从战后美国援欧条件看美国的制度霸权
内容提要：二战后，美国对西欧实施援助的过程实际上就是其保护国内经济、实现国家利益最大化的过程。美国不仅要求西欧国家将取得援助的“必要条件”写进总报告，而且还必须体现在双方签订的双边协定和《1948年对外援助法》中。在后来具体执行马歇尔计划的过程中，美国又附加了诸多苛刻的条件。然而，在战后经济重建中有求于美国的西欧国家不得不以牺牲主权为代价。这样，美国的霸权和受援国的主权之间就出现了激烈碰撞。
关键词：马歇尔计划；附加条件；西欧；霸权
国际政治经济学理论家罗伯特·吉尔平曾从规则制定和体系控制的角度对“霸权”的含义进行过论述。他认为，所谓“霸权国家”，就是指那些“能够并愿意制定和维护自由经济秩序准则与原则的国家”[1]。 霸权成功与否，在很大程度上取决于霸权国家“所表现出来的、把自己的意志强加于他国的能力”。而获得霸权的途径就是通过订立国际条约或政府间协定，以便确立“控制或至少是影响国家间互动关系的一系列权利和规则”，从而抓住国际规则和国际制度制定过程中的主导权，实现“制度霸权”[2]。而在这一权利与规则体系中，“居支配地位的行为者（霸权国家）为了谋取更多的特殊利益而竭力维护自己的权力，并把规则强加于较弱小的成员”[3]。二战后，美国一跃而成为资本主义世界的龙头老大，成为世界上自由资本的唯一源泉。在西欧国家战后重建问题上，美国完全以其一国意志强加于人。在给予贷款或拒绝贷款时，对任一国家施加压力，使其不得不屈从于美国的意志，从而实现自己利益的最大化。
一
1947年初，百废待兴的欧洲国家一方面希望得到美国的援助，但同时又表现出了某种担心。还在巴黎三外长会议期间，法国外长乔治·皮杜尔就对美国可能借援助干预西欧国家主权表现出了担心。他认为，虽然欧洲必须得到援助才可能自救，但“这种援助只有在不干涉主权的情况下方可进行”[4]。 然而，在美国看来，欧洲国家向美国提出的援助申请不能只是一张简单的“购物单”，美国的援助必须是有条件的。也就是说，西欧国家仅仅做出“努力发展生产”等承诺是远远不够的，还必须接受一系列援助附加条件，并以法律的形式固定下来。
这些条件后来就具体体现在《1948年对外援助法》中。《1948年对外援助法》第111条（a）款明确规定，为了促进美国提出的政策目标得以实现，“（经济合作署）署长有权在他认为必要或合适的情况下对本法规定的援助条款和条件追加条款或条件”[5]。根据该规定和该规定出台前美国官方的态度，美国对西欧国家又毫不吝啬地附加了更多的援助条件。这些附加援助条件包括：（1）对欧洲国家提供的援助不能损害美国的经济稳定，这是援助的大前提；（2）向美国提出援助要求的国家必须是对美国友好的国家；（3）接受援助的国家必须保证这是最后一次向美国提出援助申请；（4）受援国输出的主要商品和制订的经济计划，必须经“经济合作署”同意；（5）为了保护美国工业，欧洲国家应尽量少从美国购买美国短缺的原材料，如石油、石油制品、钢材等。任何美国政府部门、代理机构或官员无权出口这些短缺的资源或产品；（6）考虑到美国为欧洲国家复兴所做出的贡献，欧洲在原材料生产提高的情况下应考虑将一定量的原材料输送给美国。欧洲国家以向美国提供美国短缺的原料或潜在短缺的原料，作为换取赠予或贷款的条件；（7）受援国必须优先购买美国的过剩农产品；（8）必须将美国贷款的一部分资金用于开发和生产美国所需要的战略物资；（9）必须消除关税壁垒，降低关税，以利美欧自由贸易；（10）必须取消或放宽外汇管制；（11）受援国必须在经济上接受美国监督，美国对援助资金的分配和使用享有完全知情权和全程监督权。必须将对美援的不当之用、挪用或浪费减至最低点；（12）为了保护美国的海运业，署长有权采取他认为必要的措施，确保用援助资金在美国采购的商品总吨位的至少50％由美国商船以市场运价运往欧洲；（13）为了保护美国农业经济和面粉加工业，在作为赠予而运往欧洲国家的小麦和面粉中，不低于25％的未加工小麦必须由美国加工后运往欧洲国家；（14）为了鼓励外国充分利用美国的过剩农产品，美国农业部长有权对运往欧洲的粮食在原销售价上追加不低于50％的利润，其中，运费不包含在这一利润中；（15）必须保护美国侨民在欧洲的财产和投资安全；（16）必须在运往受援国的货物上贴上美国标签。受援国要广泛宣传美国的仁慈和慷慨等等。[6]
似乎这些条件还远远不够，根据《1948年对外援助法》，受援国还必须做到以下几点具体承诺：首先，西欧国家彼此之间必须做出多边承诺，保证在复兴计划中不断相互合作，承担起自己的义务。其次，各参与国要想取得美国的援助，必须与美国签订双边协定。第三，受援国必须接受并履行在总报告中对美国做出的承诺。据此，《1948年对外援助法》第115条具体列举了欧洲国家直接向美国做出的如下八项承诺，即：（1）必须努力发展工农业生产；（2）必须采取措施，稳定货币，建立有效的汇率，平衡预算；（3）在促进和鼓励更多的商品和服务交换方面，必须与其它国家展开合作；（4）必须有效使用本国和美国提供的资源；（5）必须为美国出于战略目的购买原材料提供方便，为美国提供战争工业所需的战略储备物资；（6）必须在特别帐户存入与美国赠款对等的本国货币；（7）必须向美国递交关于援助计划执行情况的季度报告；（8）应美国要求，必须迅速向美国提供与复兴计划运营以及对美援使用相关的情报。[7] 此外，还“必须如实申报欧洲内部有多少可资利用的资源”。[8]
最后，美国还忘不了加上反共的条件，即：“受援国应继续致力于培育和支持自由民主制度，反对极少数人统治。”“美国的总援助计划必须基于欧洲国家确保共产党不进行暗中破坏或对援助使用不当。如果我们对此不满意，必须保证我们有可能立即终止援助。”[9] 这种“使用不当”当然也包括生产资料流入非马歇尔计划参与国，尤其是苏联和东欧国家。同时，受援国必须在政治上排挤或压制国内共产党势力。
更有甚者，《1948年对外援助法》第118条还规定：署长在决定对某一参与国提供援助的方式和尺度时，可以考虑该国在多大程度上履行了它对其他参与国所做出的承诺以及与美国签订的双边协定中所做出的承诺。一旦署长认为有以下情形之一，他有权终止向该国提供援助：（1）“该国没有遵守根据该援助法第115条与美国所签订的双边协定，或者偏离了美国援助的宗旨”；（2）“因为形势变化，援助已不再符合美国的国家利益。”[10]
上述种种规定无疑是给受援国戴上了一个个“紧箍咒”。一旦受援国没有满足美国的任一条件，或者在美国人看来，受援国的行为有碍于美国国家利益的实现，美国就有权“随时终止援助”。这种完全根据一国意志、由单方根据自己的好恶来判定是否继续援助的规定，必然带有很大的随意性，而这恰恰充分体现了美国的利己国家特性。
二
美国政府的上述做法首先遭到了美国国内一些正义团体和人士的批评。例如，“（美国）全国律师协会国际法与国际关系委员会”在以《欧洲复兴计划和美国外交政策》为题的报告中这样写道：“（美国）所强加的这些条件必然且不可避免地使美国卷入受援国国内经济和政治事务。”[11]“卫理公会世界和平委员会”执行主席查尔斯·博斯在致国会的信中也表示，卫理公会“重申对欧洲复兴计划的支持，但希望该计划不是美国帝国主义在欧洲的延伸”[12]。与此同时，杜鲁门政府的做法也因没有考虑参议院外交委员会一些议员的感受和情绪而遭到了指责。例如，参议员乔治就批评说：“对这些国家指手划脚，是很不明智的。”[13] 哈奇参议员也认为：“制定严厉的规则，命令这些国家‘你必须干这，必须干那’，是错误的。”[14] 甚至一向务实的洛奇参议员在提到政府强调受援国之间必须消除经济壁垒时也指出：“不管怎样，我们想做的就是让它们（指受援国——作者注）认识到，我们确确实实希望它们联合起来。但不能说，在你们实现一定程度的联合之前，你们一美元也拿不到。”[15]
然而，在美国决策层，在援助问题上持强硬立场的也大有人在。例如，在国会说话很有分量的参议院多数党领袖阿瑟·范登堡就不改初衷。他认为，既然欧洲人自己曾许诺要努力做一些事情，“我不明白我们为什么不应对他们说：‘听着，伙计，这可是你们自己答应要做的’”[16]。1947年6月，助理国务卿罗伯特·洛维特在为副国务卿威廉·克莱顿赴英国谈判准备的备忘录中也极力为美国的援助目的和附加条件辩护，刻意拔高美国对欧洲援助的高尚与无私，闭口不提美国的利己动机。该备忘录在最后称：“关于美国向欧洲国家提供援助的目的和附加条件众说纷纭。虽然大多数说法都是愚蠢或不公正的，甚至二者都是，但有一个条件一定要加在未来的援助上，而且理由充分，那就是，美国将竭尽全力实现欧洲各国经济自立。”[17] 洛维特的话至少证实了两点：第一，早在马歇尔哈佛演讲前后，美国人就准备好了援助的附加条件。第二，这些条件已经引起了有关人士的反感和批评。但有一点洛维特没有说对，后来美国对西欧提出的附加条件不是一条，而是一系列条件。
1948年1月，美国国会复会后，在马歇尔计划要不要附加援助条件问题上，国会议员之间展开了激烈的争论。范登堡等人坚持要附加条件，而乔治、哈奇等参议员则坚持自己的立场，认为不应该附加什么条件。在双方经过激烈的口舌之战后，后者终于略占了上风。后来，当参议院外交委员会就自己的议案向参议院做陈述报告时，一部分前提条件被删除了。然而，该议案仍保留了政府原来提出的八项双边义务，并要求体现在各受援国与美国所缔结的正式双边协定中。
1948年4月，马歇尔计划正式开始实施。在实施过程中，美国要求受援国执行援助条件的态度始终没有变，而且十分强硬。
三
在马歇尔计划诸多附加条件中，对美国最具战略意义的恐怕要数“受援国必须向美国提供战略储备物资”这一条了。对此，
总之，为了从欧洲获取战略物资，并防止这些物资流入美国的敌对国家，最终成为对付美国的武器，美国必须插手战后欧洲事务。而美国这种对国家安全的高度关注必然衍生出美国对援助优先投放地和战略物资的关注。
实际上，美国政府对欧洲战略物资的关注是由来已久的。
作为对西欧国家提供经援和军援的回报，
同年
作为这次会谈的直接结果，在同一天英国外交部为外交大臣贝文参加巴黎会议准备的备忘录中果然提到：“在适当情况下，美国政府可能会寻求某种与其战略储备方案相关的商品考虑。”[24] 根据这一精神，在巴黎三外长会议期间，英、法两国外长很快达成共识：“欧洲国家应尽最大努力开发自己的资源，只有这样，援助才能奏效。”
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