美国对日本加入关贸总协定的政策, 是美国复兴日本经济、推行全球遏制战略的一个重要组成部分, 其本质特征或基本内容就是不惜花费巨大的代价, 使日本重新加入西方世界经济贸易集团, 振兴日本, 以便借助繁荣强大的日本作为美国在东亚遏制苏联和中国的战略基地。该政策的形成、贯彻与实施, 揭示它对美国、日本以及国际关系的深刻影响, 有助于我们认清资本主义世界国家间关系的本质。
一
1948 年秋随着国际局势的急剧变化, 美国迅速调整了对日本的战略方针。10月8 日, 美国国家安全委员会通过了第13/ 2 号文件, 次年5 月6 日, 又通过了第13/ 3 号文件, 标志着美国对日本经济复兴政策的确立和美国东亚战略的重大转变。从此, 美国对日本的基本政策便以扶植日本经济自立、振兴日本对外贸易为中心。美国期望利用强大的日本来遏制苏联、中国等社会主义国家, 最终实现其不战而胜的冷战战略目标。为了促使日本经济复兴, 美国统治集团采取的最关键措施便是使日本尽快加入到以美国为主导的自由多边贸易组织—关贸总协定(General Agreement On Tar2iffs and Trade , 简称GATT) 。这样, 日本就可以在美国及其他资本主义国家找到广阔的市场, 为经济复兴创造优越的条件。但是, 美国支持日本入关面临相当顽强的抵制, 其中既有来自国际方面的因素, 尤其是以英国为首的英联邦国家的反对, 又有来自国内方面的因素, 因为国会内部参众两院的贸易保护主义者力图取消总统与日本进行关税谈判的特权。
1948 年, 在哈瓦纳召开的关贸总协定缔约国第一次大会上, 美国代表非正式地提出给予日本及其他被占领地区以最惠国待遇。对于这个提议, 其他国家的代表几乎未做任何反应。随后, 在日内瓦召开的会议上英国代表正式向美国提出, 联合王国将不同意给予日本最惠国待遇。这以后直到60 年代初, 英国一直反对日本入关, 并且在英国的带动下, 相当一部分关贸总协定缔约成员国, 包括属于英联邦国家的澳大利亚、新西兰、加拿大、南非以及西欧的法国、荷兰、比利时、卢森堡等国家, 也持与英国相同的立场。它们反对日本入关的理由主要有以下三个方面: 第一, 对来自日本竞争的恐惧。战后初期, 日本的出口以劳动密集型的轻工业产品为主。由于它拥有廉价的劳动力, 工资水平也不高, 因此, 出口产品具有极强的竞争力, 如果日本入关, 西欧的轻工业产品将有丧失市场的危险。第二, 对日本所用贸易手段的恐惧。战前, 日本为了抢占国际市场, 以低于成本的价格向各国倾销商品, 西欧各国深受其害。到了战后, 它们仍然担心日本的倾销政策可能死灰复燃。第三, 英国对日本在美国的庇护下白白享受关贸总协定下的特惠感到难以接受。当初美国发起创建关贸总协定的一个主要目标便是彻底根除英联邦国家之间的帝国特惠制, 在资本主义世界中推行自由贸易。而英国为了敲开美国的高关税大门, 就以帝国特惠制作为与美国讨价还价的筹码。结果, 美国降低了自己的高关税率, 英国则抛弃了帝国特惠制。如果日本入关, 那么, 它就可以白白享受英国努力争取获得的成果。无论如何, 英国从心理上不愿意接受日本入关。[1 ] (P137 - 138)
尽管第一次试探遭到失败, 但使日本加入关贸总协定已成为杜鲁门政府确定不移的外交目标。当朝鲜战争渐近尾声, 美国在日军需订货急剧减少之际, 日本经济在1952年陷于十分糟糕的境地: 美元储备严重不足, 全年贸易赤字高达715 亿美元。这令美国十分恐慌, 美国本来非常担心日本的经济恶化会招致日本共产主义势力趁机发展, 以致最终夺取政权, 脱离美国投入到苏联集团, 从而破坏美国的全球冷战战略。所以, 美国把日本的复兴和稳定看作东亚战略的一个重要组成部分。在杜鲁门政府制定的国家安全委员会第125/ 2 号文件中明确指出, 繁荣的日本是维系日本与美国联盟的关键。为此,美国应当鼓励非共产主义世界与日本的贸易按照关贸总协定的原则, 全方位地降低关税并消除政府强加的贸易障碍。该文件后来几乎被艾森豪威尔政府全盘接受, 以美国国家安全委员会第5516/ 1 号文件出现, 成为美国对日经济复兴政策的指针。
与此同时, 独立后的日本也开始积极配合美国的战略, 努力振兴本国经济, 它最主要的举措就是准备加入关贸总协定。1952 年2 月, 日本外务省向美国驻东京使团告知了日本政府的意图, 对此, 美国当然积极支持。接着在7 月, 日本向关贸总协定理事会提交了正式的入关申请, 并提出要参加与各缔约国的关税谈判, 因为进行这种关税谈判是日本入关的先决条件。在美国的大力帮助下, 关贸总协定第7 次缔约国全体大会同意了日本的申请, 并肯定了日本应当在这个国际贸易大家庭中取得应有的地位。随后, 关贸总协定理事会开始着手处理日本入关的条件及时间问题。
二
如果从表面上看日本入关似乎指日可待, 但事实上这条道路仍然十分漫长。因为一方面在国际上, 以英国为首的反对日本入关的势力依然很强大, 另一方面美国政府不得不应付来自国内保护主义势力的挑战, 从而延缓了支持日本入关的步伐。应当说, 美国政府与日本政府进行关税谈判并互相削减关税是日本入关的一个最重要条件。按照1934 年美国国会通过的互惠贸易协定法(Reciprocal Trade Agreements Act ,简称RTAA) , 总统有权就互相削减关税率而与其他国家进行谈判。但是该法案最长有效期是3 年, 也就是说, 每隔一定时间(最长3 年) , 美国国会需要就该法案是否延长而进行审议, 相应地, 总统是否有权与其他国家进行关税谈判也受到国会审议。这原本就对美国总统顺利地推行政府的对外经济政策相当不利, 而恰恰在美日需要进行关税谈判的关节点上, 该法案将于1953 年6 月到期。如果美日两国政府欲顺利进行关税谈判,
那么, 唯一的办法就是艾森豪威尔总统要求国会延长互惠贸易协定法。为了使互惠贸易协定法得以延长, 艾森豪威尔总统向国会许诺不与外国进行全方位的贸易谈判, 而是将这种谈判至少延长一年。在这种情况下, 国会最终才将现存的贸易协定法延长一年。亳无疑问, 在国会的压力下, 总统的诺言将使日本入关的梦想至少在此后一年内不可能得到实现。那么, 艾森豪威尔总统从互惠贸易协定法的延长中获得的权限对日本就不具备实质上的意义。只不过互惠贸易协定法得以继续存在, 它仍然为与日本的关税谈判提供了一种可能。
在美国的压力下, 到1953 年底, 关贸总协定的绝大多数成员国就日本“暂定加入”关贸总协定达成了协议。按照与日本达成的协议, 在1955 年6 月30 日以前各国应当与日本完成最关键的关税谈判。然而, 英国依旧对日本入关持反对态度, 宣布保留它的进口配额制, 并且不给予日本关贸总协定所规定的贸易权利。日本“暂定加入”关贸总协定后, 美国政府最担心的事情是不能使国会再次延长互惠贸易协定, 而从互惠贸易协定法中获得授权是与日本进行关税谈判的前提条件。由于在1953 年美国国会批准互惠贸易协定延长一年, 即到1954 年6 月到期, 而且总统许诺在此期间不与日本进行关税谈判, 所以, 与日本关税谈判只能放在1954 —1955 年度。相应地, 使互惠贸易协定法再次得到延长便成为美国政府在1954 年最重要任务。
正当艾森豪威尔总统愁苦彷徨之际, 1954 年5 月, 法国在越南奠边府战役中的惨败, 一下子将他从困境中解救出来。考虑到亚洲共产主义势力的发展, 持保护主义立场的议员们开始担心, 如果继续对美日贸易谈判持强硬态度, 那么将可能导致美国失去日本, 从而使美国丧失在东亚的战略优势, 同时也容易使自己被别人指责应当为美国战略地位的削弱而负责。因此, 他们不再阻挠总统的行动。当国会同意将互惠贸易协定法延长一年时, 众议院岁入调查委员会主席里德承认: “在这个乱糟糟的世界里, 我们需要日本站在我们这边, 如果我们使他们饥饿致死, 那么, 我们将失去他们的支持。所以,我们不得不为他们做点什么, 或者至少通过贸易谈判给他们一个机会。” [2 ] (P69) 于是, 政府最终获得了授权, 他们开始着手准备与日本的关税谈判。1954 年11 月12 日,美国国务院宣布美国政府将于1955 年2 月开始与日本进行贸易谈判。[3 ]
三
在日本入关问题上, 尽管美国政府最终排除了来自国内的障碍, 但是, 国际上以英国为首的反对势力并未消失, 只有搬掉来自英国的阻力日本才能顺利入关。为此, 美国不断地向英国施压。1955 年4 月, 英国下院通过了关于日本入关的白皮本, 对日本愿意加入关贸总协定表示了同情, 但又决定, 在日本入关之际, 援引关贸总协定第35 款规定, 不与日本在关贸总协定内发生关系。英国的政策对其他国家产生了较大的影响。本来, 这些国家在对日政策上就唯英国马首是瞻。在英国发表声明后, 法国紧随其后, 也宣布对日援引关贸总协定第35 款。而荷兰、比利时、卢森堡甚至推翻了早先的决定, 不准备与日本展开关税谈判。
就在一系列西欧国家宣布对日援引关贸总协定第35 款之际, 美国开始担心日本不能如期入关。于是, 美国在与日本举行关税谈判的同时, 还与其他关贸总协定成员国展开谈判。在谈判中, 美国向他们作出一定的关税让步, 以弥补他们对日本所作的让步。[4 ] (P285) 在美国的变相援助下, 日本与这些国家的关税谈判就显得很轻松。最终, 日本先后与包括美国在内的上述缔约成员国达成了关税协议。
美国对日本入关的大力支持, 对美国自身、国际关系以及日本均产生了不可估量的影响, 具体表现在以下几个方面:
第一, 就扶持日本入关的政策本身而言, 美国并未完全成功。由于在日本入关的同时, 有14 个关贸总协定成员国分别发表声明, 表示援引第35 款决定, 不给予日本最惠国待遇, 所以, 尽管日本已成为关贸总协定正式的会员国, 但是, 它与关贸总协定其它成员国贸易的大约40 %并没有享受到应有的待遇。这不能不令美国感到颇为难堪。也就是说,
(责任编辑：王延庆)
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