1995年9月，北约发布《北约东扩报告》。该报告明确提出，东扩目标将不仅仅满足于把中欧、东欧以及波罗的海国家纳入大西洋联盟范畴，而是要形成一个新的欧洲－大西洋安全构架。为此，北约将积极鼓励和支持北约准成员国再更深层次实施政治与经济改革，切实增加这些国家的民主、自由透明度，促成其与北约更密切合作。为此，北约为其未来东扩确定了三项政治原则：第一，北约将首先考虑要求加入北约的中欧、东欧国家的政治意愿，考虑其能否对大西洋地区的安全稳定发挥作用；第二，充分考察入盟北约各国的军事、安全与维和能力，考虑其能否承担起北约的干预要求；第三，任何北约以外的国家和组织均无权决定北约的东扩进程或者政策。
《北约东扩报告》明确宣布了北约通过东扩、重整欧洲安全秩序的单边主义政治原则。在其东扩设计中，北约将东扩进程纳入构建新欧洲－大西洋安全框架中，它对前东欧、中欧等国的扩张，不仅牵强附会以“民主、自由”的要求，还提出维护大西洋地区安全的任务。北约的东扩设计，是将其政治利益与防务安全融合为一。北约明确表示，将不会吸收俄罗斯入盟，但也不使俄罗斯成为北约东扩的绊脚石。因为在北约看来，“俄罗斯并非大西洋联盟的合适候选国，俄罗斯不只是太大了，而且它与北约各国大相径庭。没有一个北约国家今天或者在不远的将来愿意按照《北大西洋公约》第五条款的规定，防御俄罗斯与中国接壤的边境。因为不同于东欧人，俄罗斯人对遵守联盟的规定与责任毫无兴趣”。[13] (p75)北约东扩实践不仅从一开始就将俄罗斯排除于联盟之外，而且还将俄罗斯定位为地缘政治与意识形态的敌手。
1997年5月，北约理事会召开辛特拉会议，成立了欧洲－大西洋伙伴理事会，正式取代北合会。该理事会明确提出，要将北约东扩全面纳入欧洲安全合作的框架中，最大限度地减少由于北约东扩而带来的政治摩擦与社会动荡。与北合会不同，欧洲－大西洋伙伴理事会的社会职能更加丰富，组织机构也更加完善，当然，其对俄罗斯的政治抑制作用也更为明显。在北约逐步确立欧洲政治与安全结构的过程中，无论形式上还是内容上，俄罗斯都很难改变北约所设定的欧洲安全架构，而大量的中欧、东欧以及波罗的海国家则更是俯首听命，完全听从于北约的摆布。至此，北约在理论和实践两个方面都完成了东扩的准备，北约东扩进程由此步入实践阶段。
1997年7月，北约在马德里召开首脑会议，正式决定吸收波兰、捷克、匈牙利三国入盟。北约将上述三国列为首批吸纳对象，其直接原因是在苏联东欧剧变后的政治、经济体制转轨中，三国较其他国家取得了更迅速、更直接的变革成效，不仅经济发展迅速、政治过渡平稳，而且社会安定，因而成为前苏联、东欧国家入盟北约的“典范”。然而，更深刻的原因在于，北约认为在冷战结束后短短几年中，自己完成了在半个世纪冷战对抗中所没能达到的战略目标，北约从未如此之近地靠近前苏联，如此之深地楔入欧洲内陆，如此放心地享有“安全”，这实际上还是其冷战思维和地缘安全战略在作怪。美国国会一些议员甚至认为，北约的扩张是必要的，这不仅仅是为了应付未来的俄国威胁，确保东欧、中欧满足其防务安全职责……不使欧洲大陆中心留下危险的安全真空，避免在未来欧洲东部划定一条新的分界线……东扩则可以弥补这种分裂状况或者使之变得毫无意义。[13] (p197)
继北约首轮东扩后，在尚未完全消化其东扩成果的情况下，北约理事会又开始酝酿新一轮的扩张。2002年11月，北约在布拉格召开首脑会议，商讨21世纪北约所面对的重大威胁以及安全挑战，提出北约的新世纪安全战略。布拉格会议的议题主要有两个，其一是讨论并确定北约的新世纪战略方针，其二是实施北约第二轮东扩进程。布拉格会议明确提出，“承认保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚七国成为北约新成员国的资格，加强北约在今天以及明天应对挑战的能力。（北大西洋理事会）将立刻实施2003年3月底订立的（七国）准入备忘录，并且在2004年5月首脑会议上完成上述国家入盟北约的进程”。[14] (p22-27)在北大西洋理事会的直接主持下，上述七国按照北约既定的政治与军事标准，对其政治、经济制度、军事体制进行了改革，力求达到北约“透明”、“自由”的标准。与此同时，理事会也在原则上放松入盟标准，竭力突出七国在东欧、中欧以及东南欧的战略地位，同时强调北约对这些国家的支持与帮助，鼓吹北约与联合国、欧盟、欧安会以及其他国际组织的合作，突出欧洲－大西洋安全建构的必要性，强调与俄罗斯的合作。
作为北约第二轮东扩的直接结果，2004年5月，保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚七国正式入盟北约，成为北约成员国。至此，北约由最初的12个成员国，发展到26个。新的北约联盟所覆盖的地理疆域北至斯堪的纳维亚半岛、南抵亚平宁半岛、西接北美大陆，东入欧洲内陆，直接与俄罗斯接壤，北约名副其实成为地跨欧洲、北美两大洲的政治－军事组织。在北约优势力量的主导下，欧洲安全与政治格局发生了前所未有的变化，其最大的变化在于：西方国家在新欧洲安全板块中的作用越来越重要，而俄罗斯及其所代表的欧洲力量则在新安全格局中的作用受到极大抑制。北约扩张所引发的政治波动决不仅仅是地理上的，它在社会思想与民众心理的深处引发了俄罗斯空前的危机意识，这一情形反过来又将对欧洲安全格局的演变产生影响。
三、北约扩张的历史与现实总结
如何看待北约在冷战结束后的扩张？它究竟和冷战时期的北约扩张有何区别？这是我们研究北约扩张问题首先需要明确的。很显然，北约在冷战两个时期的扩张，具有直接的承继关系，两者在政治指导方针、行为方式上同出一辙，具有极大的相似性。但是两者在许多方面又不尽相同，双方在战略角色定位、防务安全范围上有区别，在北约未来社会功能、发展方向等方面也不相同。
全面认识北约扩张，关键在于对北约性质的解析。有的美国学者认为，从其本源看，北大西洋公约组织根本就不是一个联盟，事实上，它是美国对欧洲安全的一项单边保证。北约的外在形式保证了每个成员国都承诺对其他成员国实施助防行动，但是在内里却是另外一些内容，即只有美国能够保护其自身及其他国家。[15] (p1)如果按照这一说法，那么我们只能将北约在不同时期的扩张解释为美国不断扩大其安全范围，这实际上是将北约的防务安全等同于美国的欧洲防务安全。如此认识，会使冷战时期与冷战结束后北约扩张在本质上难有差别。显然，这种对北约扩张的理解既不适当，也不符合事实。
事实是，尽管美国在北约内部始终占有举足轻重的地位，控制和影响着北约的政治方针与对外战略，但是这不能抹煞西欧国家，特别是北约自身的政治与安全作用。作为西方最大的军事－政治组织，北约在冷战时期逐渐形成了一整套政治体制、行为规范以及军事战略，它不仅在冷战中发挥作用，而且在冷战后也越来越具影响。无论如何，北约在国际社会中发挥作用是一个客观现实。冷战时期以及后冷战时期的北约，在许多方面很相似，但是差别也很大，这反映在北约的扩张实践中。
冷战结束后北约的扩张更具功利主义与机会主义色彩，这是冷战后北约扩张的第一个特点。无可讳言，比较冷战结束前后的北约扩张，两者具有共同的思想基础。尽管90年代初冷战已经结束，但北约仍沿袭了旧的冷战化思维，并使之成为北约继续存在的一种政治助力，进而将其演绎为一种普世化的政治认识论与价值观。以此作指导，北约着力于改造国际政治与安全结构，这已经成为后冷战时期国际关系领域霸权主义政治的一个新内容。美国学者沃伊泰克·马斯特尼在评论东欧、中欧国家入盟北约问题时，曾深深触及北约扩张的本质，他认为尽管“创立北约时所要应对的威胁已经明显不存在了，但是北约的扩展仍然被人们视为是一种较高的姿态，北约的候选国家牢牢抓住了北约联盟建立的价值”。[16](p177-189)在此，所谓北约建立的价值，事实上就是贯穿北约历史的唯意识形态化方法与冷战思维，这已然成为主导一切北约政治实践与对外战略的出发点。只不过和冷战时期的北约相比，冷战后的北约对外扩张，在冷战化思维以外，其新霸权主义主导下的地缘战略也发挥了巨大作用。
在冷战时期，北约扩张的直接目标是对前苏联东欧集团实施政治对抗、军事包围，通过不断强化其防务安全体系，应付苏联的“侵略危险”。北约在冷战时期的扩张实践，就是在冷战思想的主导下、在对苏联东欧集团主观臆测的情况下完成的。“许多计划的假想已经消失，但西方防御政策却以此为基础存在了四十年。”[17](p12)事实证明，北约对苏联以及华约集团的战略构想完全站不住，北约领导层对此也有清醒认识。美国前驻苏大使馆海军武官斯蒂文斯将军就认为，苏联的军事力量被高估了，他坚信苏联并没有明确的扩张计划，苏联主要是对稳固并确保其自身位置感兴趣。[7](p16-17)如果并不存在“侵略危险”，那么北约在冷战时期的扩张实际上就是非理性的，其结果只能是更进一步地加剧冷战对峙下的国际紧张局势，战后国际关系格局的变化完全证明了这一点。
同样，冷战结束后北约的扩张也是这种非理性逻辑延续的结果。所不同的是，北约在灌输其政治、军事意志、“民主与自由”价值观的同时，不断明确并锁定其泛化的“新战略对手”，并以对付“未来战略威胁”为前提，在构筑新国际安全结构中付诸实践，意在建立一种以北约为主体的、新联盟结构，填充雅尔塔格局消亡后出现的国际战略真空。和冷战时期的扩张相比，冷战后的北约扩张尽管减少了直接对抗的政治意味，但却增加了新霸权主义的政治内容。北约扩张实践的这一特点，直接影响到其东扩的途径、目标与扩张对象。
整体性与阶段性扩张是冷战后北约扩张的第二个特点。冷战时期，北约的扩张缺乏明确的计划性，北约吸纳不同欧洲国家加入联盟，缺乏系统、全面的战略考虑，成员国几乎都是零散、个别入盟。而且各成员国在进入北约时情况完全不同，所面对的国际背景更相差迥异，因此各国融入北约军事－政治结构的步调相差较大，这导致了北约整合其联盟机制的进程相对缓慢。
与此不同，冷战结束后北约的扩张具有某种整体性、阶段性考虑。从北约首轮东扩开始，其战略意图暴露无疑，一方面意在吸收、消化其“冷战的胜利成果”，全面推进东欧、中欧国家的“民主与自由”进程，将其完全纳入西方国家的势力范围；另一方面则着眼于构建新欧洲安全秩序，提升北约在欧洲的战略安全地位。北约东扩采取了层层递进的扩张方式：首先是维谢格拉德集团。上述国家不单单在意识形态上与西方国家趋近，而且在地理位置上处于欧洲战略中心地带，北约接纳三国入盟，客观上将北约防务安全前沿扩展至波西米亚高原、直接楔入欧洲防务安全的核心地区，扩展北约的战略防御空间，提升了北约防务安全战略的实效性，全面打破了俄罗斯在苏联解体后所精心设计的战略防御缓冲。
进言之，北约第二轮东扩的影响更加深远。波罗的海国家、中欧、东欧国家几乎悉数被纳入北约，其结果不单是北约势力范围空前扩大，更重要的是，这一过程加速了北约社会职能的转化。北约己经不再是一个纯粹的防御性军事－政治组织，因为其防务安全的目标已经发生了根本性变化，欧洲安全框架中已经没有了与北约平起平坐或者对其形成威胁的国家与组织。尽管这一历史性变化很早就开始了，但是北约东扩还是为之画上了浓重的一笔。很显然，仅仅将北约东扩简单地解释为防范俄罗斯，在逻辑上行不通。北约的再度扩张意义深远，其着眼点在于建立更大的欧洲－大西洋安全框架，建立北约一枝独大的政治与安全格局。
矛盾性发展是冷战后北约扩张的第三个特点。冷战时期的北约三次扩张，尽管缺乏整体性，但对于北约成员国而言，并不存在相互间激烈的利益冲突，意见分歧相对较小，这一状况应当说和相对稳定的国际冷战格局以及北约内部相对恒定的政治秩序是分不开的。然而，冷战后的北约东扩却完全不同，东扩实践表现出诸多矛盾性。首先，北约内部对东扩分歧甚大。尽管各成员国都积极支持对北约扩张的整体战略，但在北约候选国的选择上则存在着巨大争议，各国都有自身的安全利益需要。在酝酿北约东扩之初，美国出于抢夺冷战胜利成果的考虑，积极支持北约无限制扩张，从一开始就主张将北约扩及中欧、东欧所有国家；英国则强调北约东扩应当走“精英道路”或“贵族道路”，反对不加选择地将所有国家纳入联盟体系，使北约成为一个“大杂烩”；联邦德国与低地国家则主张，首轮北约东扩应当包括维谢格拉德集团，以此占领欧洲安全战略核心地带，扩展北约的防务安全前沿。法国与意大利则主张重点考虑南欧国家与东南欧国家，认为这是北约在未来进一步发展的根本所在。北约两轮东扩正是这种不同利益协调、综合的结果。
其次，北约东扩候选国之间及与相关国家存在着矛盾，进而影响北约的发展。大量中欧、东欧国家在经历了政治、经济体制的转变后，都渴望尽快加入北约防务安全体系，但是各国安全利益大相径庭，因而其融入北约的政策与实践差异较大。多数候选国都希望获得北约的安全保护，但却不愿或无力承担多余的防务安全责任。另外，北约的两轮东扩始终都为俄罗斯所强烈反对，尽管这并没有改变北约扩张的事实，但却对北约扩张内容产生了影响。比如，北约允诺，将不在北约东扩的国家部署军事武装，不部署核武器，以此满足俄罗斯防务安全的基本需要。
最后，北约东扩只注重了数量、规模及其影响，而对北约自身的特点多有忽略。大量东欧、中欧国家事实上只是被邀请进入一个被完全修剪过的联盟，或者只能在联盟中充当二流成员国的角色。[12] (p80-82)而与其短暂荣耀相伴的是，它们要为此承担远远超出其国力的责任与义务，这是这些国家所不愿意看到的。对北约来说，一味追求扩张也无法说得更明白，即北约扩张的特别问题……主要集中于这样一种可能性，即中欧、东欧的新成员国进入北约，可能会使已经建立的北约组织的标准以及程序变得复杂化，很可能使之变得衰弱。[2] (p166-170)扩大了的北约充其量只能算是“注水的北约”。因此，北约扩张存在着不可避免的危机与矛盾，这和冷战时期北约扩张后防务安全的加强，形成了鲜明对比。
冷战后北约扩张的第四个特点是其未来发展的不可预测性。北约在冷战时期的扩张目标非常明确，就是要不断完善并强化其防务安全体系，稳固北约在欧洲冷战对峙中的战略优势。冷战结束后，世界政治与安全格局的变化远远超出了旧的国际行为模式，再加之美国一味推行单边主义，更加剧了世界政治格局的混乱与无序。
在新旧国际格局的转换中，北约所扮演的角色非常矛盾。一方面，北约需要不断调整、改变自身的政治指导方针与防务安全战略，适应动荡不定的国际环境变化需要，迎接来自国际安全领域中的重大挑战。由于未来世界格局的发展瞬息多变，因此北约的扩张与机制完善将是长期的，其中还包含了大量不可预测的因素。这绝非西方学者所乐观估计的，“北约已经完成了西欧内部确保其安全的结构建设以及在其机构内部的政治经济联合”。[18] (p47-60)事实上，北约在进一步调整其联盟机制、确定理性的政治方针与安全战略等问题上，还需要做大量工作。
此外，由于北约在国际战略格局转换中时时将自身安全利益凌驾于国际安全的总体需要之上，在制定其新安全战略中，竭力将其安全利益观强加于世界，力图塑造一种以北约为核心的新国际安全框架，影响并控制国际政治与安全的发展。但是，北约自身的战略构想与现实环境存在着巨大矛盾，这使它无力解决这些问题。北约对自身的政治与安全定位不准确，其局部安全利益无法代替国际安全的全部；北约在其外交实践中所显现出的霸权主义、强权政治，只能增加国际安全格局的复杂性。上述因素不是有助于北约的扩张，而是极大地增加了北约扩张的不可预测性。
在第二轮东扩后，北约已经放言，要将其防务安全的重点放在中亚地区，为此，北约在新世纪之初就与中亚各国展开了各种联合军事演习，中亚五国究竟会不会成为北约下一轮东扩的候选国家？另外，一直祈求加入北约的阿尔巴尼亚、马其顿、克罗地亚会不会成为北约下一轮扩张的对象？如果这些国家入盟北约，会不会进一步改变北约的性质与职能？这些问题都为北约的未来增加了不可预测性。就此而言，北约东扩的前途充满了可变性，这是北约所必须要重视的。
综上所述，北约在冷战时期与冷战后的扩张，均为冷
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