国际冷战史研究中心

美国与北欧防务联盟计划的失败

     北欧/斯堪的纳维亚[1]防务联盟，是冷战初期北欧国家未能成功组建的中立防务联盟。对于该防务联盟计划失败的原因,国内外冷战史学界主要有两种观点:一种观点认为，美国的反对是该防务联盟计划失败的主因；[2]而另一种观点则认为，瑞典与挪威就该防务联盟是保持中立还是与西方建立明确联系问题上的分歧是该计划失败的更重要原因。[3]本文将利用《美国外交关系文件集》中的相关档案材料以及其他学术文献资料，从北欧三国对北欧防务联盟的构想与政策的异同、美国冷战遏制战略的实施与美国力争西方世界领导权战略的发展变化、美国对北欧防务联盟计划的具体政策等方面来揭示美国在北欧防务联盟计划的失败中所起的关键作用。

一、北欧国家与北欧防务联盟计划

（一）北欧防务联盟计划的缘起

        二战后初期, 北欧国家奉行传统的中立政策,试图在东西方之间起“桥梁”作用。[4]冷战的来临，迫使北欧国家重新定位其外交政策取向。冷战初期，北欧国家可以有三种外交战略选择：各自中立、组建中立的区域防务联盟、加入西方国家集团。[5]二战以来的经验已经证明各自中立的政策更易让小国受到伤害。但在组建中立的区域防务集团与加入西方集团的选择上，北欧国家在未受到外部压力时仍维持各自中立的区域内非制度化合作，不愿卷入外部集团。但苏联在东欧的扩张使北欧国家意识到威胁来自东方。为了显示西方化倾向，北欧国家大多加入了马歇尔计划。但加入欧洲复兴计划并不表明北欧国家放弃了中立政策。在军事与政治领域，北欧国家仍不愿轻易结盟。

       1948年2月的布拉格政变、苏联与芬兰的条约谈判等国际事件，让与苏联接壤的挪威担忧苏联有可能将苏芬式条约加于自身，遂向英、美求援，以期获得如同美、英给予土耳其与伊朗的传统式的单边支持与安全保证。这导致了英国外相贝文向马歇尔国务卿首倡组建大西洋组织之议。[6]与此同时，挪威外相也在二月末的北欧外长会议上提议建立北欧国家联合防务项目。[7]这是北欧防务联盟计划的起源。

（二）北欧国家对北欧防务联盟的不同构想

       对于组建北欧防务集团，冰岛认为自己属于大西洋区域并寄希望于美、英维护其安全而不愿参加；[8] 芬兰则不能参加任何北欧或西方集团。瑞典、挪威与丹麦由于历史经验的不同，对防务联盟的构想也有差异。

       瑞典自拿破仑战争后，一直奉行武装中立政策。在一个多世纪里，武装中立政策让瑞典免于卷入欧洲的大小战争。中立在瑞典已不仅是一项政策，而且成为国民的常识与思想。[9] 二战后，瑞典对自己的军事、工业力量与科技水平比较自信，相信仍可经由奉行武装中立政策维护自身安全。当然瑞典为小国环绕，不与任何大国接壤，这也是其战略优势所在。

       但瑞典认识到，如果不对北欧防务联盟倡议做出回应，挪威和丹麦就会加入西方集团。这很可能引起苏联的激烈反应，并剥夺芬兰的特殊地位，进而威胁到瑞典自身的战略地位并导致瑞典孤立；[10]同时北欧也会成为冷战的锋线地区。反之如果建立一个北欧防务联盟，瑞典不仅能够以自己的实力领导这一联盟，还可以将自己奉为经典的中立政策在北欧地区全面实施，在北欧地区避免冷战与热战。[11]当然，挪威与丹麦两国力量薄弱，瑞典以一己之力无法有效地防御三国所有地区；但瑞典认为，由于冷战遏制政策的实施以及北欧地区对于美国的战略重要性，瑞典可以挟挪威与丹麦的战略地位以自重：和平时期可从美国与西方获取军事装备，而一旦三国之中任何一国遭到苏联或其卫星国的攻击，如果三国无法有效抗击，美国与西方不会因为三国不加入西方集团而拒绝给予军事援助，否则遏制政策就会失败；[12]另外，如果美国与西方战时又如1939年英法在波兰事件中的心有余而力不足，则置身于西方集团之外更可取，至少不会给敌国提供进攻的借口。[13]

       瑞典还认为，美国独家掌握核子武器，苏联在此情形下不会贸然发动战争,只可能利用国际共产主义运动来扩展影响，而北欧是社会党的领地，共产党力量不足为虑。另外，万一大国最终达成妥协，则瑞典会因采取了中立政策而免受苏联的惩罚。反之，如加入西方集团，若欧洲爆发战争，北欧国家就无法利用边缘的地理位置尽量推迟卷入，以加强战备或保持战时的行动自由；在东西方大战中，瑞典或北欧国家只会被作为突击部队使用，只能是受制于他国利益的为大国火中取栗的小伙伴，而且北欧地区也将会成为免费的战场。因此瑞典也对试图借一个与西方有明确联系的北欧集团将自己与西方拴在一起的企图严加防范。[14]

       综合考虑各种利害，瑞典认为，如北欧防务联盟建立，该联盟可利用上述潜在的地缘战略优势，行西方之意识形态，采武装中立之政策，让华盛顿视北欧集团为准盟友, 同时又给莫斯科以严格中立集团的印象，避免予东西方以任何干预的借口，如此，不论大国间是战是和，都可以为北欧国家在世界上取得行动自由。[15] 

       虽然瑞典对中立政策的好处十分自信，但挪威和丹麦由于历史经验、地缘环境的不同与力量的虚弱，对于秉持中立政策并不那么自信。二战中两国被纳粹德国占领。二战后虽奉行中立与“搭桥”政策，实则寄希望于大国能够合作、联合国可以维护小国安全。

       挪威二十世纪初才从瑞典控制下独立，对瑞典主导地区防务事务较为敏感。挪威认为一个中立的北欧防务联盟不够强大，无法完全依靠自身进行有效防御。另外，二战中的被占领经历，让挪威人认识到事先与西方大国进行防务联系的必要。[16]挪威自十九世纪后半期以来一直与英国交好，二战中英国的帮助让挪威战后依然维系这种友好关系；与此同时，本区域强国瑞典在邻国面临生死攸关的威胁时常明哲自保，这也让挪威怀疑瑞典的承诺在危急时刻的可信性。不过，虽然北欧国家在面临危机时往往各寻出路，但和平时期出于传统的紧密联系，相互间力求进行合作。

       出于上述原因，挪威既寻求区域内的合作，又试图得到域外大国的帮助。在加入西方集团问题上，挪威比较犹豫，既担心西方集团的实力不够强大或不欢迎自己加入，例如布鲁塞尔条约组织；[17]又担心西方集团的进攻性性质，如担忧拟议中的大西洋公约组织的非防御性本质。挪威只想从西方大国获得对苏联的威慑，并不想承担西方集团的全面条约义务（如在挪威本土与海外属地设立西方基地），以免得罪苏联。[18]

       历史经验也要求丹麦与挪威一样寻求可靠的外部支持。自现代德国崛起以来，丹麦的外交政策就随着德国的兴衰而变化。[19]二战前面对纳粹德国的威胁，瑞典曾提议建立斯堪的纳维亚防务同盟，但丹麦反对并独自与纳粹德国签订了互不侵犯条约。[20] 冷战初期，面对着苏联与东方的威胁，丹麦试图从西方和北欧获得支持。只是丹麦国家太小、实力太弱而又地理位置极其重要，西欧国家视其加入西欧组织只会带来防务上的负担而不是安全上的增益。[21]丹麦政府也为1948年2月的事件所惊吓，向大国求援。[22] 但由于一时间丹麦对西方组织的形式、性质以及战时能以何种速度提供何种援助尚不明了，丹麦并不愿轻易加入西方集团，只能效仿挪威向西方求取军事装备上的供应。相较于挪威，丹麦更为悲观，认为即使加入西方集团，因其难于设防，在大战中仍会被占领，并且作为敌国而非中立国被占领会受到更糟糕的待遇。[23]因而，虽然如同挪威一样试图寻求外援，但瑞典领导下的北欧武装中立集团设想对丹麦更有吸引力。

       虽然各国设想不同，但北欧国家之间的深厚历史联系、国家间党派的强烈相互影响、社会制度与国家政体的同质、长期以来非制度化的密切合作等因素促使北欧国家的许多方面认为，北欧的防务应该在本地区之内找到解决办法，因而三国虽对组建北欧防务联盟和加入西方集团等问题的构想并不一致，但仍能将防务联盟会谈进行下去。[24]

（三）北欧防务联盟的会谈过程

        1948年2月末北欧外长会议上，挪威提出了建立联合防御项目之议，丹麦给予支持，瑞典经过一番考虑，于5月初提出建立一中立的依据联合国宪章第51条实施集体防卫权的北欧防务集团。对于瑞典提出的中立的先决条件，挪威表示反对，认为束缚了未来的行动自由。在5月中旬三国首相也参加的斯德哥尔摩社会民主党人大会上，丹麦首相提议不设任何条件、不作具体承诺地进行北欧防务联盟谈判。但瑞典反对，仍要求按原先的条件进行会谈。[25]在三国详尽讨论北欧防务集团问题的6月5日哥本哈根会议、6月16日斯德哥尔摩会议上，由于瑞典依然坚持原先条件，会议无进展。其间在哥本哈根会议上，丹麦表示如果因瑞典坚持先决条件而致会谈陷于僵局，则丹麦将与挪威一道申请加入西方集团。不过由于此时拟议中的（北）大西洋公约尚在预备性会谈的初期，置身于大西洋公约预备性会谈之外的挪威与丹麦认为北欧防务集团更具吸引力。三国会谈虽遇到困难，但三国希望能够在会谈的进程中逐步达成妥协。[26]

       在9月的斯德哥尔摩北欧国家部长会议上，瑞典接受了丹麦与挪威所主张的搁置先决条件、立即进行防务谈判的建议。[27]三国同意立即组建由各国外交部、军方以及专家组成的专家调查委员会，由委员会提交相关研究报告供三国政府讨论。会议还约定专家委员会报告的截止日期为1949年2月1日。设定这一期限是挪威和丹麦为了在北欧防务联盟计划失败的情况下，赶上美国国会期以争取国会在军援法案中考虑挪、丹两国的军援要求；另有一层考虑是赶在拟议中的（北）大西洋公约定稿或签署前加入条约的会谈或是加入该条约。[28]当然，如果北欧防务联盟计划能够成功，也可以赶上美国国会会期，争取美国国会批准对北欧防务联盟的军事援助。

       专家委员会虽然也曾在固守中立和加入西方的问题上有分歧，但主要考虑军事而非政治问题，经过数次会谈提出了一些报告，交由三国政府讨论。[29]1949年1月5至6日，三国首相、外相于卡尔斯卡特举行会议，最终达成所谓卡尔斯卡特模式：三国同意组建北欧防务联盟，但条件是美国给予支持并向该集团提供武器装备。这一条件由挪威提出，得到丹麦的支持。[30]1月22至23日，三国又在哥本哈根举行会谈，除首相和外相外，由三国所有非共政党组成的三个外交关系委员会也参加会议，但会议几无进展，只在能否获得美国武器援助问题上争论不休。[31]1月28至30日三国于奥斯陆举行有关北欧防务联盟的最后一次会谈。三国召回驻美大使参加会谈，准备让大使们在会后返回华府争取说服美国政府支持北欧防务联盟计划，并向该联盟国家提供武器装备。由于会谈中挪威突破卡尔斯卡特模式，重提成员国可于条约有效期内的任何时间自由加入外部集团的要求，会谈遂陷于僵局，1月30日的三国联合公报声明北欧防务联盟计划目前“不可行”。[32]随后由于北大西洋公约日趋定稿，挪威加入了华盛顿安全预备会谈，参与北大西洋公约的定稿工作；[33]丹麦在瑞典不愿与之建立双边防务联盟的情势下，虽对区域联盟计划的失败抱有遗憾，在美国的诱使下继挪威之后以创始会员国身份加入了北大西洋公约。[34]

二、美国与北欧防务联盟计划

       北欧三国只是希望建立一个基于联合国宪章第51条原则之上的中立的防务联盟，并且该联盟的覆盖区域只限于成员国本土，并不限制成员国就海外属地，如格陵兰岛、法罗群岛等地与区外大国另行防务安排。[35]这看起来既减轻了美国防卫北欧地区的负担，又没有损害美、英在格陵兰和法罗群岛等地设立基地的权力。[36]在有关北大西洋公约建立过程的档案中，有许多材料证明杜鲁门政府反对北欧防务联盟计划。美国为何要反对北欧防务联盟计划？美国又是如何让该计划胎死腹中的？这要考察美国二战后的全球大战略和美国对北欧防务联盟计划的相关政策。

（一）美国主导西方世界的大战略

       二战使美国人认识到欧亚大陆是世界的中心，不能让任何一个国家或一组联合起来的国家控制欧亚大陆。[37]二战期间美国即为领导战后世界积极筹划多边国际组织，试图以大国国际组织内的合作来维护世界和平与美国的世界领导权。战后美苏交恶，为防止苏联控制欧亚大陆，尤其是控制欧洲，美国利用独家掌控核子武器的战略优势，实施对苏遏制政策，不让苏联的势力范围进一步扩展。为此，美国在将苏联妖魔化的同时，推出了马歇尔计划，利用经济援助与苏联在欧洲争夺盟国、划分势力范围。

       不过，若要让遏制政策有效，仅仅采取马歇尔计划的经济手段是不够的，美国得填补苏联有可能占据的每一个力量真空，同时确立和巩固在西方的领导权。[38] 贝文的大西洋组织倡议来得正是时候，马歇尔很快表示赞同并建议立即召开相关谈判。[39]虽然美国没有现成的大西洋组织计划，但美国要建立大西洋集体防御组织、领导北大西洋两岸的决心已经下定，只是以何种方式实施尚需讨论而已。在数次美、英、加五角大楼秘密安全会谈后，美国的大西洋组织设想逐渐清晰。[40]

       在1948年4月13日提交的以国务院政策设计室PPS27/1文件为基础制定的NSC9文件中，美国人认为为了对付苏联指导的国际共运，美国政策的目的不仅是要加强欧洲国家的经济力量，也要加强欧洲国家对抗苏联的自信心。为此要建立一北大西洋公约组织，途径是美国先说服西欧国家扩大布鲁塞尔条约组织，然后再由美、英、法在比、荷、卢的同意下向挪威、瑞典、丹麦、冰岛和意大利等国征询其是否愿意加入布鲁塞尔条约，并参加某种北大西洋集体防务协定的会谈。[41]在NSC9文件的后续系列中，虽然在建立大西洋组织的途径问题上有变化，但要建立一北大西洋集体防务公约的目的是一贯的。[42] 通过美、英、加五角大楼秘密会谈和美、加与布鲁塞尔条约五国的多次华盛顿安全预备会谈，七国终于达成一致，决定在布鲁塞尔条约组织之外另建一北（大）西洋集体安全组织。[43]

（二）美国的北欧战略与北欧防务联盟计划

       北欧国家对于冷战中的美国来说，极具地缘重要性：格陵兰群岛对于防卫北美具有重要意义；北欧国家本土与海岸可作为战时进攻苏联的海（潜）空基地。三国与德国共同扼守波罗的海进入大西洋的通道，可防苏联波罗的海舰队进入大西洋；苏联的北大西洋舰队也可以通过挪威海岸加以防御；虽然挪威的斯匹茨卑尔