摘 要：成立于1949年的欧洲委员会是在战后初期欧洲统一运动的推动下形成的，但它又是英国欧洲政策的产物。英国工党政府初则对欧洲统一运动态度冷淡，继则反对建立具有超国家倾向的欧洲议会的建议。在欧洲联合的大势所趋下，在美国的压力下，英国提出并实施建立欧洲政治磋商组织———欧洲委员会的计划，将欧洲联合纳入自己的政策轨道，即支持欧洲的政府间合作，以巩固自己在欧洲的领导地位；反对让渡主权的一体化联合，以维持自己与英联邦和美国的特殊关系。英国1950年以后对待西欧一体化的态度正是基于同一政策。
关键词：英国；欧洲委员会；欧洲联合
在二战后西欧联合的进程中，英国因与它的关系若即若离而十分引人注目。在50年代西欧一体化发展的最初10多年里，作为战后初期欧洲主要强国，英国却置身其外，以至未能在新欧洲的缔造中打上自己的印记并影响到以后英欧关系的发展。实际上，英国50年代对西欧一体化政策在40年代末已经形成，这在欧洲委员会组织的起源和酝酿过程中充分地体现出来。本文即试图从这一角度，论述该时期英国与欧洲联合的关系。
一
欧洲统一运动是战后初期促进西欧政治一体化的重要力量，欧洲委员会正是在它的推动下产生的。第二次世界大战给欧洲各国带来空前的浩劫，欧洲不仅哀鸿遍野、经济凋敝，各国民心涣散，而且丧失了世界权力中心的地位，雄风不再。此时，欧洲联合的愿望在舆论界比过去任何时候强烈得多地表现了出来，人们认识到，欧洲的联合是使其振兴经济和维护真正和平的保证，一场欧洲统一运动随之蓬勃展开；各种非官方的支持欧洲联合的组织雨后春笋般地应运而生，它们或举行会议、或利用新闻出版媒体、或敦促各国政府、议会采取行动，造成欧洲联合的浩大声势。1947年底，有关各组织在巴黎集会，成立欧洲统一运动国际委员会以协调它们的活动。1948年5月，经欧洲统一运动国际委员会的筹备，来自22个国家的各欧洲统一运动组织在荷兰海牙举行了被称为“欧洲大会”的大聚会，大会主席、英国前首相温斯顿·丘吉尔在开幕式上发表了呼吁欧洲联合的充满激情的演讲。海牙会议的目的是显示支持欧洲统一的力量，它最后通过三项决议，分别有关文化、经济和政治统一问题，有关政治问题的决议建议立即着手成立由各国议会代表组成的欧洲议会。海牙大会把战后欧洲统一运动推向了高潮。
大战末期上台执政的英国工党政府没有派代表出席海牙大会。早在1948年2月海牙大会筹备之时，丘吉尔曾致函克莱门特·艾德礼首相，邀请工党政府派代表出席，艾德礼以政府不宜派正式代表参加非官方性质的会议为由婉言回绝。丘吉尔随即亲自会晤时任工党执行委员会主席的欣韦尔，邀请工党派代表与会，欣韦尔后复函同样予以回绝。欣韦尔的答复甚为不逊：“人们认为欧洲统一之主题极为重要而不能交由没有代表性的利益集团，在我们看来所建议的大会代表之构成似乎招人反对，尤其因为由人们不知道的程序所遴选的大量私人代表使大会丧失了任何真正的代表性。”这样一个大会“几乎没有希望能对促进欧洲联合作出任何实际贡献，并可能恰恰相反，使该思想丧失信誉”。[1](P236)
一般认为，工党政府及工党执委会的态度含有朝野党争之义。作为在野的保守党领袖，丘吉尔以其战时声望和鲜明立场在战后欧洲联合运动中占有无人比肩的地位。早在1942年秋担任战时内阁首相时，丘吉尔就已提出将来建立“欧洲合众国”的思想，战后更是四处奔走，不断为欧洲联合大造舆论。
实际上，工党政府对非官方的欧洲统一运动，尤其该运动中一些人表现出来的强烈联邦主义，一直侧目而视，认为建立欧洲合众国仅仅是一个不切实际的目标，这是它对海牙大会取消极态度更重要的原因。在
艾德礼这种首先进行特定领域的联合的思想被人称为职能主义而与联邦主义相对立，[5](P4)但实际上，这种思想与超国家职能主义迥然不同。联邦主义者认为，现代形式的民族国家强调主权至上，它是一部战争机器，是战争的组织者、受益者或受害者；它也是一种暂时的历史现象，在政治上现在已经过时。为了求得永久的和平与经济发展，应当放弃民族国家这种组织形式，把国家主权让渡给更高一级的组织，即“欧洲联邦”或“欧洲合众国”。有别于联邦主义者立刻着手建立欧洲合众国的主张，职能主义者认为，欧洲统一是一个缓慢长期的发展过程，不能一蹴而就而应当通过在自愿基础上逐步实现各国间职能部门的“一体化”，然后在经济一体化的基础上再实现欧洲国家的政治一体化。按照职能主义发展起来的欧洲统一运动即为欧洲一体化运动。显然，职能主义的一体化概念是以国家职能部门的主权让渡为基础的，其最终目标仍为建立欧洲联邦，这与联邦主义并无二致，两者的区别仅在于实现这一目标的方式方法相异。另一方面，邦联主义者认为，欧洲国家虽然关系密切，但各有不同的历史传统、文化、经济和社会结构，发展程度不同，政治地位和倾向各异，民族国家的界线和不同的民族利益不可能强行消除。因此，他们赞成西欧国家加强合作和联合，但这种合作应是主权国家政府之间的合作，即所谓“邦联式”政府间合作，反对让渡国家主权。①尽管艾德礼声称赞成最终建立欧洲联盟和放弃国家主权云云，似乎赞成超国家的职能主义，然而战后初期工党政府的政策及其实践表明，它不仅反对联邦主义，而且也没有实际上在经济、防务领域努力建立超国家的一体化组织，相反，它所坚持的仍是传统的政府间合作，如此前英国所致力建立的布鲁塞尔条约组织和欧洲经济合作组织。
英国为什么不愿把它的主权让渡给欧洲的超国家机构?一个重要原因是那将意味着它与英联邦关系的削弱。在1948年5月下院的同一演讲中，艾德礼表示：“动议中建议我们要更加接近欧洲而不是英联邦，我为此感到忧虑。英联邦国家是我们最紧密的朋友，在我想与其他国家尽可能建立密切关系的同时，我们得牢记我们不仅是一个欧洲强国，而且是伟大的英联邦和英帝国的一个成员……”因此，这时英国尚未准备削弱它与英联邦的传统联系而与羸弱和动荡的欧陆国家一体化。
二
鉴于上述立场，英国工党政府对法国政府关于欧洲议会建议的强烈不满就是顺理成章的了。
一周后，罗贝尔·舒曼在法国新一届内阁中出任外交部长。未等到布鲁塞尔条约组织完成对皮杜尔建议的审查，法国内阁决定联合比利时将该年8月18日欧洲统一运动国际委员会的建议，即召集由各国议员组成的预备会议以筹备欧洲议会，正式提交布鲁塞尔条约五国外长协商委员会讨论。对此贝文毫不掩饰他的保留态度，他认为在这个问题上法国政府在玩弄权术，他们根本没有对这一问题进行过任何认真的研究，因此拒绝仅仅为了迎合法国政府的权宜之计而像傻瓜一样被赶着走[6](P68)。
但是，法国的建议不仅为比利时、荷兰、卢森堡三国所赞成，而且得到美国的支持。在美国，欧洲统一运动受到人们的关注，欧洲联合的支持者们组成了以参议员J.W.富布赖特为主席的“自由和联合欧洲美国委员会”，海牙大会则受到美国舆论的高度评价，《纽约时报》载文称“一股强大的欧洲联合和一体化的潮流正在涌来”。欧洲的联合符合美国的冷战战略需要和美国的长远利益，因此美国政府积极倡导欧洲一体化。相比较而言，美国国务院对海牙大会态度慎重，似乎不愿卷入纯属欧洲的事务中去。但是当英国对法国建立欧洲议会的建议无动于衷时，国务卿乔治·马歇尔颇为不悦。尽管希望避免直接表态支持法国的建议，马歇尔仍明白无误地表示，除非西欧进一步推动一体化，将会出现美国对欧洲复兴的援助付之东流和美国国会不愿继续拨款的危险，并责备英国在欧洲一体化问题上“拖后腿”[7](P134)。
美国的上述反应使得贝文不得不三思而后行。在为
由于以上种种规定，欧洲委员会实际权力甚微，不仅咨询大会纯粹是一个协商性的机构，而且部长理事会也难有作为。斯巴克写道：“我经常出席部长理事会的会议，就我所知，在所有国际组织中，毋庸置疑它是最为畏缩不前、劳而无功的一个。事实是英国及斯堪的纳维亚国家全然不想利用这个新组织来促进一个新欧洲的建设。它们参加了该组织，这已是它们准备要做的一切了。”[3](P206)
三
政府间合作性质的欧洲委员会的成立显然是英国政策的胜利，然而决不是最终的胜利。
从大会一开始，联邦主义者就想摆脱部长理事会的控制，坚持要求自己制订会议的日程。接着在欧洲联合的结构问题上，联邦主义者与邦联主义者展开了激烈的交锋，他们要求扩大咨询大会的职权。虽然由于英国等国议员代表的毫不妥协，并由于职能主义者占了上风———他们还不愿此时与英国分道扬镳，大会最后没有通过任何实质性的决议，但是，英国工党政府深感欧洲联邦主义的强大压力。同年
备忘录对英国政府支持成立欧洲委员会的原因进行了分析。它指出，如同布鲁塞尔条约组织、欧洲经济合作组织和北大西洋公约组织，欧洲委员会是冷战的主要武器之一，英国支持它的重要目的是“增强西方国家的信心和团结”。备忘录写道：“我们现在决不能破坏已由欧洲委员会燃起的团结和合作的普遍希望。纯粹从战略的角度来说，最直接的任务是通过威慑侵略者和鼓励我们盟友的抵抗情绪之双重方法来防止战争。因此，‘冷战’和鼓起西欧的士气必须是我们考虑的重中之重”。英国对欧洲委员会支持的削弱将对法国、意大利以及比、荷、卢等国的舆论产生灾难性的影响，也会毁灭德国与西方建立紧密政治联系的一切希望[11](P349)。此外，在三天后内阁讨论该备忘录时还谈到，西欧一些国家正受到政治和社会的压力，它们支持欧洲委员会是希望以此来转移国内斗争的视线，“我们尤其不应该采取没有必要的谨慎政策而使那些承受反对共产主义压力的人灰心丧气”[11](P354)。另一方面，英国还不得不需要考虑美国的观点。备忘录认为，美国舆论和国会对欧洲经济联合以及英国在其中的作用之看法难以估计，因为这些看法变化莫测。但是，备忘录清醒地看到，“美国存在一股强大的舆论，它希望，无论有无英国的参加，作为美国继续援助的一个代价，欧洲要在政治和经济上联合起来”。因此，“任何看起来我们对欧洲委员会这样的组织的破坏行为必然对美国舆论有严重后果……如果我们由于可能表现出自私的态度而暴露出阻碍欧洲统一的话，我们也会受到美国的攻击”[11](P350)。由此可见，英国对欧洲委员会的发起和支持实属勉为其难。
由于英国代表团“担负起很大责任”，备忘录认为，咨询大会已开展的工作是成功的，因为它“在清谈和过度的野心之间把握住了方向”。但是，英国外交部官员们面对联邦主义者挑战感到忧虑：“不可避免的是，任何这类组织都想支持实际增加自己权力的超国家机制；它存在的本身就会构成某种压力，即超出各国政府愿意接受程度的更为迅速、更为急进的欧洲统一”[11](P350)。这种压力不仅来自其他国家的代表，而且来自英国对欧洲联合怀有热情的人，他们希望采取英国人民所不能接受的统一措施。备忘录提到，咨询大会已经宣称它的目的和目标是“建立一个职能有限但拥有实际权力的欧洲政治机构”，因此显而易见，在充分加入欧洲委员会的政策和英国政府更为广泛的利益之间存在着潜在的冲突：“我们与英联邦国家的关系，几乎同样重要的我们与美国的新关系使我们必须像过去那样维持与其他欧洲国家的特点差异，根本不能全心全意地与它们实行一体化”。在经济方面，英国的政策是：“虽然为了欧洲经济合作我们可能作出相当大的牺牲，但是我们不应卷入下述风险，即当西欧复兴的尝试失败时我们自己的机会也随之丧失。我们不应使自己卷入欧洲经济事务超出如果我们愿意就能使自己脱身的程度”[11](P351)。
根据以上分析，贝文向内阁提出建议。备忘录写道，英国的目标应是尽可能拖延在欧洲的一体化逾越安全限度和放弃欧洲委员会的思想之间进行抉择，为此必须维持谨慎处理经济和政治一体化与鼓励和支持其他领域合作的政策之间的平衡。这里有三条原则。
第一，只要局限在咨议的范围之内，英国可支持咨询大会相对独立的要求，即部长理事会不再控制它的议程。但是，“当然应该支持禁止讨论有关防务的问题”。此外，咨询大会不能对新成员国资格的申请拥有否决权，否则“无疑会削弱各国政府对外交事务的决策权”[11](P352)。第二，对任何不涉及使英国政府承诺政治和经济联盟的建议予以支持。但是，“我们不能同意任何这样的建议，即它们意味着使我们卷入欧洲事务超出如果我们愿意就能使自己脱身的程度。我们没有必要放弃这一政策”。由于“在至关重要的问题上任何政治主权的让渡将破坏”英国维持上述政策的能力，“对有关集中主权或者建立欧洲超国家机制的计划，我们必须维持极严格的保留”[11](P348)。第三，在部长理事会中建立适当的政府间机构以审议咨询大会所作出的大多数建议，这样可以阻止咨询大会成立太多的自己的特设委员会，而给人们留下它的建议得到各国政府代表认真处理的印象[11](P353)。
谋定而后动，当在咨询大会第二次会议上安德烈·菲利普、皮埃尔-亨利·泰让和热拉尔·雅各等联邦主义者发动猛烈进攻时，英国代表有备无患、寸步不让，以不变应万变，工党权威人士培根小姐便针锋相对地声称：“没有人不会走就想跑。建设统一的欧洲决不能操之过急”[3](P211)。欧洲一体化运动的倡导者对英国的态度表现出强烈不满。
1950年2月初在一份呈交国务院的分析报告中，美国驻英国使馆代办霍姆斯言简意赅地指出了英国对欧洲委员会政策的特征：(1)不接受包含将主权让渡给一个中央政治机构的政治一体化概念，视欧洲合众国为乌托邦；(2)西欧政治联合意味着现存欧洲国家之间通过对共同关心的问题的协商和协议进行紧密和有效的合作；(3)即使按照上述形式的合作也只能采取渐进的路线。[12](P769)实际上，在对欧关系的其他领域，英国奉行着同样的方针。因此，至40年代末英国工党政府形成了影响整个50年代乃至更为深远的对欧政策，即支持传统的政府间合作的欧洲组织，如布鲁塞尔条约组织、欧洲经济合作组织和欧洲委员会等，通过它们反对超国家的一体化，继续维持英国在欧洲的领导权。可是，当50年代西欧大陆一体化提上议事日程并在美国支持下成为现实时，英国的这一欧洲政策便受到真正的考验。
洪邮生(南京大学历史系，南京210093)
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