对“范登堡决议案”的历史思考
关键词：五角大楼文件 500G会议 里约模式
提要：“范登堡决议案”是美国大西洋联盟政策中的重要一环，在战后初期美国外交中发挥了重要作用。该决议案所确立的一些政治原则，如联合国框架下的“区域性安全”与“独立和集体自我防御”原则、“自助与相互援助”原则，成为大西洋联盟政策所尊奉的圭臬，对美国外交政策、国内政治实践、美欧联盟关系等，均产生了重要影响。但是，“范登堡决议案”同时也加剧了美国外交政策中的冷战对抗性，从长远看，“范登堡决议案”导致了美国内政外交的不稳定发展。
众所周知，“范登堡决议案”是现代美国外交史上的一个重大事件。自该议案始，美国以立法方式，放弃了其外交政策中的孤立主义传统，与欧洲国家结成军事－政治联盟。然而，实现美国外交政策这一重大转变的关键人物，恰恰是前孤立主义者、参议院共和党领导人范登堡。这似乎构成了一种矛盾：首先，“范登堡决议案”表面上反对杜鲁门政府承担欧洲防御安全任务；但实际上美国不仅与欧洲国家联盟，而且还史无前例地在和平时期向欧洲派出武装力量，并向其提供了大规模经济和军事援助。其次，在即将开始的美国大选中，共和党虽并不想使民主党在外交政策上得分，但却在大西洋联盟政策上附和了民主党政府；第三，从罗斯福政府时期起就一直大权旁落的国会，尽管一直想攫取美国外交政策的决策权，在外交实践中有所作为。“为什么民主党总统可以在选举年获取所有的荣誉？难道参议院‘同意’修正此项条约的机会就一直要大于其‘建议’总统就条约谈判的机会吗？”⑴[p31] 但国会却在与西欧结盟这一重要政策上附和了政府。
因此，如何看待“范登堡决议案”？如何认识决议案的作用及地位？如何对待“范登堡决议案”内在矛盾？国外学术界颇多争议。有的学者认为，“这样一个激烈的行动正式重申了由乔治·华盛顿‘告别演说’所订立的不结盟传统，结盟似乎不会变成一种现实。”⑵[p64] 该观点进而提出，“范登堡决议案”抬高了美国与欧洲国家联盟的门槛。但也有学者认为，正是“范登堡决议案”，而不是3月份秘密进行的“五角大楼谈判”或者4月份的国家安全委员会文件，打开了通向1949年大西洋联盟之路。⑶[p75] 进而认为，“范登堡决议案”扫清了通向大西洋联盟的最后一个障碍。⑷[p24] 孰是孰非，确实有待进一步厘清。
与之相对照，国内学术界对“范登堡决议案”的研究不够细化，仅局限于一般性论述，对决议案涉及的关键问题更少有说明，直接影响到人们对战后初期美国外交政策转变的认识与研究。本文目的在于，通过对“范登堡决议案”全面、系统分析，深入揭示该议案产生的条件、过程、指导思想及其在美国外交中的作用，探悉美国由战时大国合作政策向冷战联盟政策转变的线索与规律。
（一）“范登堡决议案”出台的历史背景
“范登堡决议案”具有复杂的历史与现实背景。在二战后期，随着法西斯集团的败降，美英苏战时联盟由于共同敌人的消失而出现裂痕，美国逐渐改变了其大国合作政策，代之以对抗政策。在美国外交政策的转变过程中，其政治思想与安全思想的转变是关键。以1946年2月美国驻苏临时代办乔治·凯南的8000字“长电报”与“苏联行为的根源”、总统特别助理克拉克·克利福德的“关于美苏关系的报告”为标志，美国逐渐形成了对苏遏制思想。前者提出，“莫斯科不受理智逻辑的干扰，却对武力的逻辑极为敏感，只有遇到遏制，它才会退却。”⑸[pp696-709] 后者则认为，“苏联以世界范围为基础展开活动，其外交政策中的每一个步骤，都经过仔细计划，并且都会与其他战线上的行动统一起来。”⑹[P130] 由此，美国对苏联的敌对认识主导了其外交政策，遏制替代了合作，成为对苏政策的主导思想，直接并全面作用于其外交实践。
与美国外交政策中政治思想的变化相对应，其安全思想亦出现调整，包括其国家安全思想与全球安全思想均发生变化。美国提出“区域性安全”概念，以预防性安全方针代替干预性安全，强调在联合国框架下，实施区域性安全联合。美国认为，联合国安全机制中的大国一致原则与其长期奉行的门罗主义发生了严重抵触。⑺[p89] 因为不经过联合国五大常任理事国的投票，实际上不能对区域性行动采取强制性维和行动。⑻[p174] 在美国的强烈坚持下，1945年联合国大会为《联合国宪章》增补了第51、52条款，增加了区域性安全的规定。以此为基础，美国与美洲国家订立《里约热内卢条约》，建立美洲区域性安全联盟。“美洲防御体系所划定的范围是，这一大陆地区从北极到南极，囊括了北美、中美和南美以及附近的海域、毗邻的岛屿……所有美洲国家的领土，不论在哪里，都受到特别保护，因为它处于安全地带。”⑻[p68]
美国确立其区域性防御安全原则有两个重点，第一是强调联合国框架下区域性集体安全联合的必要性与合法性，倡导“一国即全部、全部即一国”的集体安全方针；第二是强调“自助与相互援助”的法则。实际上，美国的区域性防御安全原则是以冷战为前提，对美国全球主义战略的目标、实践方式、预期结果进行了规划，形成了战后初期美国外交政策中新的安全方针。亲身参与谋划美国新安全方针的参议院外委会主席范登堡坦言，《联合国宪章》第51、52条款以及《里约热内卢条约》为一个更具影响力的事业－《北大西洋公约》，奠定了基础。⑻[p371] 不惟如此，新政治和安全方针成为大西洋联盟政策的思想基础，注定“范登堡决议案”将成为大西洋联盟框架下、未来美欧联盟关系的一种政治约定。
其次，战后初期美国国内政局的变幻，构成了“范登堡决议案”的现实基础。继罗斯福之后执政美国的杜鲁门，尽管他表示并不打算改变罗斯福与苏联合作的战略，⑼[pp198-200] 但他对美苏联盟并没有积极热情的印象。⑽[p27] 杜鲁门较多继承了罗斯福的国内政策，但对外交政策却颇为生疏，尤其对日趋紧张的美苏关系，更显得捉襟见肘，这使美国国会得以有更多机会参与美国的外交决策，因此，杜鲁门政府的外交政策从开始就体现出府院联合、政党合作的特点。
在冷战思想指导下，在一系列重大国际危机中，如德国问题、“伊朗危机”与“土耳其危机”，美国均采取了强硬政策。1947年出台的杜鲁门主义、马歇尔计划，就是冷战遏制政策的直接体现。就前者而言，尽管杜鲁门主义名义上只是美国接收了英国在希腊、土耳其的防御安全任务，但却体现了美国区域性安全思想的扩大。美国不仅将“区域性安全”范围从美洲扩展到整个西方世界，而且还从安全领域扩展到政治与意识形态领域。“杜鲁门决定在希腊、土耳其问题上采取强硬政策，这使美国政府朝向这一方向行动的一个信号，这明显意味着美国支持西欧的防御。”⑴[p6] 不仅如此，在美国与英国的当权者看来，杜鲁门主义具有世界性重要意义，它是门罗主义的某种扩展，是1931年史汀生主义的衰退和消亡。⑾[p438]
与此相比，马歇尔计划则更集中、更直接地体现了美国的新政治与安全思想。马歇尔计划在设计之初就排除了苏联与东欧国家，尽管表面上美国邀请了所有欧洲国家参加。就其政治思想而言，凯南提出，“我们把苏联置于两难境地中，它拒绝或者加入该计划都将意味着铁幕的结束。”⑿[p57] “如果苏联拒绝参加该计划，美国人想要欧洲人明白，他们非常乐意只和西欧国家一道实施该计划。”⒀[ pp124-126]在安全思想而言，马歇尔计划在加强美国与西欧政治－经济联合之际，更彻底地运用了“自助与相互援助”原则。“范登堡在大西洋条约中所打上的烙印，能够在其第3条款中看出来。这就是要求签约各国以持续和有效自助和相互援助的方式，发展其单独以及集体抵抗侵略的能力。范登堡的这种言语不仅出现在马歇尔计划中，也出现在‘范登堡决议案’中”。⑻[p476] 因为在范登堡看来，“自助与相互援助”既可以减少美国承担防御欧洲所带来的风险，又可以援助方式、对西欧施加政治影响，体现美国的政治与安全利益；而且此举还将使西欧国家在防御安全实践中行动起来，而不是坐视美国独自与苏联进行政治与军事对抗。
与美国展开其新政治与安全实践同时，1947年3月，英法两国订立《敦刻尔克条约》，缔结英法联盟；1948年3月，英法与西欧低地三国订立《布鲁塞尔条约》，结成西方联盟。美国深深参与其中。“西方的生存有赖于在西欧组成某种形式的联盟，正式的或非正式的，而且得到美国与自治领国家的支持。”⑴[p30] 从1948年3月22日起，美、英、加三国在五角大楼展开秘密谈判，商定美国与西方联盟关系、对西欧援助等问题。在“五角大楼文件”中，“美国总统宣布，将邀请英国、法国、加拿大、挪威、瑞典、丹麦、冰岛、荷兰、比利时、卢森堡、爱尔兰、意大利、葡萄牙参加会议，共同协商在北大西洋地区订立一项集体防御协定。任何在北大西洋地区针对《布鲁塞尔条约》国家的武装进攻，将被视为是对美国的攻击。美国将按照《联合国宪章》第51条款对其采取行动。”⒁[pp72-75]
然而，“五角大楼文件”并没有将建立北大西洋联盟的政治方针真正落实，同样，国家安全委员会制定的NSC－9系列文件也只是规定了美国建立大西洋联盟的一般政治原则，并没有对美国援欧、参与欧洲防御等问题做出明确规定。在范登堡看来，这不谛于浪费美国的经济与军事资源。“国会非常想帮助欧洲，但是这个建议是那种对任何想得到帮助的人来说，本质上完全不受限制的、没有尽头的援助。”⒁[p82] 因此，范登堡积极行动起来，与杜鲁门政府一道，谋求订立一项更实际、更有效的政治与安全方针，此举直接导致了“范登堡决议案”的出台。
（二）“范登堡决议案”的酝酿以及确定
“五角大楼文件”出台后，围绕大西洋防御的形式、大西洋联盟与美国的利益关系等，美国与西欧、美国各种政治力量之间展开激烈争论。范登堡对杜鲁门政府的防御安全政策，特别是对美国贸然承担防御欧洲的做法忧心忡忡。他害怕美国不明就里对外承担安全责任，会给自己带来麻烦。“我仍然相信联合国能够提供一个最好的核心，在其周围能够建立世界和平与安全，直到目前它所遇到的主要麻烦，这个事实就是在其尚未完成其组织和机制之前，它需要应对这一主要的危机情况。我不相信美国准备放弃他们做决定的主权，而这种决定将把我们带入战争。”⑻[p402] 范登堡迫切希望美国能制定出一套完善的联盟政策程序与对外援助机制，既能贯彻其全球主义战略，又能最大限度地保证美国的政治与安全利益。在范登堡的推动和作用下，杜鲁门政府大西洋联盟政策
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