二
NSC10/2号文件的始作佣者，或曰隐蔽行动的设计师，是遏制政策的设计师乔治·凯南。
乔治·凯南自1946年2月作为美国驻苏大使馆临时代办向国务院发回那封著名的长电报，分析了战后苏联对外政策的理论、意图和做法，提出对苏实施遏制政策的思想后即引起美国国务院的注意，不久便奉召回国。1947年5月5日，被国务卿马歇尔任命为刚刚建立的国务院政策设计室主任。该机构的主要职能是：制订和发展实现美国对外事务目标的长期计划；预测可能遇到的困难；研究和报告政治军事方面的重大问题；根据世界形势的发展评估当前的政策；在国务院内协调计划的制订和执行。其重要性显而易见。
乔治·凯南就职后，果然不辱使命，领导政策设计室积极为美国政府献计献策。其时冷战逐渐深化。苏联为对抗美国及其西方盟国加强了对东欧的控制。罗马尼亚、捷克斯洛伐克、匈牙利等战后一度实行联合政府的东欧各国纷纷将资产阶级政党排挤出联合政府，将联合政府变为由共产党执政的人民民主专政。这样，如何反击苏联对东欧国家的控制就成为凯南及其政策设计室考虑的一个中心问题。
1948年5月4日，乔治·凯南向国家安全委员会提交了一份政策设计室经三个多月研讨完成的报告《开展有组织的政治战》。报告开宗明义地指出：“政治战是克劳塞维茨理论在和平时期的逻辑应用。从广义上说，政治战就是一个国家运用除战争之外的一切手段以获取其国家目标。这些行动包括公开行动和隐蔽行动两种。其范围从诸如政治结盟、经济手段（如欧洲复兴计划）以及公正宣传等公开行动到暗中支持‘友好的’外国分子、‘隐蔽’心理战及至鼓励敌对国家的地下抵抗等隐蔽行动。”[14]报告认为美国正承担着有史以来最大的国际责任，并遭受到克里姆林宫全力以赴的政治战，美国不能不动员一切力量对苏联开展隐蔽的政治战。报告列举了可对苏联集团实施的各种隐蔽行动，如组建促进东欧“解放”委员会，鼓励苏东集团国家人民的抵抗运动，支持自由世界受到苏联威胁国家“反对共产主义的原生力量”，必要时采取直接行动阻止自由国家的重要设备、物资或人员被苏联及其代理人破坏或落入他们手里。报告认为现在创建一个指导隐蔽政治战行动机构的时机已经成熟，并就这样一个机构的组成及其职责提出具体建议。
像两年多前他的那封长电报一样，凯南的报告再次引起了美国高层领导的极大兴趣。第二天，国家安全委员会办公室便向委员会成员分呈了一份据凯南的建议写成的《国家安全委员会指令草案》征求意见。5月12日，国家安全委员会办公室根据反馈意见，又向委员会成员提交了一份《国家安全委员会报告草案》，编号为NSC10号文件。该文件包括正文《特别研究室主任》（DSS）和两个附件《国家安全委员会拟议指令》及《NSC4-A修改稿》。经过一个多月的反复讨论和修改，国家安全委员会在6月17日召开的第13次会议上终于同意了《国家安全委员会关于特别项目署的指令》，略作修改后于翌日正式下发给中情局长遵照执行。此即NSC10/2号文件。
NSC10/2号文件虽只有6条内容，比NSC4-A大为扩展。如同NSC4-A一样，文件照例首先把隐蔽活动的责任推给对方，指出“国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产主义团体诋毁、败坏美国及其他西方国家目标与行动的恶毒的隐蔽活动，决定为了世界和平与美国国家安全的利益，必须用隐蔽行动补充美国政府公开的对外活动。”[15]其次，文件明确了实施隐蔽行动的组织领导，决定在中情局内设立一个新机构“特别项目署”（OSP），负责策划指导隐蔽行动，在战时则与联合总参谋部协调策划指导此类行动；特别项目署长由国务卿提名，中情局长认可，国家安全委员会批准任命；特别项目署在中情局中保持一定独立性，署长直接向中情局长负责。中情局长的责任是：通过国务院和国防部派来的代表，确保隐蔽行动与美国的外交、军事政策及公开活动相一致，确保战时隐蔽行动计划的制订有联合总参谋部的代表参加，并与战时军事行动计划相一致；当隐蔽行动将影响美国政府在国内外的外交和军事代理机构时，通过合适渠道即时予以通达。涉及经济战的隐蔽行动将由特别项目署在负责经济战计划的有关部门指导下实施。
再次，文件明确了隐蔽行动的内涵，指出“隐蔽行动”包括美国政府实施或赞助的反对敌对国家或集团、支持友好国家或集团的一切活动，这些活动计划的执行要使任何局外人都不清楚其中的内幕和美国政府的责任；万一败露，美国政府也可以“巧言否认任何责任”。具体地说，“这些活动包括任何相关的秘密活动：宣传、经济战；阻止性直接行动，包括破坏，反破坏，爆破拆毁，撤退疏散；颠覆敌对国家，包括援助地下抵抗运动、游击队和难民解放组织，支持自由世界受到威胁国家中的反共产主义分子。”[16]文件特别说明，这些行动不包括可识别军事力量的武装冲突，间谍和反间谍，以及为军事行动而采取的秘密欺诈活动。
最后，文件宣布本指令取代NSC4-A指令。
NSC10/2号文件是美国对苏联东欧集团展开全面隐蔽行动的秘密宣战书，它的通过标志着美国在公开遏制苏东集团的同时，加强了对苏联东欧集团的秘密战，将隐蔽行动由宣传领域扩展到政治、经济等其他领域，企图通过对苏联东欧实施全面的隐蔽行动，给苏联造成最大的困难，阻止苏联的扩张，把苏联的势力从东欧“推回去”，并最终战而胜之。正如美国著名学者格雷戈里·特里沃顿所言：“NSC10/2号文件是隐蔽行动的转折点，它把隐蔽行动由宣传扩展到直接干涉。”[17]从此这一文件成为美国对苏联东欧进行秘密战的基本纲领，直至6年后被艾森豪威尔政府隐蔽行动指令所取代。
根据NSC10/2文件，同年8月指导实施隐蔽行动的组织机构正式建立。为了掩人耳目，该机构被命名为“政策协调署”（OPC），而非文件中提出的“特别项目署”（OSP）。政策协调署建立后，其规模迅速扩大。1949年时其成员为302人，在海外有7个工作站，活动经费为470万美元，到1952年，其成员增加到2812人，另还有编外人员3142名；海外工作站发展到47个，活动经费增至8200万。[18]这组数字足以证明NSC10/2号文件通过后美国隐蔽行动的迅速扩展与活动猖獗。
在NSC10/2号文件实施三年多后，1951年10月23日，杜鲁门总统又批准了NSC10/5号文件《隐蔽行动的范围与步骤》，作为对NSC10/2号文件的补充。NSC10/5号文件要求进一步加强隐蔽行动，强调加强隐蔽行动的顺序是：
1、给苏联的权力结构造成最大的紧张，包括苏联与其卫星国以及共产党中国的关系；在按照美国与苏联的实力和避免战争风险的前提下，在合适的时间、地点，努力削弱苏联的力量和影响，使其不再对美国的安全构成威胁。
2、增强自由世界国家和人民对美国的向心力，增强他们抵抗苏联统治的意志和能力。
3、在战略地区发展地下抵抗，推进隐蔽的游击活动，并使其最大程度上与第1段的目标相一致……[19]
NSC10/5号文件特别强调要挑拨苏联与其卫星国以及中国的关系，增强资本主义国家对美国的向心力，这是因为1949年中国革命胜利后，迅速与苏联结成友好同盟，大大增强了社会主义阵营的实力；其时朝鲜战争已进行了一年多，美国在战场上直接领教了中国军队的铁拳；在中、苏等国的影响下亚非民族解放运动篷勃发展。面对这种东风似乎要压倒西风的形势，挑拨苏联与东欧和中国等社会主义国家的关系，瓦解破坏社会主义阵营，增强西方阵营的团结就成为其隐蔽行动的重中之重了。
这样，杜鲁门政府不仅建立了实施隐蔽行动的一整套组织体系，确定了隐蔽行动的具体内容，而且明确了隐蔽行动的范围和步骤，要给苏联的权力结构、给苏联为首的社会主义国家相互关系造成最大的紧张。当共和党不断攻击杜鲁门民主党政府软弱无能，对苏联东欧集团只知采取防守型的“遏制”战略，大声疾呼要采取进攻性的“解放”战略时，杜鲁门政府早已秘密地、接二连三地制订了“隐蔽行动”战略，在多条战线上对苏联东欧集团展开了进攻。
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