非单位人群尽管如此复杂，党和政府仍然十分迫切地需要将这笔巨大的社会资源转化为可以调控的政治力量。新政权创设了居民委员会，试图通过其政治功能的发挥，将1950年代前半期的上海里弄大规模地动员起来。
自1950年起，遍布上海的11,155条里弄就逐步建立居民委员会。到1954年1月，全市共有居民委员会1,847个，居民小组约有36,000个，居民委员会委员95,284人 ,形成了一个自上而下的覆盖到社会基层的组织网络。
在居民委员会的有效运作下，非单位人群投身政治运动的之热烈可说是史无前例。几乎每天的报章广播都报道这类消息，政府对此作了充分的肯定。1954年底，当时的里弄工作权威机构——上海市委政治法律委员会下属的里弄工作委员会办公室主任屠基远在《解放日报》上就此作了总结并大加赞扬 。自1950年起3年内，全市居民委员会就组织了9,000多个居民读报组，宣传党和国家的各项方针政策，宣讲国内外时事政治，激发居民的政治热情。在抗美援朝运动中，里弄居民捐献飞机大炮款项达165亿元，有70%的里弄妇女和居民签订了爱国公约 ；在镇压反革命运动和“三反”“五反”运动中，里弄居民检举了不少反革命分子和不法分子，其中不乏大义灭亲之举；在劳军与推销公债时，许多里弄妇女脱下首饰，倾其积蓄认购，棚户区的贫穷妇女也不甘人后，连夜拾荒集资买了100多份公债 。1953年上海市首届区人民代表普选激起了非单位人群的参政热情。选举权受到了普遍的重视，上海市妇联关于里弄妇女看到选民榜时的“情况反映”中写道：“一般家庭劳动妇女都很重视，纷纷去看榜，情绪很高”;“被剥夺选举权的家属，及精神病患者的家属由于家里人没有选举权，都很难过”。上海市选举委员会的普选情况报告也有类似情况的记载。争当人民代表的情形在里弄中也不鲜见 。选举结果，有676位里弄干部当选为区人民代表 。
然而，1950年代早期的上海居民委员会并没有完全按照阶级原则组成，也没有完全按国家意志和政府预设的政治轨道行事。
1954年里弄整顿之前，“组织不纯”是上海市委归结的居委会存在的三大问题之首 。从36个作为“整顿试点”的里弄统计结果看，在属于整顿对象的2,800人中，有15.4%的人写了“交代材料”，即430人，其中居委会干部346人，积极分子57人，摊贩27人。在这些写“交代材料”的人中间，属于政府划定的“五类分子”41人，各种“重点对象”177人，一般政治性问题212人 。另一项统计更显示了居委会“组织不纯”问题的严重性，在全市各里弄设立的1,822个“治安保卫委员会”的17,926名干部中，总计有各类政治问题的1,715人，占全部人员的9.51%，而治保干部中共产党员只有211人，如果加上1,253名青年团员，也只能说势均力敌。长宁区的例子更为典型，该区78个居委会和78个治保委员会的2,769个委员中，有反动身份的有555人，有现行活动嫌疑 的4人，共占20% 。 还有调查结果表明：里弄居民委员会“人员成分复杂，便不能很好发挥作用，尤其对依靠谁的问题未能明确，因而领导权有不少里弄组织被坏分子篡夺”，“里弄组织不起作用，坏分子在里弄大搞小厂小店……” 。
而正是这个“不纯洁”的居民委员会，包容了许多相互冲突又相互依存的利益，交织着许多不同目的、但往往殊途同归的行为。处在上海城市时空交错点上的居民委员会之所以能够成为新执政者政治运作的有效载体，不能不与居委会的这些早期特征有关。
1950年代上海居民委员会首先是国家与社会相调和的产物。
组织居民委员会是自上而下的政府行为。早在1949年7、8月间，当“单位”和“里弄”分别管理的模式被确定以后，市民政局就提出了在里弄中建立居民自治组织的设想，十分明确地提出这个组织必须将单位包括的各种组织留下的很多“空白”“包揽无余” 。这样的设想便决定了居民委员会不可能是纯然的为解决福利问题而建立的居民自治组织，而是要能体现党和政府意志的、为国家所调控的居民组织，不但具有政治功能，而且在事实上承担着政府甚至是国家的某些职能。尽管《上海市居民委员会组织暂行条例》规定，居委会是“由居民自行成立的群众自治组织”，并明确其宗旨为“解决居民的公共福利问题”，但同时赋予它多项政治责任，条例规定的居委会的任务中，就有“发动居民响应人民政府号召，协助人民政府政策法令之宣教”及“协助政府监督管制分子，协助户籍警调查户口”等项 。
非单位人群对居委会的认同则主要是与其切身利益密切关联的那些效用，越是在下层居住区的居民，对居委会谋福利的期待就越高 。早期的居委会常常有这样的社会景观：里弄劳动就业一开展，劳动就业登记委员成了最抢手和眼热的工作，其他里弄委员中，不少人“身在曹营心在汉”，出于本身就业的考虑，“思想上倾向劳动就业方面去了”, 以致市法院为里弄调解员队伍的“军心不稳”焦急万分 。与此相关的另一个现象是，早期居委会主要干部中有高比例的失业者，而就业登记委员多为失业工人，也有少数摊贩、店主以及失业职员 ，他们是居委会权力的主要行使者。
人民政府充分注意到非单位人群，特别是下层居民对居委会的利益需求，不失时机地把这种需求转化作为政治运动的内在驱动力。在凸现居委会“解决居民的公共福利问题”的宗旨的同时，强化了它的政治职能。居民委员会的源头，可以上溯到1949年下半年的“房客联谊会”的居民自治组织、1950年上半年的“人民防空队”及其后改组的“冬防队”。以这些维系着千家万户的利益和安全的组织为建立居委会的基础，不难使居民产生认同感。1952年冬到1953年春上海居委会第一次大规模的组织整顿更是福利与政治结合的典型。根据市委要求，这次整顿完全与劳动就业登记同步互动。区人民政府和区劳动就业分会作为整顿里弄组织的领导机构，发现积极分子，充实到居委会，增加了他们就业的可能；失业和无业者则抱着就业的动机，自然对里弄组织整顿十分积极投入 。尽管政府对这一时期里弄干部的阶级成分和政治素质并不满意，但是，还是高扬了居民委员会的双重职能。市政法委的一份研究报告认为，在单位工作的人的福利问题“多数在其所参加的单位获得了解决”，国家的政策法令也主要在单位与他们见面；而非单位人的福利问题“主要在居民委员会中去求得解决”，“有关的政策法令和政府号召，有许多要通过地区性的组织去和他们见面”，因此，居委会“不仅是居民群众的福利组织，还是一部分居民群众（指非单位人——笔者注）的政治生活组织” 。居民委员会就是这样承载着国家的和社会的双向需求，开始发挥它们的政治功能。
早期上海居民委员会的政治驱动力又来自基层社会内部各个群体的利益制衡。
阶级利益的冲突在居委会权力的分配问题上时有激烈的表现。下层贫民和富裕市民之间经常为居委会干部的位子而争吵。第一次里弄组织整顿正值“五反”运动之后，一些富裕市民居住区居委会委员成份发生了一些变化，有些资本家家属落选，包括保姆、失业者在内的下层群众当选。落选者“很不满意，认为是有意打击、排挤资产阶级” 。阶级之间相互鄙视和不服气的个例比比皆是，里弄工作委员会常常向市委报告：在各阶层杂居地区，“资产阶级成份的干部轻视劳动人民出身的干部，有讽刺打击的情况” 。反之也如此，一位资本家被居民选为人民代表候选人，居委会其他干部不服气，说他在抗美援朝中卖了房子捐献了飞机大炮，“是300万买来的代表” 。
里弄干部和居民之间、居委会内部的权益纷争也时有发生。1953年首届区人民代表的基层普选中，居委会干部与居民提出的候选人为取得代表资格相持不下，普陀、闸北、黄浦、徐汇等4个先行试点区中，除黄浦区没有居民代表候选人外，其余3个区都发生了这类问题 。新成区反映：“部分基层干部中间存在宗派情绪和相互成见。当代表候选人提出以后，这些情绪愈益暴露” 。
居民委员会也是近代上海的反动会道门势力觊觎的场所，还是同乡、行帮试图倚重的新的共同空间。在会道门信徒集中的居住区，居民委员会的一部分权力操在他们手里。1954年里弄整顿的36个先行试点中，在346名“有政治问题”的里弄干部中查出“反动会道门头子”9人，道徒16人 。全市里弄治保会或治保小组的干部中，有5%的人，即843人历史上加入过反动会道门 。在道徒集中的地区，宣布退道而担任居委会干部，甚至被选为人民代表的也不在个别。徐家汇一带是道徒集中的地区，从市选举委员会的情况反映看，仅徐汇区徐镇路居委会的一个里弄，有90%以上居民都参加一贯道。而从徐汇区由居民直选的30位代表的履历中显示，5人有加入各种会道门的历史，这些人分别担任居委会主任、居委会代理主任兼福利主任、辖区妇联干事、居委会副主任兼治保委员、居委会主任兼党宣传员 。在那些具有乡土色彩的里弄，居委会干部自然是同乡的代言人；而在行帮聚居之地，行会与居委会也有着千丝万缕的联系。据榆林区的情况反映，里弄干部鼓动选民：“既然各块之间可以联合提名，所以我们宁波人可以选宁波人，江北人可以选江北人”。普陀区的里弄是苏北人聚居之地，在里弄居民直选的42名区人民代表中，37人均为苏北籍，且都担任居委会正副主任等主要干部。其中，有4位居委会主任或副主任由三轮车工人担任，2人同时是三轮车工会会员。在卢湾区打浦桥一带的4个选区，5位当选人民代表的三轮车工人都是居委会干部 。
中上层住宅区的市民对居委会的态度相对冷漠，身居市西原法租界和公共租界的高级住宅的殷实富裕人家，极力躲避政治运动，以保持家庭往日的平静。里弄组织的各项活动和居委会的号召，他们一般不屑一顾,敷衍应对。来自静安区南华新村居民委员会的调查报告写道，这个居委会所辖里弄，“为资产阶级、小资产阶级聚居场所”，“一般居民对政治和里弄工作漠不关心，不愿出来开会或参加里弄集体活动。请他们出来开一次会，要经过三番五次的催促才‘赏面子’，有时打发佣工出来应付或推说忙，实际却打麻将、跳舞、看戏。” 。然有趣的是，这些中上层住宅区居委会干部的政治情况倒比下层居民区“清白”得多，政治运动的清查对象也少得多。1954年里弄整顿的第一阶段干部清理中，市里弄工委发现，在一些高等住宅区，属于清理对象的居委会干部很少，如常熟区永嘉路、永康路居委会，5千居民范围内，交待对象仅18人且情况简单 。这个阶层的市民或多或少地保持着他们当年对于保甲组织若即若离的态度 。
综上观之，无论出于何种需求，1950年代的上海居民委员会受到了绝大多数非单位人的关注，进而成为他们手中的运作工具。用它来为国效力者、为民服务者、为己谋利者皆而有之。处在上海城市时空交错点上的居民委员会之所以能够成为新执政者政治运作的有效载体，不能不与居委会的这些早期特征有关。
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