〔摘要〕1961年至1965年我国对国民经济的增长速度、产业结构、城乡关系、经济体制进行了全方位调整，使全国迅速摆脱了经济困境。其基本经验为：统一对国情和形势的正确认识是前提；综合平衡、协调发展是基本方针；管理体制改革创新是动力；政府对经济的主导是实质；冷静处理中外经济关系提供了助力。
〔关键词〕20世纪60年代；经济调整；历史经验
为了扭转“大跃进”失误带来的严重经济困难，我国从1961年至1965年经历了五年国民经济调整。这是一次包括经济增长速度、产业结构、城乡关系、经济体制的全方位调整。在调整期间，中共中央提倡调查研究和实事求是的作风，再次创造了经济恢复发展的奇迹①，使国民经济仅用三年时间就走出了困境。到1965年，国民经济发展的整体水平超过了历史上最好的1957年。这次调整为我国社会主义建设积累的丰富经验，值得汲取和总结。
一、统一对国情和形势的认识是调整的前提
由于调整的各项决策要持续较长时间并关系到宏观经济全局的发展，因此，只有统一对国情和形势的认识，才可能统一行动并坚持完成。
“大跃进”发动以后，中共中央对经济指标过高的问题发现得很早，1958年9月，陈云兼任国家建委主任后不久，就在华北协作区基本建设会议上提出要缩短基本建设战线，接着其他中央领导同志也多次提出这个问题。但是，由于领导层对经济形势的认识不统一，在领导人中间，一部分主张下，一部分主张上，建设规模压不下来。
根据庐山会议前半期纠正“左”倾错误的指导思想，农业部副部长刘瑞龙主持了1958年统计数字的核实工作，国家统计局于1959年8月13日将核实结果报告了国家计委。其中粮食总产量由公报数的7500亿斤下降为5000亿斤；棉花总产量由公报的6638万担下降为4200万担；其他农产品产量也都经核实大幅度下降。但是，8月16日庐山会议闭幕之后，在全党开展了一场“反右倾”斗争。9月，《红旗》杂志第18期发表了题为《驳“国民经济比例关系失调”的谬论》的社论，党内的分歧导致压缩高指标的努力中途夭折，“左”倾错误延续了更长时间。
1960年8月，中共中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，再次强调要缩短基本建设战线。但是调整并非简单易行，从提出调整到真正落实，基本建设投资指标经历了从不愿压缩到愿意“退”，从愿意“退”到“退够”的过程。由于国民经济比例严重失调突出地表现在工农业之间，农业和农村经济的严重危机要求必须调整工农业投资比例。首当其冲的是压缩工业基本建设投资规模，这就导致对钢铁的需求量大幅度下降，不得不压缩钢的生产，同时工业生产指标必须降下来。只有退够才能完成调整，这是一个严峻的现实。
高层领导普遍认识到各项经济发展指标必须后退一步，是通过调查研究、不断总结，到1961年下半年才初步实现的。但是对经济困难的严重程度认识仍不同，直到1962年初召开七千人大会之后，中央的认识才逐步一致。到了1962年4月，中央批转中央财经小组“关于讨论1962年调整计划的报告”以后，才对多年来基建战线过长的问题，认真着手解决。这距离陈云最早提出压缩指标整整迟了三年零七个月；距离1959年6月中共中央的紧急指示，也迟了将近三年；距离1960年8月正式提出调整的八字方针，迟了一年半。可以想见，如果能够及时统一到正确认识，将避免多大损失!少走多少弯路!按照1960年提出调整方针的最初设想，国民经济调整工作在1962年底结束，1963年转入第三个五年计划建设。1963年7月，中共中央分析了经济发展的实际情况，决定再用三年时间进行调整。有了以前的教训，这次统一认识没有大的曲折，使以后三年的调整工作迅速取得了良好的效果。
历史经验表明，只有以经济建设为中心开展调查研究，才可能统一对国情和经济形势的认识；而中央领导的统一认识，是经济调整得以实施和完成的前提和基础。
二、综合平衡、协调发展是调整的基本方针
1957年，反右派斗争扩大到经济领域，陈云等人的平衡发展观受到错误的批判，被指责为“消极平衡论”、“静止平衡论”、“机械平衡论”，发展观本质上是“低速度论”。此后，国家进入片面发展的“大跃进”时期，财政与信贷的平衡，经济建设与提高人民生活质量的平衡亦被打破。1960年与1957年相比，商业贷款增加1·4倍，工业贷款增加10倍，货币大量超额发行，造成严重的通货膨胀，给国民经济带来严重损失①。
与此同时，全国建设规模逐年扩大，积累占国家年收入的比例从第一个五年计划的24·2%，“跃进”到1958年的33·9%、1959年的43·8%、1960年的39·6%。这不仅严重影响了人民生活，而且大大降低了基本建设投资效益。
国民经济调整的本质就是改变国民经济比例严重失衡状况，实现协调发展。在需求过旺、投`资过高、通货膨胀的背景下，调整国民经济的具体内容，就是压缩需求，缩短战线，主要表现在三个方面：降低生产指标，压低基本建设投资，减少城市职工。同时整顿生产和经济秩序。用当时通俗的说法就是：“退够站稳”。1961年6月12日，毛泽东提出三个第一：农业第一，市场第一，出口第一。他说，过去陈云同志曾经讲过，现在看起来，这三个第一是不能推翻的；各个部门要去调查研究，用调查研究的材料来教育我们的干部。①
1961年后，中央正式决定采取陈云的平衡发展观，以陈云为首的中央财经小组决定实施经济调整。一是压缩基建。1961年基建投资比上一年压缩了2/3，1962年又在上一年的基础上再压掉一半。二是降低积累率。1962年积累率下降到10·4%，1964年经济回升后，积累率才回到比第一个五年计划(24·2%)还要保守的22·2%。②
1962年的基本建设投资由原计划的60·7亿元进一步缩减到46亿元；钢的产量由原计划的750万吨降为600万吨。三是紧紧把住财政、银行两个总闸门，有效控制供需总量平衡，促进结构调整。由陈云、李先念主持起草了《关于切实加强银行工作集中统一、严格控制货币发行的决定》(即“银行六条)和《关于严格财政管理的决定》(即“财政六条”)。四是精简队伍。1962年，确定两年内城镇人口减少2000万人；职工队伍精简1000万人；把工业生产战线调整到同农业可能提供的粮食和原料相适应，同工业本身可能提供的原料、材料、燃料和动力相适应的程度；把文教事业的规模和行政管理机构缩小精简到同经济水平相适应的程度；把城镇人口减少到同农村可能提供商品粮、副食品相适应的程度，使工农关系和城乡关系的紧张状况逐步缓和下来。对全民所有制工业企业实行关停并转，由1960年的9·6万个减为1962年的5·3万个；重点加强轻纺、化纤、石油工业，并保证原子能研究事业正常发展。
另一方面，在调整时期加强了对农业、轻工业的投资，提高对支援农业资金的管理。在农业方面，加强了大中型水利灌区的配套和利用投资。1950年至1960年，全国建设了一大批大中型水利灌区，约占全国灌溉面积总和的1/3，是水利灌溉设施的骨干，对发展农业起了很大的作用。但是，这些灌区遗留很多未完工程，由于工程和设备不配套，灌溉能力不能充分发挥作用；已建成可以灌溉的部分，由于管理不善，也没有完全发挥灌溉效益。调整时期大力增加灌区配套建设，据辽宁、江苏、浙江、广东、湖南、四川等16个省市区统计，1963年电力排灌投资1·63亿，1964年完成机电排灌投资4·1亿元，比1963年增长44%；河北、辽宁、山东、上海、广东、湖南、四川、陕西等15个省市新增受益面积778·6万亩。此外，1963年我国已改变了“一五”时期大型化肥厂建设主要依靠国外设计和进口成套设备的状况，国内已能自行设计和建设合成氨和普通过磷酸钙的大型企业。仅1963年、1964年，国家就先后投资建成了四个大型氮肥厂：上海吴泾化工厂、浙江衢州化工厂、广州氮肥厂和开封肥料厂，一期工程的建设规模为合成氨10万吨，硫酸铵40万吨。同时继续进口化肥(详见表一)。尽管我国与当时世界各国相比，每亩耕地化肥的施用量仍比较低，但比原来有了较大提高，每亩耕地的化肥施用量1962年达1·8公斤，比1957年的1·05公斤增加71%。同时，加强支农资金的管理。并且于1962年退还生产队基本建设中征而未用的耕地605万亩，占征而未用耕地的86·2%。③
表一 化学肥料国内生产和进口情况 ④(单位：万吨)
一五时期二五时期国内生产和进口合计663·31543·4其中：国内生产220·6817·9进口442·7725·5进口占合计比重(%)66·747·0恢复和发展农民手工业。如我国农民用手工开采有色金属矿有很久的历史，习惯称为民窿，主要开采钨和锡，也有少量钼、铜、铍等，矿区主要分布在广东、云南、江西、广西、湖南等地。民窿生产在我国钨、锡生产中占有很重要的地位。解放后经过民主改革，民窿生产发展很快。1958年以后，由于取消了民窿管理机构，将民窿下放到公社，以致民窿生产所必需的工具不能得到及时供应，用于生产的部分资金被公社挪用，加上管理松弛，1962年民窿生产钨锡精矿0·42万吨，比1957年下降80%。在调整方针指导下，1963年各地恢复了民窿管理机构，贯彻了对民窿生产的奖售政策，使民窿生产迅速恢复。①
经过大幅度的调整，国民经济恢复了生机。工农业总产值和国民收入从1963年开始回升，到了1965年已经超过历史最高水平。
事实证明，结构的调整和一时的紧缩为协调和快速发展经济创造了条件。如果这一时期有条件充分利用国际资源和国外市场，城市人口不必大幅度压缩。但是当时冷战的严酷环境不仅没有这个条件，而且1964年以后战争阴云愈加浓厚，导致第五个五年计划的指导方针从解决“吃穿用”改为建设战略后方，直到20世纪70年代我国与西方国家恢复正常往来后，才初步改变了这种状况。
三、管理体制的改革和创新是经济恢复发展的动力
为了理顺工农业关系、工业内部的关系、生产和流通的关系等，不仅要求把经济过快的发展速度降下来，压缩建设规模，缩短战线，而且必须对工业、农业、商业的体制和经营管理实行必要的改革。体制改革所产生的激励机制，为经济恢复发展提供了动力。
(一)下放农村人民公社基本核算单位，建立田间管理责任制
1960年前后，为克服困难，中共中央出台了一系列的政策措施，并于1961年上半年制订了《农村人民公社工作条例》草案(简称农业“六十条”)和修正草案。
《农业六十条(草案)》明确提出，农业生产实行“三包一奖制”(包产、包工、包成本，超产奖励)，要求“建立严格的田间管理责任制”，“有的责任到组，有的责任到人”。各地推行生产责任制时，出现包产到户这一比较符合农村生产力发展水平又深受广大群众欢迎的生产责任制形式。1960年，安徽省委书记曾希圣在安徽试行“定产到田，责任到人”，10月，全省实行责任田的生产队达到84·4%，据36个县的调查，施行责任田后平均亩产比上年增长38·9%。农民从中得到了温饱，看到了希望；各级干部增强了信心。③
(二)有“收”有“放”，改革工商科教管理方式
一般来说，调整必然要反思和部分否定以往经济运行方式，伴随着“破”与“立”的过程。有收有放的组合操作是调整的主要手段。1961年1月中央决定成立六个中央局，恢复了10人小组。1月20日，中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，重点强调集中统一，以克服经济困难。其中根据党中央提出的“大权独揽、小权分散”的民主集中制原则，根据三年“大跃进”的经验和调整、提高的方针，调整管理体制。要求经济管理大权集中到中央、中央局和省(市、自治区)委三级，近两三年更多集中到中央和中央局。所有生产、基建、收购、财务、文教、劳动等各项工作，都必须执行全国一盘棋、上下一本账的方针，不得层层加码。下放的国防工业企业一律收回。1961年8月下旬至9月上旬，中共中央在庐山召开工作会议，认真研究了工业状况，对当时工业生产中的混乱和被动局面有了较深的了解。9月15日，向全党发出了《中央关于当前工业问题的指示》，进一步要求改变过去一段时间内权力下放过多、分得过散的现象，在二三年内把工业管理的权力集中在中央一级，省市区也要把过去下放多了的权力集中到省级。不允许在国家计划外层层加码。会议还讨论通过了由邓小平主持制定的《国营工业企业工作条例(草案)》(即工业七十条)，以整顿和健全工业企业的管理制度。
在调查研究的基础上，中央还制定了有关工业、商业以及文教、科技等一系列的工作条例。这些条例总结了各方面的工作经验，提出了具体的政策措施，使各条战线的调整工作更加系统化规范化。在这些条例中包含有许多改革措施，如工业条例中严格分工、分责、分权的制度与专业化协作、扩大职工的民主权利的规定；商业条例中坚持实行国营、供销合作社、农村集市贸易三条商品流通渠道的规定；以及科技、教育、文艺条例中，坚持“双百”方针，鼓励个人钻研、创造、发明等规定。以上这些措施，对当时纠正“左”的政策，推动调整工作起了很好的作用。①
(三)尝试工业、劳动、教育管理体制创新
三年调整后复苏的国民经济仍沿袭着过去计划经济体制下的老路。随着建设规模的扩大和现代化程度的提高，原来计划经济体制中存在的供求矛盾，在数量、品种、区域之间、供应时间等方面更为尖锐地暴露出来。1963年，国家主席刘少奇敏锐地感觉到这些问题，试图改变单纯行政管理的方式。他说：“要考虑我们是个大国，将来工厂越来越多。究竟怎样管理对国家有利。”
“我们过去都是行政机关管工厂。用行政办法管理企业。过去苏联也是这样搞的，说明不行。”“我们现在的办法是中央各部和省、市的厅、局都干预经济，这是超经济的办法，不是资本主义的办法，是封建主义的办法。”针对党和政府部门对企业的具体事务干预过多而缺乏全局观点。
他说：“党委和政府超脱一点，不好吗?站在公司之上、矛盾之上。有问题我们来裁判。不要作当事人，不好吗?”“生产由公司、工厂去经营。”②调整后期对经济制度的改革，主要体现在物资管理改革尝试、两种劳动制度的设想和试办工业托拉斯的尝试。这些尝试在以阶级斗争为纲的社会主义教育运动发展到“文化大革命”的背景下，没有充分实践就夭折了，但是作为用经济方法管理经济的取向，为15年以后的改革开放埋下了伏笔。
四、政府对经济的主导是调整的实质从国际经验看，不论是在发展中国家走向现代化过程中，还是在经济转型、国家体制转轨的特定历史阶段，政府对经济引导、规范、推动的作用都不容低估。20世纪60年代我国处于计划经济体制中，中央和各级政府掌握着资金、物资、土地、劳动力等各项要素，调整充分体现了政府对经济的主导作用。这次调整的手段对于农村和市场以体制下放和广开渠道为主；在城市以加强计划管理为主，包括固定资产投资、产业结构、产值指标等方面，通过计划的调整，辅之财政、金融和部分消费品的市场调节促进国民经济综合平衡，实现经济的恢复和发展。
1962年1月召开的七千人大会，统一了加强集中制和“全国一盘棋”的思路，随后作出了加强计划纪律的“十项规定”和一系列收回原来下放了的权力的决定，下放给地方管理的企业大多收回到中央由部门管理。对金融、财政和统计实行中央的垂直领导。在这套高度集中的体制建立起来以后，经济调整便雷厉风行、令行禁止地贯彻下去。只经过几个月的时间，就度过了1962年初最困难的阶段，到1963年经济大体上得到恢复。不过在经济秩序恢复的同时，集中计划经济的所有弊病都又卷土重来。于是酝酿再次改革，其中包括改进计划管理方式，用指导性计划取代某些领域的指令性计划；用“全国一盘棋”的方针统筹区域发展等等。③
在此，对国家管理权的“收”与“放”不作具体的评价，但从这个侧面表明，调整的实质是有效发挥政府对经济的主导作用。政府在主动调整国民经济的同时，冷静处理中外经济关系，对外贸易方针的改变也是调整的重要步骤。
上世纪50年代末，在关于《莫斯科宣言》、联合潜艇舰队和长波电台等问题上，中苏之间产生一系列分歧，1959年6月20日，苏联通知中国，停止继续向中国提供核技术资料及技术援助。1960年7月16日，苏联政府突然照会中国政府，召回苏联专家。此举使我国面临更加严酷的困境。事实表明，中国的经济调整已不只是国家的内政，经济调整必须考虑中外经济关系，经济调整时，对外贸易和对外援助政策均根据变化了的形势有所转变。
首先，进入20世纪60年代以后，我国对外贸易的重心再次发生了转移。与50年代之初外贸重心由资本主义国家转向苏联等社会主义国家相反，这次是从苏联等社会主义国家再转回到资本主义国家。1958年至1965年中苏贸易总额由15·39亿美元骤降到4·07亿美元①；1960年中国将对外贸易目光转向资本主义国家以后，从1961年开始，中国在除美国以外的两个主要市场———日本和西欧，都取得了突破性的进展。我国从资本主义国家进口成套设备和引进新技术的工作可以说是从1962年开始的②。同时，1961年，我国开始克服重重阻力从加拿大进口粮食，1961年1月27日，双方签订了第一笔6000万美元小麦买卖合同。其后，中国政府又提出希望使用加拿大贷款大批购买小麦，恢复中加正常贸易。③到1965年，中国大陆对西方资本主义国家的进出口总额在全国进出口总额中所占的比重，已经由1957年的17·9%上升到52·8%。对外贸易总额到1965年迅速回升到42·45亿美元，比处于谷底的1963年增长59%，如果不算三年“大跃进”时期不正常的进出口，比1957年的31·03亿美元增加了36·8%；进出口商品结构也发生了很大变化。④
其次，在对外经济援助方面，调整期间，我国除了继续大力援助朝鲜、越南、蒙古、古巴、阿尔巴尼亚外，还开展了对亚非民族主义国家的经济援助，但是方针政策有所调整。从表二可以看出中国对外经济援助水平除1960年有所减少之外，各年度呈上升趋势，这既给中国经济发展带来了负荷，又为此后中国恢复在联合国的地位，改善国际环境打下了基础。
20世纪60年代的这次调整是在“左”倾错误没有得到认真清理的情况下进行的。在调整过程中，特别是在八届十中全会确立“以阶级斗争为纲”以后，“左”倾错误在经济工作中也有某些发展。在一些问题上，把不属于阶级斗争的问题当做阶级斗争的表现，把有利于社会主义经济发展的措施看成是发展资本主义。在农村工作中，批判了适合生产力发展水平的包产到户等形式的生产责任制。把商业贸易同资本主义联系甚至等同起来，如对长途贩运加以打击，不允许农村社、队和社员个人从事商业活动，在大中城市有计划、有步骤地排挤个体商贩。由于把国际方面的敌情估计得过于严重，在缺乏严密科学的计划和安排的情况下，三线建设仓促集中大批人力物力财力一轰而上，造成了严重的浪费。这些问题不同程度地影响了国民经济的恢复和持续发展。但是在总体上，调整时期采取的经济政策和措施是实事求是、合理的。正是由于这些正确的政策和措施的贯彻执行，国民经济得到了比较顺利的恢复和发展，社会主义建设又逐渐地重新出现欣欣向荣的景象。1965年，我国各条战线胜利完成了国民经济的调整任务。
表二 对外援助实际交付情况⑤
(单位：人民币亿元)
年 份总 计无 偿贷 款占总计%无 偿贷 款
19581·901·580·3283·1616·84
19593·512·173·1461·8238·18
19602·471·650·8266·8033·20
19614·432·302·1351·9248·08
19625·762·273·4939·4160·59
19636·703·473·2351·7948·21
196410·127·023·1069·3730·63
196515·929·965·9662·5637·44
中共党史研究2006年第1期
(董志凯 中国社会科学院经济研究所研究员 北京 100836)
(责任编辑：王延庆)
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