双重的矛盾
———印度尼西亚与美国关系的历史解析(1949—1966)
摘 要：从1949至1966年，印美两国关系经历了友好、冲突、缓和与恶化的曲折变化。印尼中立主义与美国遏制战略之间的冲突，是阻碍两国关系发展的第一重矛盾。印尼民族主义与美国维护冷战盟友荷兰、英国殖民主义之间的冲突，则成为影响两国关系的第二重矛盾。印美两国矛盾的实质在于，冷战的两极格局下，一个全球超级大国和一个新兴地区大国之间难以调和的国家利益的冲突。
关键词：中立主义；遏制；民族主义；殖民主义
第二次世界大战后，美苏冷战在欧洲爆发并向亚洲扩展。印度尼西亚以其丰富的自然资源、重要的战略位置，成为美国遏制共产主义力量从亚洲大陆向东南亚扩张的关键。战后美国政府高度重视印尼，试图将其拉入美国主导的军事政治同盟。但是，印尼从自身利益出发，坚持奉行不与美苏任何一方结盟的中立主义外交政策，并强烈反对西方的殖民主义势力，从而导致印美关系波折不断。目前，国内学术界大多依据解密的美国外交档案，侧重考察战后美国历届政府对印尼的外交政策。本文则试图从印美双方角度出发，探讨印尼议会民主制(1949—1959)和“有领导的民主”(1959—1966)期间印美两国关系的变化，进而揭示影响两国关系曲折变化的主要因素。
一
中立主义是印尼独立之后外交政策的基本指导思想。中立主义是一个政治学概念，特指不参加和不卷入大国或集团之间的纠纷和冲突。[1](P650)在印尼政府文件和国家领导人讲话中，将印尼的中立主义政策称为“bebas-aktif”，英文为“independentandactive”，中文译为“独立和积极”。中立主义外交思想最早可以溯源到印尼1945年宪法。宪法明确提出，“独立之后，印度尼西亚将以独立、永恒的和平、繁荣和公正作为基础，参预维护世界的秩序。”[2]随着美苏冷战的爆发和东亚局势的紧张，印尼也面临着外交抉择。
1949年12月，荷兰殖民当局被迫承认印尼独立之后，印尼建立了西方式的议会民主制。哈达担任首届内阁(1949.12—1950.8)总理期间，印尼采取了不卷入东西方冲突的外交政策。1949年12月印尼与美国建交后，又分别于1950年1月和6月与苏联、中华人民共和国建立了外交关系。朝鲜战争爆发后，印尼于
印尼政府的中立主义外交政策与美国杜鲁门政府的遏制战略发生了冲突。由于其特殊的战略地理位置和丰富的自然资源，印尼被美国视为遏制共产主义的重要环节，杜鲁门政府一直想把印尼拉入西方阵营。早在印尼独立之前，美国的“遏制之父”乔治·凯南就指出，“非常奇怪的是，就当前我们与克林姆林宫的斗争而言，最关键的环节或许就是印尼问题。”[5](P260)在中国革命取得胜利、朝鲜战争爆发和越南共产党领导的抗法斗争日益激烈等一系列事件发生后，杜鲁门政府对共产主义力量在东亚的扩张更加担心。在这种情况之下，美国把“曾经镇压共产党起义并且拥护西方民主思想的印度尼西亚视为暗色亚洲中的少数亮点之一。”[6](P97)虽然印尼历届内阁都发表了“独立和积极”的外交政策声明，但是，1948年哈达政府镇压印尼共产党起义与哈达、纳席尔内阁时期接受美国的军事和经济援助等行为，被美国政府误以为印尼已经和西方站在了一起，所谓“独立和积极”的外交政策只是印尼采取的口惠而实不至的一种策略。[4](P182-183)
苏基曼内阁在印尼执政之后采取了亲近美国的政策，更重要的是1951年8月他下令在印尼全国逮捕了多名印尼共产党的领导人。美国驻印尼大使科克伦据此认为，这是一个将印尼拉入西方阵营的有利时机。由于哈达内阁时期和美国签订了警备援助协定，纳席尔内阁时期同美国签订经济协作协定，所以科克伦援引1951年10月美国通过的共同安全法，要求印尼和美国缔结一个具有结盟性质的双边协定。
美印双方对此反映截然不同。美国国务院最初对此欢欣鼓舞，
二
1953年7月，阿里·沙斯特罗阿米佐约内阁(1953.8-1955.7)上台执政。这是印尼建国以来第一次组成以印尼民族党为主的内阁，玛斯友美党和社会党被排除在内阁之外，而两名同情共产党的人物被包括在内阁成员中。阿里内阁主要代表了印尼民族资产阶级的利益，印尼共产党对阿里内阁采取支持的态度。
阿里内阁执政之后，印尼中立主义外交政策的内涵开始发生变化。阿里之前的几届内阁一直在遵循实质上支持西方但又避免对西方承担义务的政策。阿里政府进一步拓宽了中立主义的内涵。在他看来，中立主义外交中的“独立”并不仅仅意味着不与东西方任何一方结盟，而是要在印尼和两个集团的关系中建立一种适当的平衡。中立主义外交中的“积极”被阿里内阁解释为采取有力的措施来反对殖民主义的残余。印尼政府要像其他国家一样，尽一切努力尽快取得民族的解放……在社会和经济领域控制印尼人民的殖民主义残余将会逐渐终结……[8](P163)阿里内阁赋予了中立主义新的内容，即在印尼与东西方集团的关系中建立平衡和反殖民主义的内涵。
阿里内阁采取了一系列措施，加强印尼与苏联、中国等社会主义国家的关系。1953年5月，印尼向中国派遣了首任大使。从1953年开始，印尼相继与中国、捷克、波兰和匈牙利签订了贸易协定。1954年，印尼和苏联互派了大使。同时，阿里政府对外日益凸显反对殖民主义的政策。1954年8月，印尼和荷兰政府签订了议定书，正式废除了荷兰—印度尼西亚联邦，并对圆桌会议协定作了若干修正。1954年4月，阿里参加了科伦坡五国总理会议。在印尼的倡导下，会议发表了支持印尼对西伊里安要求的声明，并决定在印尼召开亚非会议。1954年9月，阿里内阁拒绝参加美国一手策划的东南亚条约组织。
在阿里看来，“东南亚条约组织间接地赋予美国或英国在东南亚地区进行统治的权力”，“东南亚条约组织把冷战正式引进了东南亚地区，使这个地区的形势更加错综复杂和紧张。[9](P253)1955年4月，阿里在万隆主持召开了第一届亚非国家会议。5月，阿里首次对中国进行了访问。
阿里内阁的内政和外交引起了艾森豪威尔政府的强烈不满和猜疑。在1954年12月通过的关于东亚问题的NSC—5429号文件中，美国政府指出要用一切可行的秘密手段和公开手段，包括使用军事手段，防止印度尼西亚和它的某些重要地区因公开武装进攻、颠覆、经济统治或其他方式落入共产党控制之下。[7](P1066)艾森豪威尔政府把希望寄托在1955年9月的印尼大选上。为了使印尼民族党在大选中失败下台，艾森豪威尔政府支持保守的玛斯友美党，中央情报局给该党秘密提供了100万美元的经费。
但是，大选的结果却是美国政府始料未及的。在国会的257个席位中，印尼民族党和玛斯友美党各获57个席位，正统穆斯林联合会获得45个席位，而印尼共产党获得39个席位。由于民族党和玛斯友美党都没有获得国会的多数，最终建立了民族党—玛斯友美党—正统穆斯林联合会联合组阁的第二届阿里内阁(1956.3-1957.3)。阿里内阁继续坚持中立主义的外交政策。
从1955年印尼大选到1959年苏加诺结束议会民主制，建立所谓的“有领导的民主”期间，印美两国关系不断恶化。印共继1955年大选成为印尼第四大政党之后，在1957年夏的印尼省议会选举中，印共在爪哇的选票比1955年提高了37.2%，它的新支持者大部分是前印尼民族党选民。[10](P355)由于印尼国内共产党力量的发展，艾森豪威尔政府对中立主义的态度更为敌视，把中立主义看成是亚洲民族主义国家容忍共产党发展、最终成为共产党执政的第一步。[11](P246-247)
印尼外岛叛乱事件使印美两国关系恶化。长期以来，在印尼社会中爪哇人在政治、经济上居于主要地位，这样形成了爪哇人与外岛其他民族之间的矛盾。印尼独立之后，由于印尼政党日益按照爪哇—外岛区分向两极分化和军队内部发生分裂，最终形成了以陆军参谋长纳苏蒂安、支持他的军队同苏加诺、阿里和印度尼西亚民族党为一方，以副参谋长卢比斯为首的反雅加达的外岛军队和玛斯友美党、社会党为另一方的两派政治势力。前者以爪哇为政治基地，而后者得到了外岛非爪哇人的支持。由于陆军内部的派系矛盾而对现政权不满，以卢比斯为首的军事力量在玛斯友美党、社会党的支持下在1956年发动了叛乱。事变发生后，阿里内阁被迫辞职，苏加诺任命了一个以朱安达为首的新政府(1957.4-1959.7)。
艾森豪威尔政府内部，对于是否应该支持印尼外岛叛乱一直存在着不同意见，然而艾森豪威尔政府最终确定了支持外岛叛乱分子的政策。美国试图以此手段把外岛的叛乱分子集合为反共势力并向印尼政府施加压力，促使印尼政府改变现有的政策。但是，美国的政策并没有得到预期的效果。外岛叛乱势力危害国家统一的行为遭到了印尼多数政治势力的谴责，即使有着亲美倾向的印尼陆军对美国的行为也表示了不满。从1958年3月开始，印尼政府对叛乱分子采取了军事行动，6月，政府军队基本上控制了外岛的局面。美国政府从叛军的一系列失败中看到，继续支持叛乱分子将会导致美国在印尼的利益受损，艾森豪威尔政府被迫承认苏加诺在印尼掌握最高权力和保持中立不结盟政策的现实。
三
在平定外岛叛乱之后，苏加诺在印尼逐步建立了“有领导的民主”。玛斯友美党由于支持外岛叛乱而退出了印尼的政治舞台，其他政党的力量也被削弱。陆军集团和印尼共产党由于支持苏加诺总统平定叛乱而成为新体制中主要的政治力量。苏加诺、陆军集团和印尼共产党三种力量的斗争与妥协，或力量的平衡成为有领导的民主的基础。[12](P215)
在保持国内政治力量平衡的同时，苏加诺对外强调革命的激进政策。苏加诺认为，由于对印尼充满敌意的西方军事基地和具有剥削性质的西方经济利益包围着印尼，帝国主义依然是印尼所面临的严重的威胁。1960年9月，苏加诺在联合国大会的演讲《重新建立新世界》中提出了“新兴力量”的概念，认为世界划分为以帝国主义为一方，受剥削的人民为另一方，而印尼是新兴力量的代表。在苏加诺时代，所谓的独立不再是在东西方冷战中不和任何一方结盟，而是“在新兴力量和落后力量之间的斗争中，坚定地选择进步的、反帝国主义的、反殖民主义、反新殖民主义的一方。”[8](P167)反对殖民主义成为印尼认知外部世界的标准。
20世纪50至60年代，西伊里安问题一直是困扰印美双方的关键问题。西伊里安原是荷属东印度群岛的组成部分，在1949年荷兰同印尼签署的圆桌会议协定中，双方就这一问题未能达成共识。荷兰认为，西伊里安的巴布亚人在种族和文化上与印度尼西亚人不同，西伊里安问题与印尼独立无关。印尼认为，“荷兰继续占领西伊里安既不合法，政治上也不能容忍；印度尼西亚这个新兴国家的领土完整，有待于最后根除荷兰殖民统治的残迹”。[13](P253)争取美国的支持，对印尼收复西伊里安来说至关重要。但是，艾森豪威尔政府在西伊里安问题上却是严守中立，在联合国就印尼多次提出的议案进行表决时，美国都投了弃权票。
在建立有领导的民主之后，苏加诺改变了通过联合国以外交手段收复西伊里安的政策，表示要通过“外科手术式的行动”解决这一问题。由于美国拒绝印尼政府提供重型武器的要求，印尼转向苏联购买武器。1961年1月，苏联和印尼签订了武器交易协定，苏联向印尼提供约5亿美元的军事援助。1961年1月肯尼迪就任美国总统之后，美国对第三世界和不结盟国家的政策发生了改变。肯尼迪认为，第三世界目前已成为民主制度和共产主义之间的一个极其重要的战场，而杜勒斯用以反对中立主义的那一套经文法器，实际上只能损害美国的立场，并驱使发展中国家倒向莫斯科和北京。只要新兴国家不挑战美国的根本利益，美国将接受新兴国家在冷战中保持中立的现实，甚至容忍它们在与美国和西方打交道时表现出来的可以理解的敌意。[14](P387)为了抵消苏联对印尼的经济和军事援助所产生的政治影响，缓解印尼由于殖民主义问题倒向共产主义阵营的趋势，肯尼迪政府开始改变在西伊里安问题上的中立政策，试图通过外交手段使荷兰从西伊里安体面地撤出。
1961年底，印尼和荷兰之间围绕西伊里安发生了小规模的军事冲突，如果印尼和荷兰之间的军事对抗一旦演变为战争，美国将被迫在联合国公开反对印尼，并终止对印尼的援助，从而迫使印尼完全依赖东方阵营。在这种情况下，肯尼迪政府向荷兰政府施加了外交压力，并最终促使印尼和荷兰在1962年8月签署了和平解决西伊里安问题的协议。对于肯尼迪政府来说，和平解决西伊里安问题，不仅可以避免一场地区冲突，改变苏联借支持印尼收复西伊里安而扩大在印尼的政治影响和势力，最为重要的是肯尼迪政府可以借此有利机会把苏加诺的注意力由激进的反殖民主义转向解决印尼国内的经济和社会问题，消除社会贫困这一印尼共产党存在的社会基础。[15](P444)
和平解决西伊里安问题后不久，围绕着建立“马来西亚联邦”问题，印尼和以英国为首的西方国家发生了激烈的冲突和对抗，这直接导致了刚刚缓和的印美关系重新紧张并最终走向困境。20世纪60年代以来，英国在东南亚殖民统治摇摇欲坠。为了摆脱困境，英国试图筹建一个包括1957年独立的马来亚和英国殖民地新加坡、文莱和北婆罗州在内的“马来西亚联邦”。英国的目的是扶持亲西方的当地精英，阻止左翼力量的发展，继续维持英国在东南亚的政治和经济利益。1962年12月，文莱爆发了反对“大马来西亚”的起义，印尼政府随即表示支持。在苏加诺看来，成立马来西亚似乎是新殖民主义势力的一种途径，也是对印尼进行包围运动的一部分。(P385)印尼陆军和印尼共产党出于各自的目的都支持苏加诺的立场。①
肯尼迪政府从遏制东亚共产主义的战略出发，支持英国继续维持在东南亚的军事存在，因此美国政府欢迎马来西亚联邦的建立。与此同时，为了继续贯彻通过经济手段来影响印尼政治走向的外交战略，肯尼迪政府在1963年2月召开的英、美、澳、新四国会谈中明确表示，支持“马来西亚”是一回事，为支持“马来西亚”而牺牲来之不易的美国在印尼的影响，而冒把印尼推向苏联一边的风险，则是另一回事。[17](P50-51)
在肯尼迪遇刺身亡约翰逊继任总统之后，伴随着越南局势的变化，美国政府着手考虑战争升级，来自盟国英国的支持对约翰逊政府的越南政策非常关键。在这种情况下，英美两国于1964年2月达成了秘密谅解，美国以对马来西亚民族独立的支持换取了英国对美国在越南南方政策的支持。[17](P103)美国政府对印尼施加了外交压力，把削减美国对印尼的援助作为影响印尼政策的杠杆。
马来西亚危机发生之初，苏加诺政府试图在这一问题上取得美国的认可和配合，为此苏加诺采取了与收复西伊里安领土相类似的外交战略，即让美国政府意识到，如果美国不支持印尼在马来西亚问题上的立场，印尼将与东方集团联盟。但是，1964年2月英美达成秘密谅解之后，7月，在美马联合公报中，美国首次承诺向马来西亚提供军事和经济援助，至此，苏加诺在对抗马来西亚问题上走进了死胡同。他如果放弃对抗政策，那么将会丧失国内威信，激化国内的政治矛盾，苏加诺的个人统治基础将被动摇。他只能继续目前的政策，采取加强与东方阵营国家的关系，进一步强化对英国、马来西亚和美国的压力政策。在
1965年之后，印尼国内经济状况恶化，阶级矛盾激化，军方和印尼共产党紧张对峙。8月，苏加诺本人出现了严重的健康问题，进一步加剧了国内政治力量对即将出现的权力斗争的担心。9·30事件的发生，彻底改变了印尼国内的政治格局。以苏哈托为首的陆军当局，把一场陆军内部事件，描绘成印尼共产党在中国政府支持下发动的政变，并认为苏加诺总统也涉嫌支持9·30事件。在陆军的沉重打击下，印尼共产党的力量被消灭。1966年3月，在陆军的武力威胁下，苏加诺签署了据称是将行政权移交给苏哈托的《三月十一日命令》，以苏哈托为首的陆军当局合法地掌握了印尼的最高权力，印尼从此进入到苏哈托时代。为了维持军人政权的合法性，苏哈托把反对共产主义和克服印尼经济困难作为其政权合法性的主要途径。新政权积极寻求西方国家的经济援助，为了获取美国的支持，苏哈托政府在
四
从1949至1966年，印美两国经历了友好、冲突、缓和与恶化的曲折变化。导致两国关系曲折变化的主要原因有以下两点：
第一，中立主义与遏制战略之间的冲突，是阻碍印美两国关系发展的第一重矛盾。
印尼自建国之后，虽然历届政府对中立主义外交的内涵给予了不同的界定，但是，不与美苏任何一方结盟却是其最基本的特征。对于印尼政府而言，关键问题不是亲共或者反共的冷战意识形态问题，而是如何能够在一个有利的国际环境中维护印尼的国家独立和主权完整，并在此基础上把印尼这样一个有多种族、多元文化的前殖民地建设为一个现代民族国家。在冷战两极格局下，中立主义是实现这一目标的最佳外交选择。
从杜鲁门到约翰逊的美国历届政府都是从遏制共产主义扩张的角度来认知印尼的中立主义。特别是朝鲜战争之后，中国取代苏联成为美国在亚洲遏制的首要对象。艾森豪威尔政府从资本主义和共产主义的两分法出发，拒绝承认印尼的中立主义，认为这一政策为共产主义力量的扩张提供了条件。艾森豪威尔执政后期，共和党政府改变了策略，被迫承认苏加诺在印尼掌握最高权力和保持中立不结盟政策的现实。肯尼迪政府试图通过帮助印尼解决收复西伊里安领土，进一步把印尼纳入美国设计的印尼经济现代化进程中，减少苏加诺政权对印尼共产党和东方阵营的依赖，并最终在东西方围绕印尼展开的竞赛中获胜。但是，马来西亚危机粉碎了美国的这一战略构想。直至9·30事件印尼共产党的力量被彻底消灭之后，印尼中立主义外交和美国遏制共产主义的冷战战略的矛盾才消除。
第二，印尼的民族主义与美国维护冷战盟友荷兰、英国殖民主义之间的冲突，成为影响两国关系的第二重矛盾。
二战后，荷兰和英国等西方国家试图继续维持在东南亚的殖民势力，这进一步阻碍了印美两国关系的发展。印尼把西方的殖民主义视为对其国家独立与领土完整进行的挑战，是印尼国家利益所面临的最大威胁。是否支持印尼反对殖民主义成为印尼发展对外关系的最重要的标准。苏加诺曾经多次对美国表示，只要美国支持印尼收复西伊里安，他就能使印尼放弃中立，并倾向于美国。[18](179)在苏加诺看来，他的民族主义目标高于意识形态问题。
美国历届政府从原则上并不反对殖民地国家获得独立。在战后初期印尼争取独立的过程中，美国还对印尼提供了支持。但是，随着美苏冷战的竞争加剧，美国在印尼面临着两难困境，即支持印尼反对西方殖民势力与维护荷兰、英国等冷战盟友的殖民利益两者之间的矛盾。一旦印尼与美国的盟友关系出现紧张，美国便处于左右为难的境地，这是美国政府难以长期规避做出选择的问题。虽然肯尼迪政府一直在试图寻求一条妥协的道路，但是，20世纪60年代东南亚紧张的地区形势和印尼苏加诺政权日益激昂的民族主义却使得约翰逊政府放弃了促使苏加诺结束与马来西亚的“对抗”，转向削弱苏加诺政治统治的基础。
综上所述，作为一个新兴独立的发展中国家，印尼中立主义外交政策直接服务于维护国家主权独立和经济发展的目标。而美国作为全球性的超级大国，其对印尼的外交政策却受遏制共产主义扩张的全球战略的支配。印美两国矛盾的实质在于，冷战的两极格局下，一个全球超级大国和一个新兴独立的地区大国之间难以调和的国家利益的冲突。
史学集刊2007年第2期
基金项目：吉林大学哲学社会科学青年基金项目(2006QN12)
作者简介：孙丽萍(1973-)，女，河北定州人，吉林大学文学院历史系讲师，吉林大学当代国际关系研究中心博士研究生，导师为
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(责任编辑：王延庆)
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