二、二元社会结构的成因
中国为什么城市化严重滞后于工业化？从直接原因看，是因为不断强化的城乡分割的户籍制度把城市大门关死了。然而，中国的户籍制度之所以不断强化，其背后有深刻的经济和社会根源。概而言之，有三大因素：重工业优先的强制性赶超战略、高度集中的计划体制以及基数巨大且增长迅速的人口因素，大大限制了城市吸收农村劳动力和农村人口的潜力。
一、重工业优先的强制性赶超战略导致结构性失衡。中国实行赶超型工业化战略，这与战后多数新独立国家没什么不同。所不同的是，中国仿效苏联，采取高积累、高投资、高速度优先发展重工业的战略。在资金奇缺而劳动力资源丰富的国情下，把有限资金集中于资本密集型的重工业，在经济上看不合理，但从历史上看有其合理性。问题不在于是否从重工业起步，问题在于在基本建立起自己的工业基础以后没有及时转变战略重点，而且进一步向重工业倾斜。国家向重工业投资比重，除了“一五”时期和1963～1965年调整时期外，都占50%以上。比苏联还要高（苏联重工业投资比重最高时期不超过40%）。轻工业投资比重只在3%～6%。1952年至1978年，重工业投资高达3500亿元，轻工业投资不过320亿元。 在工业劳动力中，重工业所占比重1952年为29.9%，1958年曾一度达到80.4%，1976年为61%。 同期工业总产值中重工业所占比重从35.5%上升到55.8%，轻工业比重从64.5%下降到44.2%。 形成了一个典型的重型化产业结构和就业结构。
中国城市工业结构重型化，大大限制了就业容量和吸收劳动力的潜力，阻碍了农村剩余劳动力伴随工业化发展转移出来的进程。世界银行的发展专家认为：“城市化与工业结构的关系较之工业化本身更为密切。” 由于重工业的资本密集程度，即人均资金装备率远远高于轻工业，一定数额的投资所创造的就业机会和对劳动力的吸收能力大大低于轻工业。根据统计分析，每亿元投资，用在轻工业能容纳劳动力1.6万人，用在重工业只能容纳5000人。轻工业容纳劳动力的能力是重工业的3.2倍。 第三产业是城市新迁入人口的最佳流向。一定数额的投资，第三产业创造的就业机会大大超过第二产业，许多服务性行业，求职者进入的技术门坎也低。美、日、德等发达国家，第三产业的就业比重，一般已达60～70％，不少发展中国家也要占40％甚至一半以上。 中国产业结构的畸型，特别反映在第三产业的发展滞后。1952年，全国每万人口中，有零售商业、饮食业、服务业网点95.7个，1978年已下降到13个，同期每万人口拥有的服务人员从165.8人下降到63.1人。 服务业呈现相对萎缩状态。这与一种指导思想密切相关，即把非直接生产部门一概视为消费性投资，片面强调“先生产、后生活”。为了集中财力于工业化特别是重工业化，尽量抑制非直接生产部门的投资。非生产性投资一五时期还占28.3%，以后几个五年计划期间都只在13%～17%之间，最低的三五计划时期只占10.6%。 在“把消费城市变成生产城市”的口号下，对原有城市功能进行改造，第三产业发展严重滞后甚至萎缩。国家投资主要是三线建设形成的新工业基地，也没有形成功能齐全的现代城市，对周围农村的幅射作用有限。第三产业发展的滞后，从两个方面抑制了对农村劳动力的吸收：一方面直接影响了城市就业职位的创造；另一方面，由于城市基础设施和服务业严重落后，城市住宅、交通、商业、饮食、服务、教育、娱乐、供水等方面“欠账”很多，又大大减弱了城市的容纳能力，强化了城市排挤人口的倾向。实施重工业优先战略，对农业抽取过多投入过少，导致农业生产率低下，农副产品长期供不应求，饥荒频繁出现，也增加了政策制定者们对城市化的恐惧感和“反城市化”的倾向，强制性的户籍制度也是防止农村劳动力流失的手段。
二、高度集中的计划体制限制了城市的容纳能力。实行重工业优先的赶超型工业化，必须解决几个问题：一是提高储蓄率，加快资金原始积累。二是保证有限的资源集中投向国家确定的重点领域特别是重工业领域。三是保证高积累下社会的稳定。这三方面的要求都不可能在一个竞争性的市场经济环境下获得，必须依托于高度集中的计划经济体制。
国家动员能力，特别是资金积累能力是启动工业化的重要条件。在中华人民共和国成立前，中国经济剩余极为有限且广为分散，用于工业化的资金积累能力极其微弱。中央与地方财政收入仅占国民生产总值的3%～6%，而其中用于经济和文化教育事业支出仅占十分之一强，70%～80%用到了偿债、赔款和战争上。 中华人民共和国成立以后，特别是1953年开始工业化以后，中国一直获得了只有发达国家才能达到的30%左右的高积累率。这种高积累率是怎么获得的？就是依托高度集中的计划经济体制，运用国家的力量，实行全体国民的强制储蓄。一是通过不等价交换，农业为国家工业化提供主要的资金积累，有时直接征调农民工进行劳动积累；二是严格控制非农业劳动力和人口，以控制工资总额和粮油等生活必需品的供应；三是人为压低原材料、工资和生活必需品价格，压低城市居民的消费，维持高积累；四是通过单一公有制和集中计划体制的建立，把有限的工商业经济剩余最大限度地集中到国家特别是中央政府手里，并运用行政手段投资于工业化特别是重工业化。因此，重工业优先的工业化，是一种强制性赶超型工业化，即所谓“勒紧裤带搞工业化”。它需要政府建立以计划和行政手段配置资源的制度，创造有利于重工业优先发展的宏观政策环境。
高度集中的体制表现在所有制结构上，就是追求单一公有制，过早消灭多种所有制经济。国家包揽工业化投资，也就消除了民间投资以及创造就业职位的可能，排除了自谋职业渠道。1952年，城镇个体劳动者人数有883万人，到1978年减少到可以忽略不计的15万人。 国家包揽了城镇就业的责任，实行统包统配的计划劳动制度，而且实行“能进不能出”和高就业的劳动保障制度。城市总人口就业率持续增长，1949年为26.6%（含个体劳动者），1978年上升到55.3%。 造成城镇就业渠道越来越狭窄，政府安置就业的压力越来越大，几乎找不到缓解劳动就业压力的途径，迫使政府一方面动员知识青年上山下乡；一方面紧闭城门，阻止农民进城谋业。统包统配的劳动就业制度对城市就业的束缚，在与解放初期和中共十一届三中全会以后两个时期的对比中也可以得到反证。全国解放时，城市中失业人员达到400万，几乎和工业企业职工相等，但当时失业人员可以自找门路，在国家帮助下通过“生产自救”只花一两年时间就解决了问题。 中共十一届三中全会后，通过广开就业门路，在两三年时间里也成功地消化了“文革”时期遗留下来的2000万城市待业人口。可见，开放就业渠道在创造城市就业职位上有相当的潜力。
三、基数巨大且增长迅速的人口不断强化了就业压力。中国这种城乡分割的二元社会结构，在所有社会主义国家中是独一无二的。苏联、东欧国家在其工业化进程中，都伴随着大规模的农村人口和劳动力向城市迁移。苏联1926年工业化前，农村人口占82%，城市人口占18%。也是一个典型的农业社会。但16年后的1940年，城市人口增加1.4倍，比重上升为33%。农业劳动力不仅相对比重下降，绝对数也大幅度下降，只相当于过去的44%。1960年苏联城市人口就超过农村，1985年达到65.6%。从苏维埃政权成立到20世纪80年代，苏联新建城市1266个，大约每20年大城市面积扩大一倍。 东欧各国的情况也大体相同。 可见，工业化排斥城市化，并非社会主义国家的共同现象。
同样实行计划经济和优先发展重工业战略，为什么苏联东欧国家没有出现城市化滞后的问题？人口因素是一个重要原因。苏联东欧国家人口增长率比中国低，有些国家尽管实行鼓励生育的政策，仍然出现人口出生率下降的趋势。工业化对劳动力的需求基本上吸收了农村剩余劳动力，80年代苏联甚至出现劳动力严重短缺的局面，这为农业劳动力大规模转移提供了极为有利的机会。所以，苏联和东欧国家大都没有实行中国式的严格的户籍管制政策，给予农村人口自发流动和迁移以相当自由。苏联对什么都管制得很死，就是对人口流动和劳动就业不加管制。
中国不同，中国人口和劳动力基数巨大且增长迅速。1949年到1979年，人口从5.41亿增加到9.75亿，增长80%。50年代大量新增人口，到60-70年代进入劳动年龄，劳动人口增长率大大超过总人口增长率。同期社会劳动者人数从1.81亿增长到4.05亿，增长125%。城市自身新增劳动力占据了绝大多数新增职位，而且存在大量待业人口，不得不向外排斥。城市留给农民的就业机会就少得可怜了。1978年，全国职工和城镇个体劳动者人数达到9514万人，比1957年增加6309万人，年平均增长300万人。然而，在新就业人员中，国家统一分配的大学、中专、技工学校毕业生累计有765.5万人。来自城镇历届未能升学的初、高中毕业生累计3600万人，还有七八百万是返回城镇的上山下乡知识青年。直接从农民中招工人数21年累计不过1000余万人。
另一方面，多数年份农村人口增长快于城镇。每年100-200万农民转向城市 ，对于庞大的和迅速增长的农村人口，只是杯水车薪，不足以减少农村人口的绝对数量和显著改变城乡人口结构。从1949年到1979年，农村人口和劳动者数不仅没有减少而且有大幅增加。从4.8亿增加到7.9亿，劳动力从1.65亿增长为3.06亿。 由于人口的增长，粮食等农产品的短缺状况始终没有缓解，甚至越来越突出，迫使政府从1953年开始长期实行统购统销政策，并严格控制吃“商品粮”的人口，这也是限制人口非农化的重要因素。客观地说，工业化要吸纳如此庞大且增长迅速的农村人口群，又不致象许多发展中国家那样，出现大量流民寄居于城市边缘“贫民窟”的现象，是一个历史性难题。中国的城市化注定是一个漫长的过程。
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