本文所述的1955年体制是指1955年形成的以自民、社会两党对抗为基本内容的战后日本政治体制。所谓政治体制,一般是指各个政治主体在政治过程中的权力和地位以及相互之间的关系和作用。从这一定义来看,1955年体制不仅包括政党政治,也包括行政官僚构成的政府、以财界为首的各种利益集团以及它们相互之间的关系。本文所探讨的是1955年体制形成的制度性背景及其两个政治层面上的基本特征,即保守势力支配下的竞争性政党政治与行政官僚主导决策过程。
一、1955年体制形成的制度性背景
众所周知,战后初期以美国为首的占领军在日本进行了一系列非军事化、民主化的改革,其中包括逮捕和审判战争罪犯,剥夺军国主义者的公职,释放政治犯和思想犯,实施言论与新闻自由,开放工人运动,给予妇女政治权利,农地改革以及解散财阀等。另外,还制定了新的宪法以及基于新宪法精神的《选举法》、《国会法》、《内阁法》、《地方自治法》、《皇室典范》等法律,从而为形成与战前不同的政治体制奠定了制度性基础。与战前政治制度相比,新政治制度具有以下几个特征。
第一,主权在民与象征天皇制。战前《大日本帝国宪法》(即旧宪法)规定的每一项国民权利几乎都带有“在法律范围内”或“依法”等附加条件,另外还专条规定“在战时和国家事变的情况下”,一切有关国民权利的规定均不得妨碍天皇大权的施行。战后制定的《日本国宪法》(即新宪法)首先规定基本人权是不得侵犯的永久性权利,而且规定了比旧宪法广泛得多的国民权利,取消了旧宪法中那些限制和剥夺国民权利的附加条件,并取消了旧宪法中有关国民服兵役的义务。新宪法规定男女平等,保障国民有“从事健康而有文化的最低限度生活的权利”,规定“提高和增进社会福利、社会保险和公共卫生”是国家的义务,规定国民有平等的受教育权利和享受免费义务教育的权利,有劳动的权利和义务,并保障工人组织工会以及集体谈判的权利。
在天皇制方面,战前旧宪法规定“大日本帝国由万世一系之天皇统治之”,“天皇神圣不可侵犯”,“天皇为国之元首,总揽统治权”,“天皇以帝国议会之协赞,行使立法权”,“天皇裁可法律,并命其公布及执行”,“天皇决定行政各部之官制及文武官吏之俸给,并任免文武官吏”,“天皇统帅陆海军”,“天皇宣战、媾和及缔结各种条约”等。①显而易见,天皇是集所有国家权力于一身的最高权力者。而战后新宪法则规定:“天皇是日本国的象征,是日本国民整体的象征,其地位以主权所在的全体日本国民的意志为依据”;“天皇只能行使本宪法所规定的有关国事行为,并无关于国政的权能”,“天皇关于国事的一切行为,必须有内阁的建议和承认,由内阁负其责任”。另外,新宪法规定“皇位世袭”,但须“根据国会决议的皇室典范的规定继承之”;“给予皇室以财产,或皇室承受或赐予财产”也均需根据国会的有关决议等。
第二,自由平等的原则。在旧宪法中,臣民只有“信教之自由”和“言论、著作、刊行、集会及结社之自由”以及“居住与迁徙之自由”,而且还是在“不妨碍安宁秩序及不违背臣民义务之范围内”及在“法律范围内”。新宪法则规定国民拥有“思想及良心的自由,不受侵犯”;“保障任何人的信教自由”;“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由;“在不违反公共福利的范围内,任何人都有居住、迁徙以及选择职业的自由。任何人移居国外或脱离国籍的自由不受侵犯”;“保障学术自由”等。旧宪法第十九条仅规定了“日本臣民依照法律命令所定之资格,均得充任文武官吏及就任其他公务”;新宪法第十四条规定,“全体国民在法律之下一律平等。不因人种、信仰、性别、社会身份以及门第而在政治、经济以及社会的关系中有所差别。不承认华族及其他贵族制度”。另外在国家及地方公务员的选任和各级议会议员的选举、接受教育等方面以及在家庭和社会上的男女两性之间均贯彻了平等的原则。
第三,三权分立的原则。首先,国会为最高权力及立法机关。战后《日本国宪法》明确规定“国会是国家权力的最高机关,是惟一的立法机关”。具体说来国会拥有如下广泛权限,即:立法权,包括修改宪法的倡议权和法律的制定权;政府监督权,包括众参两院议员投票决定内阁总理大臣、众议院对内阁提出不信任案和两院议员就内阁的施政方针等对国务大臣提出质询等;财政监督权,包括审议批准政府预算,对政府财政支出进行事后审查与承认,内阁定期向国会报告政府财政状况等;外交监督权,内阁与其他国家缔结的条约须经国会审议通过后方能生效;司法监督权,国会可通过弹劾手续监督司法机关,对渎职的法官有权组织起诉委员会进行调查与起诉,并有权通过弹劾法院对其审查或罢免;国政调查权,有权传唤证人提供证言,总理大臣及政府各部门负责人必须对国会的质问作出回答等。这就根本改变了战前帝国议会从属于天皇甚至从属于天皇之下的行政机构的性质,也否定了在旧宪法下行政机构拥有的立法权。同时,新宪法中废除了凌驾于议会之上的枢密院,取消了国会通过的法律须经天皇批准的规定,尽管还需天皇的签署,但仅仅是名义上的。战后新宪法还取消了天皇发布代替法律的敕令之权,以及天皇以命令规定行政组织、官吏制度、请愿制度、授予荣典、大赦特赦的权力。另外还取消了旧宪法中关于预算方案未通过国会审议时可执行上一年度预算和在紧急情况下天皇得以敕令作财政上的必要处置的规定。
其次,内阁掌握行政权。在旧宪法体制下,行政权属于天皇,各行政部门辅助天皇行使行政权,而且行政机构高于立法和司法机构,内阁总理大臣也由天皇任命。战后新宪法及其他法律明确规定,“行政权属于内阁”,其首长内阁总理大臣在国会两院议员中提名,经国会议员选举产生。内阁对国会负责,其继续执政以众议院的信任为必要条件。内阁除执行一般行政事务外,还要处理下列事务,即:“忠实执行法律,总理国务”;处理对外关系;缔结条约;按照有关法律规定,掌管官吏任免等事务;编制并向国会提出政府翌年度预算;制定与实施宪法和法律所需要的政令等行政法规;决定大赦、特赦、减刑及免刑等;解散众议院,宣布国会议员大选;召开国会或决定召开国会临时会议;提名最高法院院长,任命各级法官;向国会提交国家预算和会计检察院报告;向国会及国民报告国家财政收支状况等。
另外,司法权独立。战后新宪法及相关法律规定,“一切司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院”,不得设置旧宪法规定的特别法院、行政法院,并规定行政机构不得进行旧宪法所容许的作为终审的判决。新宪法确认了司法的独立性。最高法院作为国家的最高司法机关,形式上与国会、内阁处于平行地位,分掌国家三权之一。最高法院拥有广泛的司法权力,它不仅是民事、刑事、行政诉讼等各类案件的终审法院,而且在解释和运用法律方面,具有掌握判例统一的职能。它“有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法”,这项违宪审查权也是旧宪法所没有的。
第四,放弃战争与文官统治原则。战前日本为对外侵略扩张,将军队放在一种特殊的位置上。早在1887年军事改革时,就明文规定参谋本部是直属天皇、不受任何权力机构控制的独立军令机关,并拥有直接向陆军下达命令的权力。《大日本帝国宪法》进一步规定了军队统帅权的独立性。明治政府甚至在1900年规定内阁中的军部大臣必须由现役军人的大将或者中将担任,为军部以秉承天皇旨意的形式独断专行奠定了基础。在民族主义思潮的推动下,军部逐渐成为凌驾于其他权力机构之上的领导机构,最终将日本拖入全面对外战争的泥潭。战后,《日本国宪法》第九条规定:日本“永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段”,“不保持陆海空军及其他战争力量,不承认国家的交战权”。为防止在行使自卫权的名义下增加军人的发言权,新宪法第66条专门规定,“内阁总理大臣及其他国务大臣须是文职人员”。
第五,地方自治。虽然日本在1889年明治宪法实施时就开始采用地方自治制度,但中央集权的色彩较为浓厚,例如府县及市一级行政受内务省控制,町村一级行政受府县知事的监督。府县和市町村的议会议员由选举产生,町村长由町村议会选举产生,但须得到内务大臣的认可,市长由内务大臣从市议会的推荐者中任命,府县知事由中央政府任命。因此,战前的地方自治有名无实,形同虚设。战后新宪法及其他有关法律规定,“关于地方公共团体的组织及运营事项,根据地方自治的宗旨由法律规定之”,地方自治体作为独立的法人团体,根据所在地区居民的意愿实施地方的政治与行政,中央政府只是给予适当的指导。都道府县和市町村两级组织具有平等的法律地位,不存在上下级、监督与被监督的关系。另外,还规定各级地方公共团体都必须设有议会,议员同地方公共团体首长一样,均由当地居民直接选举产生,并对选民负责。
综上所述,战后初期的一系列民主化、非军事化改革措施,特别是新宪法的制定以及相关的制度性改革,使日本确立了现代资本主义民主政治制度,这一政治制度与战前政治制度有着根本性的不同。这样一来,具有上述诸多特征的战后政治制度就为形成多元竞争性的新政治体制奠定了坚实的基础。
二、保守势力支配下的竞争性政党政治
众所周知,自民党一党长期执政是1955年体制的一个主要政治特征,而且自民党与社会党两党竞争的政治格局构成1955年体制形成后的基本内容,即保守势力支配下的竞争性政党政治。那么,这种政治特征是如何形成的呢?简而言之,与当时的冷战国际环境具有密切的关系。
实际上,在战后初期,日本各个政党之间意识形态的对立并不突出,除日本共产党外,各主要党均有参加联合执政的可能性。战后首次大选后进步党曾计划联合社会党组阁,鸠山一郎的自由党也希望同社会党组成联合政权,即使吉田茂成为自由党总裁后,这位自由主义经济的虔诚信徒亦向社会党发出携手执政的邀请。②反过来也是一样,社会党成为议会中的第一大党后,为联合两个保守政党共同执政,不惜在政策上做出大幅度的让步。但是,世界冷战格局形成以后,特别是旧金山媾和以后,出现上述现象的可能性完全丧失。从某种意义上讲,冷战乃至热战(朝鲜战争)的爆发为保守政党长期执政奠定了基础,而旧金山媾和使得保守政党与社会党难以再次合作。也就是说,前者导致的“逆流”使逐渐形成的政治体制有利于保守政党保持支配地位,而后者引发的“防卫问题”则成为保守政党与革新政党之间难以逾越的对立轴。
随着40年代下半期美苏对立的冷战格局逐渐形成,特别是中华人民共和国的成立以及朝鲜战争的爆发,美国对日政策发生了巨大的变化:从最初希望通过“民主化”及“非军事化”的改革将日本变成亚洲的农业国,转变为通过扶植日本恢复与发展经济,将其变成西方自由主义阵营在亚洲的军需工厂和反共防护堤。因此,美国在日本推行的一系列民主化、非军事化改革政策大多停顿下来,同时也要求日本政府对过去实施的改革政策重新探讨,并加以修正。早在1948年3月,占领军总部经济科学局长马贵特针对全国邮政工人罢工发布了“禁止公务员罢工”的备忘录;同年7月,麦克阿瑟指示芦田内阁以及其后的吉田内阁修改国家公务员法,禁止国家公务员参加罢工;1950年6月初,麦克阿瑟指示吉田内阁开除共产党人的公职;朝鲜战争爆发后,麦克阿瑟指示吉田内阁建立警察预备队和扩大海上保安厅编制;同年10月,在盟军总部的指示下,吉田内阁开始解除剥夺战犯公职的处分,甲级战犯重光葵等人被假释出狱;1951年5月,接替麦克阿瑟任占领军最高统帅的美国第八军军长李奇微发表声明,进一步要求吉田茂内阁“重新审查为实施盟军总部的指令而发布的各项政令”,“进行必要的修改”,并宣布今后将进一步“放宽占领军的统制”。
1949年2月第三届吉田内阁成立后,为适应美国对日政策的变化并准备媾和、道奇计划下国内经济体制的转换以及对付势力急剧壮大的日本共产党,就已经对战后初期的民主化改革措施进行了修正,到1951年5月又专门成立了直属首相的私人咨询机构——“政令咨询委员会”,对战后初期的民主化改革措施进行全面审查并加以分析修正,其中主要的修正包括成立自卫队、终止解散财阀的经济法令、建立中央集权式的警察制度、制定限制工人运动的劳动法规和限制共产党及其他左翼组织活动的法令、废除各级教育委员会的公选制度、解除剥夺公职处分等。
客观地讲,吉田内阁实施的这些被称做“逆流”的反民主措施确实比战后初期的民主化改革后退了一大步,但这在很大程度上是在日本传统文化背景上对美国按照西方自由民主模式改造日本的修正,例如建立了在权威主义基础上的中央集权体制、协调主义基础上的企业内工会与劳资合作等。重要的是,吉田的修正措施并未触动在战后初期民主化改革中形成的基本政治制度,这些制度保障了广泛的政治参与以及建立在其基础上的多元政党政治体制。也就是说,广大劳动者以及代表他们利益的革新政党在政治过程中仍发挥着重要的作用。然而,由于吉田政权修正民主化改革措施的直接后果压制了工人运动,同时削弱了革新政治势力,从而大大加强了保守政治势力在政治体制中的支配性地位,奠定了保守政党长期执政的基础。
另一方面,为尽快结束占领状态,签订媾和条约,第三届吉田内阁成立后,吉田首相不仅在1949年5月就公开声明希望媾和后美国军队仍然驻留日本,而且在1950年2月派大藏大臣池田勇人以“考察美国财政经济”为名访美,私下向美国表示可由日本提出要求媾和后美军驻留日本,以便尽早以多数(片面)媾和的方式缔结和约。虽然美国对吉田拒绝扩充军备不满,但因日本承诺在未来的日美安全保障条约中写入“美军为维持远东的和平与安全,可以使用日本本土的军事基地”,于是同意尽快结束占领。
各党对媾和的态度有所不同。以吉田茂为首的自由党主张尽快媾和,以便结束占领恢复独立,回到国际社会,参与正常的经济贸易活动。但在当时的情况下,同所有有关国家签订和约的全面媾和只是一种幻想,应同愿意媾和的国家缔结和约(单独媾和)。同时不能公开地、大张旗鼓地“重新武装”,而以提供军事基地的方式,与美国缔结安全保障条约;社会党在1949年12月发表了中央执行委员会“关于媾和问题的一般态度”的文件,主张全面媾和、坚持中立与要求联合国保障安全和反对美军基地等三原则。到1951年1月社会党第七次大会又通过了“反对重整军备的决议”,上述三原则变成全面媾和、中立、反对军事基地、反对重整军备四原则。但社会党内部也有不同意见,一部分人认为在迫不得已的情况下应同部分国家媾和以取得独立,社会党右派还主张不应否定自卫权。共产党在旧金山媾和会议之前决定的态度为:以确保民族独立和日本主权的《波茨坦公告》为基础全面媾和,废除占领制度,迅速全部撤退占领军,从力图维持和平的国家开始,同一切国家建立和平关系,确立自由的经济贸易合作,拥护和平,禁止战争。
由于解除了剥夺公职处分的战前政治家大多数回到自由党和民主党中来,不仅两党的人事关系逐渐复杂,而且在重整军备问题上,两党的态度也出现了微妙的差别。在1951年1月召开的自由党大会上,完全没有触及重整军备问题,只是主张“为了足以防止来自国内外的暴力革命以及有计划的骚乱,建立相应的国内治安力量和海上保安力量,应完善必要的警察制度”。同时召开的国民民主党大会(1950年4月由民主党的一部分、国民协同党等组成,1952年改组成改进党)却提出“加强自主自卫的能力”,明确提出要重整军备。③围绕媾和问题,国民民主党内发生激烈争论,在人数上占优势的右派反对吉田的媾和政策,担心媾和后美军继续驻扎在日本将危害日本的政治独立。以北村德太郎和三木武夫为首的左派,从全面媾和、非武装中立的立场出发,反对媾和条约和日美安全保障条约。正因为左右两派均对安全条约持批评态度,因而国民民主党最后的决定是参加旧金山媾和全权代表团,并在对日媾和条约上签字,但不参加日美安全保障条约的签字。实际上,这不过是一种姿态而已,因为在美国的主导下,媾和条约与日美安全保障条约是不可分割的整体。
1951年9月,在美国旧金山召开了片面的对日媾和会议,日本与参加和会的48个国家签署了片面的《旧金山对日和约》,同时日本政府又与美国政府签署了《日美安全保障条约》,同年10月日本国会两院审议通过了两个条约。《日美安全保障条约》是根据《旧金山对日和约》第六条制定的军事条约——该条规定“外国武装部队依照由于一个或一个以上的盟国与日本业已缔结之双边或多边协定,而在日本领土上驻扎或驻留”。该条约具有片面性和军事同盟性两大特征,即:日美双方并不负有相互防卫的义务,日本具有单方面承担向美国提供军事基地的义务,美国并不负有防卫日本的义务;另一方面,该条约规定美国有“在日本国内及其附近配备陆、海、空军的权利”,而且该军队可以“镇压一国或两国以上外国煽动或干涉引起的日本国大规模内乱及骚乱”,同时规定日本“为对付直接及间接的侵略”,也要“主动负起自卫的责任”。④因此,从国会两院全体会议的表决结果来看,反对《日美安全保障条约》者比反对和约者多,其中增加部分为国民民主党议员与社会党右派议员。当然,两者的出发点不同,社会党右派是从反对重整军备和提供军事基地的立场加以反对,而国民民主党是从争取完全独立状态下的重整军备立场反对该条约的。例如中曾根康弘、园田直等国民民主党青年干部在国会投票表决之前,曾提出将创建自卫军和由联合国确立集体安全保障体制作为赞成《日美安全保障条约》的条件,因这一主张遭到否决,所以在国会表决时投了反对票。重要的是,国民民主党内的这一动向表明,曾经站在修正资本主义经济体制的立场上同社会党联合执政的民主党,此时却从积极重整军备的立场出发,有条件地支持吉田自由党的内外政策。其动向不仅断绝了与社会党再次合作的可能性,而且也奠定了同自由党携手的基础,⑤从而形成了保守势力的支配优势。
50年代上半期,左右两派社会党在国会中的议席不断增加,同时保守政权因吉田茂与鸠山一郎的矛盾而动荡不安,这种局面大大鼓舞了左右两派社会党人。为利用保守党之间的矛盾早日上台执政,两派社会党在存在严重分歧的情况下,于
三、主导决策过程的行政官僚
1955年体制的另外一个主要政治特征是行政官僚主导决策过程,即所谓的“官僚主导”。形成这种特征的主要原因既有历史的,也有现实的,另外还有吉田茂个人的作用。
首先是行政官僚主导社会经济发展的历史传统。因为战前行政官僚所拥有的权限与地位,因官僚机构及其成员在战后初期民主化改革中未受到较大的冲击而保存下来。由于美国在战后占领日本时期采取利用日本原有行政机构的间接统治方式,因而几乎原封不动地保留了原有的官僚体制以及由其管理国家的模式。尽管在民主化改革时期也进行了行政机构方面的改革,同时制定了《国家公务员法》,将官僚从战前“天皇的官吏”改为战后“国民的公仆”,并导入人事院制度,但行政机构及其成员受到的冲击比较小。一方面,因非军事化改革自然而然地废除了军需省、陆军省、海军省等与战争密切相关的行政部门,权力很大且带有专制统治色彩的内务省虽然被解散,但不过是将该部门的权限及其人员分割成几个部门而已。因此,大多数行政机构原封不动地保留下来,并且加强了其权限,特别是那些经济省厅。例如在大藏省,除增加了证券局和关税局以及变更了两个局的名称外,其他同战前完全一样。尤其因在战前对政府预算具有强大影响力的陆军省、海军省退出历史舞台以及宫内省缩小为宫内厅后,大藏省成为惟一拥有强大预算权限的行政机构;在占领和经济恢复时期,因政府加强了对经济活动的控制,诸如《临时物资供需调整法》、《外汇及外国贸易管理法》、《外资法》等法律,使得1949年成立的通产省也拥有较大的权限。对经济管理具有丰富经验的行政官僚在经济发展至上主义的年代里具有较强的政治影响力是很自然的。
另一方面,行政官僚受到“剥夺公职处分”的影响相对要小得多。根据剥夺公职处分而被革职的人数共计21万,其中以军人为主。从职业上看,被清洗的官僚只有1800人(一说719人),不过占总数的0.9%。这些被剥夺公职的官僚也是以拥有特高警察官及负责振兴武士道的半官半民性质的武德会职员的内务省为主,至于大藏省,只有五个在战争中兼任外资金库理事的次官、局长级的人离职。⑥比起行政官僚来,政治家们却没有那么幸运。由于“剥夺公职处分”,绝大部分战前政治家被禁止从事政治活动,因而在战后首次大选中,80%的众议院议员为新面孔。
尽管在朝鲜战争爆发以后,随着“剥夺公职处分”的废除,战前的政治家又逐渐返回政治舞台,如在1952年10月举行的大选中,曾被剥夺过公职的当选者有139名,占全体议员的30%,⑦但在半年之后举行的另外一次大选中,他们中间的大多数人又落选了。其中包括自由党的前田米藏、大久保留次郎、砂田正孝、岩本信行,改进党的清濑一郎、北村德太郎、宫泽胤男,右派社会党的松冈驹吉等重要人物。⑧严重缺乏人才的执政党,在制定政策方面不得不依赖行政官僚。
官僚主导决策过程的第二个原因是行政机构通过严格的考试制度选拔优秀人才,从而拥有高素质的官僚队伍。实际上,通过考试录用行政官员的制度也来自战前。明治政府在1885年颁布《关于各省事务整理的五项纲领》,明确规定通过考试任用官吏的原则,通常认为这是日本公务员制度的开端。⑨为克服藩阀人事,1887年又颁布《文官考试试补及见习规则》,规定试补(即高等官候补生)要从高等考试合格者中录用,另外还可以从帝国大学的法科和文科毕业生中录用一部分。同时规定帝国大学毕业生不考试就可任用为试补。对帝国大学毕业生的特殊政策,引起其他大学的不满,于是明治政府在1893年又颁布《文官任用令》与《文官考试规则》,规定通过高等文官考试并具有合格证者方可任用为奏任文官,高等文官考试分为预备考试和正式考试,除帝国大学法科毕业生外,其他毕业生须首先通过预备考试才能参加正式考试。考试分行政、外交、司法三种类型。另外,两个法令同时确定了普通文官与高等文官在职业生涯方面的区别,即普通文官如果没有取得高等文官考试合格证书,就不具有晋升高等文官的资格。
从1894年到1943年,战前的高等文官考试持续了50年,在战争结束后的1947年还举行过两次,其后为国家公务员考试所取代。无论如何,通过高等文官考试,行政机构吸收了大批社会精英式人物,这从下面的一组数字中就可以看得出来。在战前50年高等文官考试行政科的9565名考试合格者中,东京帝国大学的毕业生最多,达到5969名,约占全部合格者的62%。10
与战前相比,战后一般职国家公务员(文官)考试更为完善,更为严格,竞争率也因高等教育的普及而更为激烈。根据1990年人事院的报告,日本从1949年1月16日开始考试录用公务员以来,举行过688次考试,报考人数为996万余,其中合格者为90万余,被录用者仅48万余。11
1985年以前,日本国家公务员考试分为“上级甲种”、“上级乙种”、“中级”和“初级”四种。“上级甲种”合格并被录用的国家公务员为“有资格官僚”,即可升任课长以上职务的官僚,其他种类考试合格并被录用者为“非有资格官僚”,一般最高只能升任为课长;两者的管理部门也不同,有资格官僚属于大臣官房的人事课管理,而非有资格官僚则属于各局的总务课管理;有资格官僚作为重要干部的候补者进省厅后经常在各局流动,甚至到省厅所属外围机构、其他省厅、地方行政机构、日本驻外机构任职,以培养其任高级职务的综合管理能力。而非有资格官僚一般不流动,长期在一个课室从事某一项专门业务管理工作。在几十万国家公务员中,有资格官僚不到两万人。正由于其地位重要,国家公务员上级甲种考试的竞争率就更为激烈,通常合格率为5%,录用率为2%。12
即使在有资格官僚中,也有事务官员和技术官员的区别。由于所管部分业务有较强的技术性,因而各省厅也录用技术官员。虽然这些技术官员亦是通过“上级甲种”考试后录用的,但因长期从事某一项专业,所以在晋升速度上不如事务官员。在事务官员中也有法律职、经济职、行政职之分,其中以法律职最为重要,从中也可以看出省厅对制定及执行法律的重视。法律职事务官员在整个官僚队伍中不到千人,正是这些社会精英中的精英控制着日本的国家行政。国家公务员“上级甲种”考试合格录用者、特别是法律职事务官员大多毕业于东京大学。
通过一般职国家公务员“上级甲种”考试并被录用的事务官员、特别是法律职事务官员精通法律知识,善于学习,具有较强的民族使命感、责任感和立法意识,对决策过程的最初阶段——即起草法律草案一般持积极态度。这是因为,所属省厅管辖的法律越多,该省厅的事务权限就越大,而且起草法案并在国会得到通过,对起草者的职位升迁也有微妙的影响(例如通产省的事务官员最初能否作为课长助理进入该省决策机构——法令审查委员会,是其今后能否晋升局长或次官职务的决定性因素)。另外通过起草法案可以与有关国会议员、利益集团建立良好的人际关系,对官僚今后向政界发展或退休、退职后到民间企业再次就职均有利,因而这些事务官员大多热中于起草法案,并为此常常加班到深夜。
另外,官僚主导决策过程模式的形成也与吉田茂有关。在吉田茂看来,为使严重遭受战争破坏的日本重新恢复国际地位,必须采取重视经济发展、贸易立国的原则,因为日本是资源缺乏的岛国,只有尽可能地增加生产和对外贸易才能推动国家的发展。同时,实施彻底的经济发展至上原则,可以避免通过对外军事扩张推动国家发展的错误战略。为培养能够执行与美国结成同盟关系、将日本的军备负担限制在最低程度、在美国的保护下专心恢复和发展经济的“吉田路线”的人才,吉田茂将其目光转向官僚。由于“剥夺公职处分”,大批政治家被开除公职,政界人才严重不足,于是吉田茂动员大批官僚通过选举转入政界,而且这一举措获得相当大的成功。在1949年1月举行的大选中,许多原官僚转身变为众议院议员,其中有许多人后来成为保守党的著名政治家。例如被看做吉田茂得意门生的大藏省事务次官池田勇人、运输省事务次官佐藤荣作、外务省事务次官冈崎胜男、劳动省事务次官吉武惠一、建设院次长大桥武夫以及大藏省主税局长前尾繁三郎、大藏省事务官桥本龙伍、外务省参事官北泽直吉等。在这一次大选中,共有8名事务次官级、10名局长级以及12名课长级的行政官僚进入政界,此时官僚出身的议员已占自由党全部议员的1/5。即使在被解除公职者大量返回政治舞台的1952年10月的大选中,在吉田首相以有争议的手段“突然解散”国会的推动下,仍有13名事务次官级、16名局长级和13名课长级的官僚成为国会议员。
吉田茂对这些官僚政治家爱护有加,委以重任。例如,吉田茂在1848年10月第二次组阁时,任命当时还不是国会议员的佐藤荣作为内阁官房长官;1949年2月第三次组阁时又提拔首次当选议员的池田勇人为大藏大臣,佐藤转任自由党政调会长,其他新当选的官僚出身议员也大多担任了大臣职务;为培养官僚政治家的执政能力,吉田频繁地改造内阁,以至于吉田茂被称为“大臣制造商”。尽管池田大藏大臣曾因发言不当引起社会舆论的强烈不满,但吉田仍派其前往美国秘密协商媾和后美军驻扎日本问题。另外,吉田茂利用执政的有利地位,尽可能地拖延恢复鸠山一郎公职资格的时间,为能忠实执行自己意图的官僚政治家的成长创造条件。1950年10月开始取消剥夺公职者的处分,1951年6月根据占领军总部的命令大规模取消剥夺公职者的处分,但吉田内阁仍将鸠山等人列为个别审查之列,在占领军总部的压力下一拖再拖,直到同年8月才取消对鸠山的剥夺公职处分。其后吉田茂在鸠山等人的对抗下又执政到1954年12月,其间在第四次组阁时将鸠山等党人派政治家全部赶出内阁。在第五届吉田内阁时,将因再次失言被国会通过不信任案并辞去通产大臣职务的池田勇人任命为党的政调会长,任命佐藤荣作为党的干事长,并发动法务大臣的指挥权,使这两位得意门生避免了因造船贿赂案而被捕,14为其后官僚派政治家在自民党内占主流地位,也为“吉田路线”的彻底实施奠定了基础。
大批高级官僚转入政界使日本的决策过程乃至政治过程朝行政机构一方倾斜。这是因为,尽管他们已经成为政治家,但其思维方式仍然是官僚式的。同时由于他们在省厅内部具有密切的人际关系,也使得他们尽可能地利用行政机构的人力资源完成本属国会议员的工作,特别是在法案的起草工作方面。更重要的是,官僚政治家在很大程度上是自己出身省厅利益的代言人,往往会极力维护或扩大有关省厅的权限。本来在占领初期,占领军总部民政局的官员们希望在日本实施美国式的决策过程,即在确立国会是“惟一的立法机关”的同时,成立处理不同问题且跨省厅业务的常设委员会。在常设委员会之下设调查委员会,由具有律师、会计师资格的专家组成,形成以议员立法为主的决策过程。但是,在官僚出身的政治家主导下,国会的决策功能逐渐形式化了。首先在占领结束的1952年,常设委员会下的调查委员会变成了行政省厅的分属机构;接着在1955年又通过修改《国会法》的方式,将常设委员会的功能简单化,变成各省厅的对口机构;另外在大幅度缩短国会审议时间的同时,还设立了政府委员制度,即任命局长级的现任行政官僚作为政府委员,出席国会常设委员会会议,代替有关大臣回答其他国会议员提出的问题,进一步减少了政治家熟悉决策过程并掌握决策技巧的机会。
综上所述,战后初期占领军总部在日本推行的一系列非军事化、民主化改革措施,以及制定新宪法及其他法律等制度性改革,使日本政治进入了一个新的发展阶段,形成了与战前不同的政治体制。在这个被称为“1955年体制”的政治体制中,保守势力支配下的竞争性政党政治与行政官僚主导决策过程是其两大主要特征。这两大政治特征的形成既与日本国内的政治、经济、社会有关,也与当时的冷战国际环境有关,并对其后日本经济的发展和政局的演变产生了深远的影响。
(责任编辑：王延庆)
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