“隐蔽行动”是冷战期间美国对苏联东欧乃至中国等其他社会主义国家实施的主要政策或曰主要斗争手段之一，和遏制政策并行不悖。对这一问题西方学术界早在20世纪50-60年代即有学者撰写论著、当事人出版回忆录予以揭露[2]。冷战结束后随着美国政府有关档案不断解密，其研究成果更是大量问世，成为西方冷战史研究的一个热点[3]。然而，我国学术界由于资料所限，研究成果廖廖，尚未见到专门论著，仅有个别学者在阐述美国对苏联东欧政策时有所叙及[4]。本文将依据近年来美国政府解密的档案资料，就冷战初期美国隐蔽行动政策的制订作一初步探讨。
一
“隐蔽行动”（Covert action，或Covert operation），按照美国中央情报局的解释是指“一国以不被认为是本国所为的方式所采取的旨在影响某些政府、事件、组织或个人以支持其对外政策的活动。它包括政治、经济、宣传及准军事行动。”[5]这就是说，首先，“隐蔽行动”所采取的方式必须是隐蔽的，秘密的，必须要掩盖行为者的真实身份。其次，隐蔽行动的目的是通过对有关国家、组织或个人施加影响，以便为行为者对外政策服务。第三，其具体范围包括隐蔽的政治战，经济战，宣传战，以及扶植援助敌对国家反政府武装等准军事行动。美国政府制订的关于隐蔽行动的第一份重要文件为NSC4-A。
二战结束后，美苏由于国家利益及对外战略构想的迥然不同，意识形态和社会制度的截然对立，战时同盟关系迅速走向破裂。到1947年初，随着美国从衰弱不堪的英帝国手中接过援助希腊、土耳其的担子，抛出要反击共产主义扩张浪潮，承担维护自由世界责任的“杜鲁门主义”，美苏冷战终于爆发。之后双方首先在欧洲展开激烈争夺。美国抛出马歇尔计划，力图挽救在战争摧残和共产主义浪潮冲击下濒临坍塌的西欧资本主义大厦；苏联抛出莫洛托夫计划，力图阻止美国资本对东欧各国的侵蚀渗透。美国支持建立西欧联盟，积极筹划北大西洋联盟，力图同西方国家结成反苏反共统一战线；苏联组建欧洲9国共产党工人党情报局，力图协调各国共产党的行动。同时，双方在意识形态领域互相攻讦。冷战愈演愈烈。
面对日趋激烈的冷战态势，美国开始寻找除战争、外交等公开手段以外的其他斗争手段。手段之一便是实施隐蔽的心理战。
早在1946年12月12日，美国国务院—陆海军协调委员会（SWNCC）就给国家情报局（NIA）递交了一份关于“心理战”的报告，强调了心理战作为“一个在战时，或总统确定受到战争威胁时，获得国家目标和军事目标的必要因素”，提议立即建立一个负责制订心理战政策、计划并进行相关研究的委员会[6]。1947年10月24日，国家安全委员会刚刚成立，其执行秘书悉尼·索尔斯在给国防部长福莱斯特的一个备忘录中提出，“需要采取心理战反击苏联鼓动的共产主义宣传，特别在法国和意大利”。他同时指出，应继续加强国务院情报部门的公开活动；由中央情报局进行隐蔽活动；设立机构，制订政策，协调二者的行动[7]。11月7日，国务院—陆海空军协调委员会（SANACC）下属的一个特别小组向该委员会提交了一份题为《心理战》的报告，编号为SANACC304/11文件，详细分析了当时的形势，颇为焦虑地指出“苏联正在进行一场激烈的主要针对美国的宣传运动，并综合运用心理的、政治的和经济的手段以图瓦解有能力反对苏联野心的各国所有非共产党力量。”结论说“目前的世界形势要求美国立即采取协调措施以影响各国的态度，使其有利于获得美国的目标，抵消反美宣传的恶果。”报告就心理战的机构设置、政策制订等一系列问题提出了明确具体的建议[8]。11月13日，国务院—陆海空军协调委员会修改通过了该报告，随即提交国家安全委员会。11月14日国家安全委员会召开第二次会议，讨论了该报告，交办公室修改。12月9日，悉尼·索尔斯将修改后的报告提交国家安全委员会。“为了安全与清晰”，国家安全委员会办公室准备了两份报告，一份题为《国家安全委员会关于协调对外情报活动的报告》，编号为NSC4号文件（NSC4）；一份题为《执行秘书关于心理战给国家安全委员会的备忘录》，附《给中央情报局长的指令》草案，编号为NSC4—A号文件。12月17日，国家安全委员会召开第四次会议，对《给中央情报局长的指令》略作修改，批准了这两份文件。
NSC4号文件旨在确保“有效地协调一切公开的对外情报活动”[9]，不属本文论述的范围。这里让我们聚焦NSC4-A。
NSC4-A由《执行秘书关于心理战给国家安全委员会的备忘录》和《国家安全委员会给中央情报局长的指令》两部分构成。前者扼要报告了文件的起草情况及所附给中情局长指令的主要内容；后者虽为附件，却是文件的基本内容。
《国家安全委员会给中央情报局长的指令》全文很短，只有4段，主要内容是：
1、国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产党团体正通过恶毒宣传诋毁败坏美国及其他西方国家的目标与活动，“为了世界和平与美国的国家安全，决定采取隐蔽的心理战以补充美国政府的对外情报活动。”
2、根据《1947年国家安全法》，“国家安全委员会指令，中央情报局长用可资使用的经费开展并指导隐蔽的心理战，以反击苏联及其支持的威胁世界和平安全，或旨在诋毁败坏美国热心促进的世界和平安全事业的活动。”
3、为确保心理战与美国对外政策、公开的对外情报活动以及在国外的外交和军事行动、意图相一致，中情局长关于这些行动的所有政策指令和主要计划都须获得由国家安全委员会指定的专门小组同意；中情局长负责与将受到这些行动直接影响领域的高级外交官和军事代表协调行动。
4、这丝毫不意味着要求中央情报局泄漏其秘密技术、情报来源或联系管道等行动细节。[10]
在这4条中，其实核心内容只有两点，即：一，国家安全委员会决定实施隐蔽的心理战；二，指令中情局长负责此项行动。NSC4-A的通过意味着美国政府确立了要对苏联东欧实施“隐蔽心理战”的政策。当日，国家安全委员会执行秘书索尔斯给中情局长希伦科特递交一份附有《国家安全委员会给中央情报局长希伦科特的指令》的备忘录，称该指令已被国家安全委员会修改批准，要求中情局采取“合适行动。”[11]
接到国家安全委员会指令，中央情报局立即行动。12月22日，中情局长希伦科特指示主管特别行动的局长助理唐纳德·盖洛韦，由负责收集秘密情报的特别行动办公室（OSO）担纲指导隐蔽的心理战；要求盖洛韦立即“制订一份指导隐蔽心理战的计划。”[12]1948年3月22日，希伦科特又给盖洛韦发出详细指示，要求在特别行动办公室设立一个“在美国及其占领区之外实行隐蔽心理战”的单位，这些行动应包括“传递信息、收集情报和进行说服劝诱的一切手段”，“要始终掩盖这些活动源自美国政府”。这些活动应与其他美国政府机构的对外情报活动“截然分开”，其目标应是“瓦解从事反美活动的外国工具——无论是政府、组织还是个人的力量”，“通过影响外国公众见解，使其有利于实现美国的目标，”支持美国的对外政策。[13]根据希伦科特的指示，3月29日，盖洛韦宣布建立“特别程序组”（SPG），负责组织和指导对苏联东欧的隐蔽宣传活动，以完成上述目标。
至此，美国政府不仅制订了对苏联东欧实施隐蔽心理战的政策，也建立了实施心理战的组织机构。美国对苏东集团的秘密心理战即将展开。十分有意思的是，美国实施心理战的第一个试验场不是在苏联东欧，而是在地缘政治上属于西欧的意大利。当时意大利正逢大选，战后篷勃兴起的意大利共产党积极参加竞选，志在必得。美国政府清醒地看到，如果意大利落入共产党之手，就将在西欧阵营中打开缺口，苏联支持的共产主义将如洪水冲垮西欧的堤坝，整个西方世界的命运便岌岌可危。于是便对意大利展开了一场猛烈的隐蔽加公开的宣传战、心理战。美国政府煽动美籍意大利人掀起大规模书信运动，向其在意大利的亲友写信，要求其亲友在投票中支持基督教民主党；杜鲁门总统警告说如果共产党在选举中获胜，或即使成为联合政府的一部分，美国就不再给意大利提供经援；美国之音不断重复这一威胁；中情局大量散发反共邮件、传单、小册子，“制造大量假情报——伪造意共当选后对意大利的计划文件、书信”，大肆宣传苏军在德国占领区的抢劫、强奸，及共产党在波、捷、匈的野蛮夺权和统治。结果，在1948年4月18日的选举中，共产党败北，基督教民主党以48.5%的选票获胜。美国政府实施的心理战可谓首战告捷。
心理战在意大利的胜利更鼓舞了美国政府进行心理战的信心。之后美国通过二战期间即已建立的美国之音和随后建立的自由欧洲电台、自由电台，通过用汽球空投宣传品等手段，对苏东集团展开猛烈的心理战，诋毁苏东政府和社会制度，鼓吹西方生活方式和价值观念，鼓动苏东人民造反。心理战成为美国对苏东冷战的重要形式。
NSC4-A是美国政府制订的对苏联东欧采取隐蔽行动的第一份重要文件，它标志着美国在对苏联实施遏制战略的同时，也开始对苏联的所谓扩张活动实施反击。然而NSC4-A只是要求对苏联东欧实施隐蔽的心理战，尚未提出实施全面的隐蔽行动。随着冷战的加剧，美国政府认为仅仅采取心理战远不足以反击苏联的扩张。因此，它仅仅实施了半年就被内容更为广泛的、要求展开包括心理战在内的全面隐蔽行动的NSC10/2号文件取代。
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