〔摘要〕1950年1月，英国在西方国家中率先承认新中国。对于中英建交问题，中方决策层在“一边倒”外交战略的前提下，采取了“不急于建交”的方针，并决定“先谈判后建交”。中英建交谈判是新中国第一次与西方大国进行有关两国关系方面的谈判。与此同时，中苏之间还在进行着缔结新约的谈判。在两条线索相互交织的情况下，中方决策层将中苏谈判放在了首要位置。对于新中国领导人来说，中国外交的首要目标是争取更坚定的盟友还是获得更广泛的承认，毛泽东等人选择了前者。
〔关键词〕中英建交谈判；“一边倒”；“不急于建交”；决策因素
1950年1月，英国在西方国家中率先承认新中国，但直到1972年中英之间才建立全面的外交关系，学术界对个中缘由有所探讨，但一个明显的不足是缺乏对中国决策层的研究。建国之初中英建交谈判的缘起与延宕反映了当时中国外交面临的复杂局面。本文力求通过考察中方决策层在中英建交谈判上的态度及作用，从一个侧面解析新中国建立之初的外交战略。
一、“不急于建交”
新中国对英政策的初定中国自鸦片战争以来备受帝国主义的欺凌与压迫，英国作为老牌的帝国主义国家，始终被中国共产党看做是中国革命反对的对象之一。中国革命即将胜利之时，随着“一边倒”外交战略的初定，对英国政策的基调也随之确定。
第二次世界大战后期，英国对中国国内可能出现的内战实行了“不干涉”政策。1948年下半年，英国政府看清了局势，放弃国民党政府，提出了“门内留一只脚”的对华政策①。当国共两党胜负大局已定，新中国即将诞生之时，英国又多次表达了承认新中国的意向。1948年12月，英国外交大臣贝文向内阁提交了一份备忘录，建议在必要的情况下，与中共建立非正式的外交关系。12月13日，英国内阁会议决定：保持原地不动，与中国共产党建立事实上的关系。根据这一指示，沈阳、天津、北平等地解放后，英国领事馆均留在原地。1949年3月，英国把对即将建立的新中国的态度通报了美国：“英外交部意识到，拒绝对一个实际上有效地控制着大片领土的政府给予任何形式的承认，不仅从法律上讲是说不通的，而且会在现实中产生严重的困难。”①4月20日至21日，当人民解放军渡江作战的时候，停留在长江上的英国紫石英号军舰与人民解放军发生激烈军事冲突。“紫石英号”事件发生后，英国同人民解放军代表进行了多次谈判，虽然谈判并不涉及承认即将建立的新中国的问题，但这为双方进行外交接触提供了一次难得的机会。并且，英国政府在“紫石英号”事件后并没有放弃既定政策，南京解放后，英国大使馆也留在了原地。
与英国急于同即将建立的新中国发生外交关系相反，未来的新中国领袖们在制定新中国外交战略时早早地确定了不急于同西方国家建交的方针。1949年3月5日，毛泽东在中国共产党七届二中全会上向全党明确表示，新中国将不急于同西方国家建交，甚至有意把同这些国家建交的时间推迟：“关于帝国主义对我国的承认问题，不但现在不应急于去解决，而且就是在全国胜利以后的一个相当时期内也不必急于去解决。”②“不急于同西方国家建交”的外交方针后来为《共同纲领》所确认。
尽管中国共产党在新中国建立前已提出不急于同西方国家建交的外交方针，但是新中国并没有关闭与西方国家建立外交关系的大门。1948年11月，毛泽东在修改周恩来起草的中央给东北局的电报中明确表示：“不承认国民党与这些帝国主义国家的外交关系，使我外交立于主动，并不等于我们永远不与这些帝国主义国家发生外交关系，也不等于对待这些帝国主义国家毫无区别。”③即使在处理“紫石英号”事件期间，毛泽东在为中央军委起草的给邓小平、刘伯承等的电报中仍表示：“如果美国及英国能断绝和国民党的关系，我们可以考虑和它们建立外交关系的问题。”④并在中国人民解放军关于“紫石英号”事件的声明中，把这一原则和条件向全世界正式公布：“中国人民革命军事委员会和人民政府愿意考虑同各外国建立外交关系，这种关系必须建立在平等、互利、互相尊重主权和领土完整的基础上，首先是不能帮助国民党反动派。”⑤
“不急于同西方国家建交”是新中国“一边倒”外交战略的重要内容之一。新中国建立前，尽管出现“紫石英号”事件，但英国仍希望与即将建立的新中国确立外交关系，中国共产党也没有关闭同英国建立外交关系的大门。但新中国外交战略已定，在不急于同西方国家建交的原则下，中英建交势必需要一个较长的时期。
二、“先谈判后建交”
新中国对英国外交承认的反应新中国成立后，英国积极表示要给予“法律上的承认”，正在访苏的毛泽东也希望利用英国的这一态度向苏联施加压力，促成《中苏友好同盟互助条约》的签订。但在中苏缔约在即之时，毛泽东提出对中英建交谈判“拖一下”的方针。
《共同纲领》规定：“凡与国民党反动派断绝关系、并对中华人民共和国采取友好态度的外国政府，中华人民共和国中央人民政府可在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上，与之谈判，建立外交关系。”⑥1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府一经宣告成立，毛泽东主席便向全世界宣布了这一原则。当日，周恩来总理在致各国政府的公函中也表示：“我认为中华人民共和国与世界各国建立正常的外交关系是需要的。”⑦
对于新中国的成立，英国做出了迅速的反应。10月3日和7日，英国外交大臣贝文两次提到英国是否承认中国，决定于中华人民共和国对英国的态度，即中华人民共和国要遵守旧中国政府已经承诺的国际义务。其间，10月5日，英国前驻北京总领事高来含(WalterG·Graham，又译格雷厄姆)向周恩来递送了一份照会，建议在中国地方政府与英国领事馆之间建立“非正式关系”，希望同中国建立联系①。从法律意义上讲，英国政府送给中华人民共和国中央人民政府的这份照会，可以被直接理解为对新中国事实上的承认。由于照会没有在对国民党政府的态度问题上明确表态，中国政府没有回应英方的照会。
为了做好正式承认新中国的准备工作，10月10日，英国外交部训令其派驻广州的外交人员不再随国民党“政府”迁往重庆。同时，英国还同英联邦国家及一些西欧国家频繁接触，希望共同承认新中国。英国还多次与美国磋商，协调在中国问题上的立场。11月1日，英国向美国送交一份备忘录，表示准备承认新中国。备忘录指出：“英国政府已经提出了在‘门内留一只脚’的政策，要使这一政策产生成果，便只有承认中国共产党政府。因此，出于政治的、现实的原因，英国政府倾向于给予法律上的承认。”②当月，在美、英、法三国外长巴黎会议期间，贝文通知美国国务卿艾奇逊，英国有意承认新中国。12月15日，英国内阁通过了正式承认新中国和取消对国民党政府承认的决定。
英国准备承认新中国的消息通过不同渠道传到了中国。12月16日，周恩来在政务院会议上就曾透露，“英国政府倾向于承认我国”③。12月19日，正在苏联访问的毛泽东就与西方国家建交的程序问题电告刘少奇、周恩来：“如果某些资本主义国家公开宣布和我们建立外交关系，则我方亦应去电该国叫它派代表来华商谈建立外交关系问题，同时可将电文大意公开发表消息，如此主动权仍然操在我手。”④显然，此时的中国决策层已经对与英国建交问题有所准备，但在同时，由于中苏缔约仍然是当时中国外交的首要任务，毛泽东更希望中苏缔约“使人民共和国处于更有利的地位，使资本主义各国不能不就我范围，有利于迫使各国无条件承认中国，废除旧约，重订新约，使各资本主义国家不敢妄动”⑤。在这种考虑下，中英建交必然将被推延。
但是，毛泽东在苏联的访问并不顺利。1950年元旦，苏联驻华大使罗申奉外交部长维辛斯基之命拜访了毛泽东。在谈话中，毛泽东告诉罗申：“不久英国和其他英联邦国家也将在承认中华人民共和国的问题上采取明显步骤。”⑥毛泽东此时并非是无意地谈到这个问题，而是在以一种东方式的外交语言向斯大林表示不满和提出警告。由于当时外电传闻毛泽东在莫斯科被“软禁”，同时中苏缔约谈判又毫无进展，毛泽东选择这个时候向苏联传递这些信息，实际上是在向斯大林施加压力。毛泽东的这一表态促使斯大林下决心签订中苏新约。苏方在第二天就提出了签订条约的问题。随着中苏谈判形势的变化，中英建交问题出现了新的变数。一方面，当时毛泽东正在苏联进行缔约谈判，中英如若建交则必然直接影响中苏缔约，中国的“一边倒”战略将受到直接影响；另一方面，如果新中国拒绝英国的承认，其他西方国家也必然不会再准备与新中国建交，新中国的外交形势将更加恶劣。在这种情况下，新中国领导人提出了中英之间“先谈判后建交”的建交原则。
英国政府承认新中国的当天，周恩来就通过电报将有关情况向毛泽东做了汇报：“继着印度之后，巴基斯坦、英国、锡兰三国均已发表[声明]承认我国。英国最狡猾，今日北京前英领事高来含携贝文来电表示承认中华人民共和国中央人民政府为中国合法政府，准备与我政府建立外交关系，并派前大使馆参事胡阶生为代办来北京接洽。同时，高来含口头声明，英国政府已于今日通知国民党大使郑天锡断绝外交关系。我们拟仍本既定方针，只承认胡阶生为英政府代表让其来京谈判建立外交关系问题。”按一般国际惯例，两国政府互致承认电文，即意味着建立外交关系的开始。双方达成对建交的共识并一致同意，随后就是互换使节。但新中国根据“一边倒”外交战略，对西方国家采取了“另起炉灶”、区别对待的建交原则，并制定了先谈判后建交的程序。
据此，周恩来于
对于中方先谈判后建交的原则，英方表示不理解。1月16日，贝文指示高来含向中国外交部转达英国的立场：“中英双方换文本身已表示中英邦交之建立，不知中国政府意见是否亦如此。”“对周外长复文必须说明的，
尽管英方措辞强硬，但中方坚持建交必须谈判的原则没有动摇，问题是具体谈些什么和中方如何应对的问题。1月17日，刘少奇就有关情况致电毛泽东：“现英代办胡阶生不敢来北京，因恐我们提出香港问题及英在中国其他特权问题和他们谈判。我现保留兵营问题准备胡阶生一到即提出此问题来谈。现英国正用各种方法并要印度尼赫鲁向我们试探我们是否即刻要提出以上各项问题来谈，在他们没有探明以前胡阶生是不敢来北京的。”1月18日，毛泽东回电刘少奇：“英国代办胡阶森到京时我们提出些什么问题和他谈，请中央约外交部人员讨论一下，规定方针态度及具体内容，写成书面文字，并事先告我为盼。”1月19日，刘少奇再次致电毛泽东：“依目前情形看，英方需了解我方所提谈判内容为何，系政治性质抑系技术性质，此问题未得我方明确答复前，估计胡阶生暂不会来北京。”②1月20日，毛泽东就与英国的谈判方针问题致电刘少奇：“对英国答复则应当拖一下。外交部的同志们不了解拖一下的作用，认为‘陷入僵局’，这是不对的，这里并没有什么僵局，主动权完全握在我们手中。”③所谓“拖一下”，意味深长，它既有待中苏条约谈定后再与英国建交的意思，也有根据“一边倒”原则不急于同西方国家建交的意思，还有利用时机通过谈判迫使英国在对国民党态度问题、联合国问题、国民党在香港遗留财产问题等方面做出进一步表态的意思。而在短短的五天之内，毛泽东、刘少奇就有关中英建交谈判问题连发数封电报，反复商讨有关的策略方针，反映了当时中央对中英建交谈判的重视和事情的紧急程度。
电报确定了中方在中英谈判中的基本方针，实际上，以后的谈判就是围绕这几方面内容来谈的。英国承认新中国，使中国领导人必须同时面对中英建交与中苏缔约两场谈判。从某种程度上讲，远在苏联的毛泽东、周恩来通过刘少奇直接领导了中英谈判，而英国承认新中国也间接促进了正在进行中的中苏谈判。由于两场谈判的主次关系已定，在“一边倒”的前提下，中国领导人对中英建交谈判采取了“拖一下”的策略。
三、联合国代表权与“财产权”问题：中英建交谈判的焦点
1950年2月，中苏签订友好同盟互助条约，中苏战略同盟关系确定。在这种情况下，一方面，中国政府坚定了“一边倒”的外交战略，此前既定的不急于同西方国家建交的外交方针在中英建交谈判中继续贯彻；另一方面，中国决策层始终认为，中英终将建交，谈判的主动权掌握在我方手中。
此后，中英又举行过多次谈判，但对以上两个问题双方所持立场相差甚远。关于联合国问题，中方对英国在联合国的表决中态度暧昧表示不满。中方希望英方对此应该加以澄清，应以实际行动表示英国已和国民党集团完全断绝外交往来及愿意与中华人民共和国建立外交关系的诚意，并表示在建立中英两国外交关系之前，这一问题是不能不解决的先决问题。事实上，当1月10日联合国安理会讨论苏联代表提出的不承认国民党代表出席安理会的资格并加以驱逐案时，英国代表附和了美国代表的意见，表示“中国代表权问题的提出为时过早”。1月13日，当苏联的提议在安理会表决时，英国代表又投弃权票。虽然到6月份英国决定“调整我们对中国代表权的投票政策，在任何符合条件的联合国组织中投票赞成代表权的变更，无论这一提案是否可能获得多数支持”②，并打算在6月19日和7月3日召开的联合国经社理事会等会议上投票赞成新中国的合法地位。但英国并没有将这一想法告诉中国，并且最后由于美国的压力和朝鲜战争而放弃。客观地看，当时在美国反对开除国民党驻联合国代表的情况下，英国投弃权票已属不易，而早在1949年11月，英国政府就已经决定：“指示其在联合国大会的代表不参加辩论，如果举行投票的话，便投弃权票。”而且认为：“在即将到来的辩论中，支持国民党政府是没有理由的。”③况且英国在中国联合国代表权问题上是作了努力的，贝文甚至抱怨说：“只有联合王国在为使中央人民政府取得进入安理会的必需票数进行努力”④，但这些幕后努力并没有获得令人满意的结果。同时，由于并不完全了解英方的情况，中方认为英国投弃权票的政策是“取首鼠两端的态度”⑤，因此在谈判中不断表示不满的态度。
关于国民党在香港的财产问题，双方谈判的焦点主要集中在如何处理“两航”在香港的财产问题。1949年11月9日，原国民党政府所属中国航空公司和中央航空公司全体员工在香港起义，由于中英尚未建交，新中国无法按正常的外交途径接收，而要受到港英当局的种种制约。此前，国民党为了阻挠“两航”起义，先是向香港英国殖民当局法庭请求“禁制”两公司资产，接着又通过国民党民航总局民运航空队负责人陈纳德和美国人魏劳尔自认向国民党购买两公司财产，参加诉讼。后又由美国人杜诺万以所谓美国“民用航空公司”主持人的名义出面，指称已向陈纳德及魏劳尔两人购得该项资产，请求接管。中央人民政府也采取了针锋相对的措施，希望尽快收回“两航”的财产。1950年1月9日，周恩来向香港原国民党机构员工发出“保护财产，待命接收”的命令。随后，中央组织了接收工作团。鉴于建交有望，工作团当时确定的方针是以政务院代表的身份正式入港统一接收。2月23日，港英当局高等法院宣布“两航”公司留港飞机所谓的“出售”无效，宣判驳回美航接收“两航”的申请，并解除对“两航”公司全部资产为时三个月的“禁制”。至此，“两航”护产斗争取得重大阶段性胜利，这为中英建交谈判提供了良好的基础。但在此后的一段时间里，英方在“两航”问题上立场不断倒退，“两航”问题逐渐成为中英建交谈判的矛盾焦点。
进入4月，由于对建交谈判的前景表示失望，也由于美国的不断施压，英国的态度发生极大变化，谈判陷入僵局。4月2日，7架中国民航飞机在香港启德机场被匪徒炸毁，这一事件成为中英谈判的转折点。4月3日，周恩来就中国民航飞机在港被炸事件发表声明指出：香港政府应对此次我国所受损失担负完全直接责任，并应立即将中国航空公司和中央航空公司所有在港的资产，完全交由我中央人民政府民航局委托的人员处理。在“两航”公司飞机及其一切资产尚在香港期间，香港政府仍应对之负保护的全责。5月8日，中国政府通知胡阶森转达英国政府，请其就联合国中国代表权问题及在香港的中国国家财产权问题，再行进一步予以澄清。但此时的英国已经决心放弃与中国谈判建交的努力。5月9日，英国枢密院对香港高等法院发出“枢密院令”，并经由行政手续将“两航”停放在启德机场的71架飞机和器材扣押，至此英国在“两航”问题上的立场已经完全变化，中英建交谈判的基础也不复存在。5月17日，章汉夫致函英国代表，表示抗议，中英谈判也随之搁浅。①5月23日，中国外交部发言人发表了“关于中英关系谈判经过”的谈话，说明了中英谈判的过程。随着中英分歧公开化，英国承认新中国的态度也最终发生转变。5月24日，贝文在关于承认新中国政策的辩论时表示：“我认为，现在每个人都为此而感到后悔，这已使形势变得更为复杂。”②6月6日，贝文致电胡阶森，要求他向中方表示这样的看法：“拒不同意建立正常关系的是中国而不是英国。”③6月17日，英国再次表态，坚持3月17日答复。紧接着朝鲜战争爆发，英国参战并对华禁运，中英建交谈判完全停顿。虽然建交谈判没有任何结果，但中英双方都在两国关系问题上留有转圜的余地，胡阶森一直住在北京，中国也给以外交人员的待遇，中英联系渠道并未断绝，从而为日后两国重拾建交谈判留下了伏笔。到1954年日内瓦会议期间，英国在印度支那问题上采取了有别于美国的立场，并一再向中国表示愿意改善关系，中国政府也给予了回应。经过双方频繁接触和磋商，中方同意与英国互换代办，双方建立“半外交关系”。进入70年代，随着基辛格访华，中国在联合国合法席位的恢复，英国终于接受了中国的建交条件。从1971年1月到1972年3月，经历一年多的谈判，中英终于建立了全面外交关系，两国由代办级外交关系升格为大使级外交关系，但这是在中国同西欧很多国家建交之后才完成的。
四、结 语
中英建交谈判是新中国第一次与西方大国进行有关两国关系的谈判，与此同时，中苏之间还在进行缔约谈判。在两条线索相互交织的情况下，中国决策层将中苏谈判放在了首要位置。对于新中国领导人来说，中国外交的首要目标是争取更坚定的盟友还是获得更广泛的承认，毛泽东等人选择了前者。无论从意识形态角度考虑，还是从地缘政治的角度考虑，抑或是国家安全的角度考虑，中英谈判显然没有中苏谈判重要。
总的看来，中方在中英建交谈判中的方针原则是中方决策层根据新中国“一边倒”外交战略确立的。“一边倒”是新中国在外交上坚决站在以苏联为首的社会主义阵营一边、反对以美国为首的帝国主义阵营的立场的形象表达，它同“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”一起，构成了建国初期的三大外交政策。在此基本原则下，新中国成立初期对与西方国家建交采取了极为慎重的态度，在建交顺序上新中国采取了先苏联及东欧各国，再周边国家，最后考虑西方国家的方针。在不急于建交的策略方针下，与西方国家采取了先谈判后建交的做法。后来，周恩来曾在不同场合对这一外交策略进行过解释。1952年4月，周恩来在关于外交方针与任务的一次讲话中曾经明确地说：“帝国主义总想保留一些在中国的特权，想钻进来。有几个国家想同我们谈判建交。我们的方针是宁愿等一等。先把帝国主义在我国的残余势力清除一下，否则就会留下它们活动的余地。帝国主义的军事力量被赶走了，但帝国主义在我国百余年来的经济势力还很大，特别是文化影响还很深。这种情形会使我们的独立受到影响。因此，我们要在建立外交关系以前把‘屋子’打扫一下，‘打扫干净屋子再请客’。”①
当然，除了坚决实施“一边倒”战略外，新中国之所以没有急于同英国建交还有其他考虑。这一点，周恩来在1950年6月16日全国政协一届二次会议上的政治报告和为此所写的提纲中曾有过较为全面的回顾。总结起来可以归纳为以下几点：第一，中方认为中英建交的前提是英国必须与国民党政府完全断绝关系，而英国恰恰在这一方面态度不够明朗。周恩来强调：“关键在英国政府始终以两面派的态度不真正与国民党反动派断绝关系，它在联合国中投弃权票及在香港扣留中国、中央两航空公司飞机的行为均属这种性质。”第二，美国因素也直接影响了中英建交谈判。周恩来指出：“英美在中国问题上并不完全一致，正如他们在许多其他问题之不一致一样。
但必须指出：当着英国政府跟随美国政府之后亦步亦趋的时候，我们不能幻想中英外交关系能有什么成就。”第三，经济因素也是中国对中英建交谈判态度消极的重要原因。周恩来表示：“互利的买卖是在做，亦会有相当发展，但主要市场必须转入国内。”“帝国主义国家在中国投资的可能性是不大的。”当然，如前所述，中英之间在一些问题上缺乏沟通，乃至存在种种误会也影响了中方在谈判中的态度。
总之，对于新中国领导人来说，一洗近代以来中国所受西方列强的百年屈辱是新中国外交的历史责任，“一边倒”则是新中国外交的基本立场，出于以上考虑，新中国对英国采取了不急于建交的外交政策。
中共党史研究2006年第3期
(本文作者 中共中央文献研究室副研究员 北京 100017)
(责任编辑：王延庆)
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