产主义和规制李承晚政府行为之间游移不定、无所适从。“遏制－规制”的决策困境不仅是李承晚政权“价值－负担”特质引起的，也是美国政府自身决策动机的复杂性造成的：决策者既想维护安全利益，又按捺不住道德冲动。通过对美韩同盟关系中遏制与规制两种政策取向，特别是二者关系的解读，我们可以更加清楚地认识到冷战在地区事务上表现出来的结构与本质特征。
一、“价值”与“负担”：美韩同盟中的李承晚政权
1945－1948年美苏冷战的缘起、发展，特别是其朝鲜化的过程为李承晚与美国的结合奠定了国际政治基础。李承晚本人所具备的“反共亲美”特质成为美国扶植他在南部建立单政的重要条件。韩国政府建立之后，李承晚凭借独立运动期间积累的个人政治威望、在繁芜的政治派别之间周旋并使其相互牵制的政治手腕以及逐步建立起来的国家机器增强了对南部社会的控制能力。亲美、反共和政治控制力对意欲在朝鲜半岛建立一个冷战对抗桥头堡的美国来说，是李承晚政权具有的最大“价值”。
朝鲜战争的爆发，无疑提升了李承晚政权在美国全球反共阵线中的地位。同时，美国结束了战争前的脱离政策，全面介入朝鲜半岛的军事对抗。连同这种介入政策一起被强化的是战争前就已存在的、李承晚政权的“象征性”：韩国的生死存亡成为向中间地带表明美国捍卫民主阵线意志的试金石，是美国作为“民主国家领袖”的“信誉”所在。正像李承晚在1953年5月底致艾森豪威尔总统的信中，不失时机地对这种“象征性”进行的自我塑造：“由于对自由世界的部分地区缺乏坚定而连续的政策，我们已经拱手让给苏联许多地盘了。这种政策持续的时间越长，就会有越多的自由国家被迫投靠民主的敌人。令韩国人民失望就是令世界上大部分反对共产主义的人失望。最终，美国将会发现自己成为共产主义沙漠中仅有的一块民主绿洲。”[3]而美国决策者在处理军事部署等问题时，确实也要顾及这样一个问题：减少对韩国的战略投入会给其他处于冷战前沿阵地的国家和地区带来连锁反应。李承晚政权的“价值”以“象征”和“信誉”为依据，在国际层面得到了拓展。
美国决策者基于这两种“价值”而做出的政策选择贯穿于整个李承晚统治时期。朝鲜战争前，处于美国全球，甚至亚洲战略边缘的韩国，与台湾一起被划出了美国战略防御圈之外。任凭李承晚使出浑身解数，甚至不惜动用群众情愿，都无法将美军留在朝鲜半岛。为攫取美国在东亚的军事存在，他联合蒋介石等人鼓动的“太平洋公约”构想最初也未得到美国的正面回应。但是，美国毕竟不能眼看着这个亲手扶植起来的反共政权不攻自破——军事和经济援助就成为维护李承晚政府，同时又能够表明自己反共决心的一种手段。
美国军事介入朝鲜战争直接证明其意欲捍卫韩国政府的反共“价值”。虽然在美国从全力介入到有限战争再到结束战争、不断调整战争目标的过程中，李承晚屡屡挑战美国的朝鲜半岛政策，甚至在停战谈判中间制造了释俘事件，美韩同盟最终还是缔结了，并使朝鲜半岛的冷战格局进一步固定化。结成同盟的谈判中，美国之所以能够不断对李承晚政府做出妥协，恰恰说明了维护其反共“价值”是美国亚洲政策的首要考虑。而朝鲜停战后，美国处理中立国监察委员会问题的态度变化、向韩国部署核武器等政策也都体现了这一点。
“牢不可破的屏障是弱小的。弱小的盟国不是价值，而是负担。”[4]我们在观察美韩同盟关系时，需要做这样一个区分：美国对韩国国家的政策和对李承晚政权的政策是不尽相同的。当李承晚的内外行为与美国战略利益和意识形态目标一致的情况下，二者是重合的；当李承晚的内外政策与美国战略构想不一致甚至相冲突时，二者就会发生背离。也就是说，李承晚政权带有的另外一些特质有时反而成为美国实施对韩政策的障碍，这也就是美国决策者眼中的“李承晚的负担”。
李承晚除了具备“亲美反共”这些特性之外，还是一个顽固的民族主义者。同时，他虽然接受西式教育，思想中却带有浓厚的东方文化传统。早年为朝鲜独立运动奔走、负笈西学的经历，特别是在美国遭受的外交冷遇在他头脑中植下的观念是：小国的命运往往被大国玩弄于股掌之间。实现朝鲜的独立统一和掌握朝鲜的最高权力是李承晚一生的政治追求。在登上了韩国的权力宝座之后，上述政治诉求便转化成韩国政府的内外政策——对外鼓吹“北进统一”，对内推行封建家长式的集权统治。而且，李承晚深知韩国在美韩同盟体系中的地位和活动空间，也清楚美国反共战略中的政策排序，于是他以弱势为筹码，屡屡通过外交讹诈、不断威胁取得了一系列有利于韩国的政策结果，而将美国政府置于两难境地。[5]
李承晚政权的“负担”之一就是“北进统一”的政治口号。无论这是他内心追求的驱使也好，还是作为诈取美国援助和支持的手段也罢，总之对美国的朝鲜半岛乃至远东战略造成了“麻烦”。NSC48号和NSC68号文件确立了美国在亚洲对苏联和中国进行遏制的政策。朝鲜战争之后，中国一度成为美国亚洲遏制政策的主要对象，“甚至是比苏联更具威胁的国家”。但是基于全球而非地区原则制定的遏制战略，包括艾森豪威尔时期的“大规模报复”战略，在实际操作上是一种保守的、避免直接军事对抗的战略措施。朝鲜战争的“有限性”、美国在两次台湾海峡危机中的应对过程等都是遏制战略克制、保守一面的有力证据。李承晚政府时常威胁“武力北进”显然是对这一战略的挑战：美国并不希望因李承晚、蒋介石等人的自利行为而在亚洲卷入同苏联或者中国的直接冲突。“在李承晚和蒋介石看来，世界必须接受那些无所畏惧的领袖品格，时刻准备冒险做出他们认为正确的事情，尽管他们的目标都是基于地区而非全球考虑。”[6]美国的全球战略部署同地区当局的利益因此发生了矛盾。非但如此，“北进统一”竟成了李承晚手中的一张牌，被时不时地拿出来扯动美国敏感的神经。在停战谈判、缔结同盟、日内瓦会议、经济政策争端以及中立国监察委员会问题的处理过程中，这种手段一度奏效，迫使美国在韩国政府提出的各种条件面前做出让步。当然随着美苏缓和的到来，“北进统一”作为一种外交手腕就不再那么有效了。
美国政府不得不面对的另一个，甚至是自始至终要应付，且越来越沉重的“负担”就是李承晚政权反民主的独裁行为。这之所以会成为负担，是因为独裁行为不仅削弱了李承晚政权的统治基础，而且与美国在朝鲜半岛同社会主义阵营进行的意识形态斗争不符。1952年同国会争夺权力、1956年非法手段争取连任、1958年修订《国家保安法》打击反对派以及1959年查封反对派报纸加强舆论控制等反动行为，逐渐激起了政治反对派和民众对其统治的不满，政治动荡日益加剧。稳定是美国维护一个反共政权的基本要求，特别是对处于冷战对抗阵地前沿的韩国来说更是如此，而李承晚政府的经济和政治行为显然置此于不顾。况且，美国政府扶植李承晚政权的政策是建立在它是“民主国家典范”这一假定基础上的，因此才获得了盟国及国会与舆论的支持。“民主阵营的桥头堡”是李承晚政权具有的另一种“象征性”——在与社会主义阵营争夺中间地带的过程中，韩国是美国自由制度的一块“示范田”。但暴露于世界面前的李承晚政权却是一个反民主且腐败不堪的形象，令美国无法自圆其说。李承晚政府的垮台恰恰是因为其独裁统治削弱了国内统治基础而招致民众反抗。同时，反民主行为也破坏了扶持他的国际舆论和美国政治基础，使得国务院最终不得不抛弃这样一个不再符合美国利益的政权。如果说“北进统一”是李承晚政权给美国带来的“战略负担”，那么其反民主的独裁行为则是美国的“道德负担”。
使美国决策者真正头痛的是，他们往往不得不在冷战对抗的大背景下应付李承晚带来的各种麻烦，也就是说他们无法将李承晚政权的“价值”与“负担”完全剥离开来，而必须在两者之间做出选择。1952年宪政危机、美韩同盟条约谈判、日内瓦会议前的美韩协调、美韩经济政策争执、韩军裁减、修订《国家保安法》以及镇压进步党和政治反对派等一系列事件中，美国决策部门内部既有采取激烈措施根除李承晚这个“负担”的呼声，也有坚持维护他反共“价值”的建议。经过反复的权衡与交锋，考虑到外部的“共产主义威胁”，美国往往还是决定向这个“两害之轻”做出让步。正像1956年大选之后美国国务院给驻韩使馆指示中流露出的无奈：“对于美国在韩国的立场和行动方案，在华盛顿，特别是国务院，占主导地位的态度可以归结为一种困惑：我们不可能无限期保持现有的对韩政策，但除此之外我们还可以做些什么有意义的事情呢？” [7]
二、遏制与规制：美韩同盟中华盛顿的决策困境
李承晚政权带有的“价值与负担”这两重特质反映到美国对韩决策过程和结果当中，就是决策者时常摇摆于对同盟之外的共产主义实施遏制与对同盟内部行为进行规制之间。
“遏制”无论是作为冷战期间的一种美国对外战略，还是一种外交思想，相对于同盟内部关系，都带有很强的“两极”色彩和“外部”指向性——它直指与美国对抗的苏联社会主义阵营。约翰·盖迪斯（一译约翰·加迪斯）指出，在美苏构筑各自同盟体系的过程中，“边缘”国家并非消极依从，“他们通过自我为中心的行为，将大国卷入无意的冲突中”。[8]然而，冷战并没有因为这些自利性举动而演变成美苏之间的“大战”，大国对各自盟国行为的“规制”起到了很大的作用。显然，“遏制”这一概念是无法解释这种同盟内部的政策取向的。大国在自身全球战略的框架中，对那些不符合其利益的行为进行规范与制约就是规制的一种表现。冷战的“长和平”态势，不仅仅是美苏对抗之中遏制战略、核威慑和有限冲突等条件的塑造结果，也是美苏对各自同盟体系进行规制的结果。[9]从这个角度上说，地区盟国对美苏也施加了一定的影响。沃尔特·李普曼在批判美国的遏制战略时写到：“事实往往是，他们按照自己的逻辑和判断行事，让我们面对并不想要的既定事实，或者是毫无准备的危机。这些‘牢不可破的屏障’会使我们不时地陷入无法解决的困境。最终我们要么不信任我们的盟友——那意味着绥靖、失败和屈辱；要么在一些我们不愿看到、接受或者不想要的问题上不计代价地支持他们。”[10]李普曼在1947年就预见到美国将会在未来处理盟国内部事务时遇到的难题——在遏制与规制之间取舍。
具体到美韩同盟关系而言，我们从1952年宪政危机美国军方与大使馆的分歧、美韩同盟缔结的必然与偶然、驻韩美军现代化与韩军裁减之关联以及1960年韩国社会危机时的决策过程均可以清晰地看到这种困境。在这些事件中，美国政府内部既有人从遏制共产主义的角度出发提出应对方案，也有人侧重于强调规范李承晚政权的行为。但最终的决策结果往往是在遏制与规制之间反复权衡后，将对外遏制共产主义而非对内规范盟国行为放在首位。正如艾森豪威尔总统在释俘事件后的日记中流露出的复杂心态：李承晚和共产党屡屡让我们进退两难、无从决断（backing and filling），疑虑重重甚至倍感沮丧，以至于怀疑达成停战还有何意义……“毫无疑问，（我们的）敌人仍然是共产主义，但李承晚是一个如此难缠的盟友，总让人免不了以最强硬的措辞斥责他。”[11]罗伯特·基欧汉认为“我们政治结构的本质和对共产主义的观念”给了弱小盟国以超出其地位的力量，改变了美国的决策过程。“弱小盟国会用美国的意识形态对付美国自己。”[12]这一判断用在李承晚时期的美韩同盟关系上恰如其分。“遏制战略在实践上如何不证自明？遏制反映了整体和全球优先于个别和地区。至为重要的是，要支持反苏反共的政府——至少是那些反对与苏联或共产主义有关联的政府和势力。屈居次要地位的才是美国所支持政府的政治和经济本质。”[13]哈斯的这一论断充分揭示了美国“姑息、迁就”李承晚政权的真正原因——在美国决策者的冷战思维中，遏制高于规制。
确切地说，美国对李承晚政权的规制分为两个层面。一是对李承晚“北进统一”目标的制约；二是对李承晚政治经济等内部行为的规范。
武力统一朝鲜对美国的亚太战略及朝鲜半岛政策来说无疑是一种挑战。朝鲜战争前，美国就多次对李承晚在三八线边界挑起武装冲突予以警告，因为在朝鲜半岛卷入一场与苏联的军事冲突同美国的全球战略不符。在同盟缔结谈判中，美国之所以迟迟不愿允诺军事同盟条约，是担心那会成为韩国的政策工具。在条约签署之后，美国千方百计地将韩军置于联合国军司令部的指挥之下，就是要对李承晚构成制约。
(责任编辑：冷战编辑)
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