提 要：战后中国，冷战、内战与边疆民族的自治倾向相交织，内蒙民族自治一时也成为国内政治和对外关系中的焦点之一。美国对华政策以抗衡苏联为主导，以国民党政权为前驱，对内蒙古民族自治先是敌视，在国民党颓势已成之后又转而寻求同内蒙反共派别的隐秘合作。然而和苏联在“道义”上的竞争以及对中国民族统一意向的顾虑使美国始终对内蒙自治抱消极态度。因此，在冷战初期美国没有成为支持中国边疆民族分离的国际势力。
关键词：冷战 美国对华政策 东蒙自治运动 蒙古“民族派” 德王
美苏争霸是冷战时期公认的国际政治主题，向来也是冷战史研究的中心。可实际上“冷战时期”的历史比“冷战”要丰富得多。本文试以一种“本末倒置”的眼光来研究冷战时期的历史，即不以冷战为聚焦点，而把超级大国的对抗看作其他历史进程的外部和“边缘”的条件。具体说，这里对冷战初期“蒙古问题”的探讨，意图不在说明中国的边疆事务对于冷战的意义，而是试图揭示美国从冷战出发的对华政策如何成为中国解决民族边疆问题的一种条件。
从冷战的观点来看，20世纪中期的蒙古问题不过是细微末节。但是，这一问题对中国和蒙古民族却至关重要。冷战肇始，蒙古问题的进一步发展对中国意味着与外蒙古关系的正式“外交化”和内蒙古的继续“内政化”。对蒙古民族则意味着同一民族被一道国界一分为二。从1921年到1945年外蒙古演变成蒙古人民共和国，这段历史和苏联在其中扮演的角色早已为人熟知。但是如果以为1945年8月的《中苏条约》和10月在外蒙举行的全民投票一劳永逸地解决了蒙古问题，则是一种误解。事实上，这些从法律上确定外蒙地位的事件恰恰加剧了中国境内蒙古问题的复杂化。战后，一些内蒙人士受到外蒙分离成功的鼓励，利用苏蒙联军占领华北、东北一些地区所造成的便利条件，开始积极争取内蒙与外蒙的合并或内蒙在中国境内的高度自治。由此而起的斗争牵涉到党派、民族、国际关系诸多因素。当时正在进行殊死斗争的国共两党对内蒙民族的自治要求有不同的理解和对策，但在维护中国对内蒙主权这一点上，国共并无二致。
苏联在战后继续维持以外蒙为缓冲区的战略，对外蒙政府的泛蒙古倾向则加以约束。这样，美国作为战后对中国最有影响的外国势力之一，自然被内蒙一些自治派别看成是最有可能援助它们的国际力量。但是本文对美国“内蒙古外交”的研究表明，冷战初期的美国对华政策对当时在内蒙出现的自治和分离运动相当冷漠。从消极意义上讲，美国政府的态度实际上抑制了战后内蒙古对中国的离心倾向。
“东部边疆”
第二次世界大战结束不久，美国海军部长詹姆斯·福莱斯泰尔(JamesV.Forrestal)在一次内阁会议上宣称：“现在中国是我们的东部边疆”①。显而易见，福莱斯泰尔的欧洲中心观使他难以把中国看成是与美国隔太平洋相望的“西方”国家。他有美国人开发新边疆的冲动，可是对中美两国的地缘战略关系却是不甚了了。与从西、北方向同中国接壤的英、俄帝国不同，美国在历史上向来是自太平洋方向从东向西与中国接触。尽管在第二次世界大战中美国在东亚的影响急剧上升，在美国外交决策者眼里中国的内陆边疆地区依然遥远而神秘莫测。美国政府通常可以借助英帝国长期的殖民经验了解中国和亚洲的种种问题，可是内蒙古则例外。尽管不平等条约在中国延续了一个世纪之久，内蒙地区一直是英国势力的一个盲点②。战后内蒙政局动荡的最初几个月，英国驻华外交官不得不承认：“对内蒙的情况，我们的困难是没有任何直接联系。因此，我们的评断搀杂着比以往任何时候都多的凭空猜测。”③与英人相比，美国官员对战后的蒙古问题更加关注，但他们对内蒙的情况同样茫然无知。
二战期间及战后初期，美国先后在中国东北的长春、大连、沈阳和西北的西安、兰州、迪化开设领馆，惟独忽略了中间广袤的内蒙地区④。1945年10月，出于对美国长期战略的考虑以及对中国东北、华北政治军事局势的关注，美国参谋长联席会议试图弥补这种情报缺陷，提出美国应取得在内蒙和满洲勘测绘图的权利，并以此作为同国民党政府战后合作的条件之一⑤。虽然这一要求没有实现，此后马歇尔对中国内战的调停使命却为美国进入内蒙地区开了方便之门。
1946年初，国共一边谈判，一边在绥远、热河争夺地盘，美国军用飞机则载着国、共、美三方小组到各个热点执行停火。当时国共双方同意，美国飞机和地面观察人员可以在赤峰、多伦、承德等要害地区“毫无限制地行动”⑥，美国的所谓军调人员因此得以就近了解内蒙古的民族政治情况。马歇尔使命失败以后，在东北和华北的美国外交、情报人员以及美国中国救济署的官员依然可以在一段时间内继续向美国国务院输送有关内蒙的情报。可是到了中国内战的最后两年，美国势力随国民党政府南撤，与内蒙地区的直接联系就此中断。此后，美国政府中即使还有福莱斯泰尔式的“边疆开拓者”，对内蒙古边疆也是鞭长莫及了。
从张家口到王爷庙
近代以来，民族政治无时不在，但又往往被各个时期的主导政治所模糊或遮盖。蒙古问题在战后中国亦如是。美国官员把战后中国看成一个壁垒分明的竞技场，国共分别以美苏为后援，各执一端。这种观念决定了美国人衡量内蒙古问题的角度。
日本投降前夕，重庆的美国使馆官员从国民党方面听到一种说法，即中共正在策动内蒙蒙族和蒙古人民共和国合并，以便使中共根据地和苏联势力范围连成一片。1945年9月，内蒙古锡林郭勒草原上果然出现了一个“内蒙古人民共和国临时政府”，主张内蒙并入蒙古人民共和国①。这个事件仅是内蒙民族主义的一颗火星。可是，和国民党的说法相反，这颗火星恰恰是被中共扑灭的②。中共当时对内蒙民族运动的态度是反对“分离”、指导“自治”。1945年11月，中共授权党内地位最高的蒙族干部乌兰夫(云泽)在张家口主持成立“内蒙古自治运动联合会”，并向外界澄清中共对内蒙自治问题的态度。三个月后，在晋察冀军区司令员聂荣臻及另外一些中共干部的陪同下，乌兰夫接见了美国情报官员白智仁(FrankBessac)。这次谈话的详情至今不为外界所知。已出版的《乌兰夫年谱》只是提到，白智仁“在谈话中极力挑拨中苏、中蒙关系和蒙汉关系，还提出了许多挑衅性的问题和荒唐的建议，乌兰夫等用大量事实给予了有力的驳斥”③。
正当中共在西蒙调整确立自己对内蒙自治运动的姿态时，内蒙民族主义的大火却在东蒙燃烧起来。1945年8月10日，乘日本投降在即，一部分伪满兴安省日本军校的蒙族教官和学生举行兵变。随后，部分蒙族知识分子和前伪满官员以早年“内蒙古人民革命党”的名义组党，并提出内蒙并入外蒙的主张。在外蒙拒绝了合并要求以后，东蒙运动将其短期目标改为在中华民国境内争取区域性高度自治。为此目的，一个“东蒙人民自治政府”于1946年1月在兴安盟首府王爷庙(今乌兰浩特市)成立。这些事件对内蒙全局意义深远。当时中国境内蒙族人口的大多数分布在东蒙和西满地区，内蒙部分地区和东北尚处于苏蒙联军占领之下，而国共之间的军事政治斗争也在这些地区开始白热化。在这种极端错综复杂的情况下，以王爷庙为中心的内蒙自治运动成为一支举足轻重的地方力量。
正是由于这些原因，美国人对东蒙运动发生了浓厚的兴趣。1946年2月末，国民党当局把“东蒙政府”派往重庆的一个代表团阻滞在北平，这使美国战略情报处官员“司马笑”和“德尔思德加利”得以会见了担任代表团领队的东蒙领导人之一玛尼巴达拉。美国人针对东蒙运动的组织、背景提出了一系列问题。最使美国人感兴趣的是东蒙运动和中共、苏蒙联军及蒙古人民共和国的关系。他们要玛尼巴达拉澄清东蒙领导是如何“欢迎”苏联援助的，王爷庙“政府”在什么程度上受当地苏军的指导。美国人表示难以相信，鉴于东北的复杂情况，东蒙运动怎么可能不被苏联利用。为了确定东蒙运动对国共斗争的态度，美国人要玛尼巴达拉表态，是国民党还是共产党的政策对内蒙自治更有利?美国人对苏联插手内蒙问题的疑虑由此可见一斑。玛尼巴达拉竭力想使美国人相信，东蒙运动是反对中共的，它的政治目标仅限于在国民党政府领导下取得民族自治。他声辩说东蒙运动是中国内部的事情，绝无苏联背景。但是当美国人进一步试探，表示有兴趣到王爷庙访问时，玛尼巴达拉则以安全为由说要得到苏军事当局的批准①。
几个月后，搬到南京的美国使馆向国务院发回它对内蒙局势的第一份详尽报告。报告对国民党政府的蒙古政策持批评态度，认为蒙古人的自治要求有其“合理性”，尽管目前的内蒙自治运动可能受到苏联和外蒙的影响，但是这些运动的根源在中国国内。报告对内蒙政治派别的说明反映了当时美国驻华官员中一种带普遍性的误解。报告说内蒙现有两个截然不同的运动，其一以云泽为首，活动范围限于察哈尔，这个运动受中共指导并“带有明显的分离倾向”。其二以王爷庙为中心，“是一个发自本乡本土的温和的运动，仅要求在一定限度内的自治”。报告认为中共对蒙古问题的有力和激进的政策会得到内蒙民族的“真诚的源于自身的”响应，国民党政府则没有积极的对策可以抵消中共的号召力，因此“云泽派”很快就会兼并“王爷庙派”。根据这一推论，美国国务院只能看到内蒙问题的一种前景，即在中共掌握下的内蒙古分离运动②。
这个判断的错误在于，虽然它意识到国民党对蒙古问题的消极政策会刺激内蒙民族对中国的离心倾向，却不了解中共和东、西蒙人士的积极接触是旨在消除他们的分离主张。玛尼巴达拉的误导使美国使馆把王爷庙运动定性为“温和派”。以后两年，美国官员陆续见到一些“东蒙自治政府”发布的文件，才逐渐修正了他们早些时候的错误印象，意识到东蒙运动所要求的“更像是独立”，而不仅仅是“地方自治”。③美国使馆把云泽的自治组织定性为“分离派”则是把中国政党斗争和民族斗争混为一谈。美国官员习惯于把国民党政府同中国“国家”视为一体在他们眼里任何反对国民党的政治力量同时也就是分裂中国的势力。
值得注意的是，1945—1947年间，尽管美国驻华、驻苏官员在内部通信和备忘录中众口一词地批评国民党的民族政策，可是没有任何人建议华盛顿敦促国民党政府改善它的政策。此时美国人对内蒙问题冷漠的一个更重要原因，是把它视为中共问题的一部分。他们的一致看法是目前莫斯科在内蒙问题上采取了一种“保持距离的政策”，约束外蒙的“泛蒙古”倾向，让中共在内蒙唱主角。用一位驻苏使馆官员的话来说，莫斯科可以显得对内蒙不闻不问，这是因为“现在的国民党满大人”在蒙古问题上“什么也没学到，什么也没忘记”，以至于国民党在内蒙和东北的影响“达不到比[它的军队]步枪射程更远的地方”。结果，作为苏联盟友的中共就变成这些地区惟一能和蒙民周旋的有效力量。按照美国外交官的思路，内蒙民族的自身要求没有什么意义，因为不管这一运动是受中共控制，或并入外蒙，或取得自己的自治政府，“其最终结果都一样是听命于莫斯科”。①1947年夏，美国驻华使馆在一份给国务卿的报告中表明了对整个蒙古问题的消极态度，认为“对美国利益来说，蒙古人民共和国已如‘亚特兰提斯’(Atlantis)一样毫不相干”，而对内蒙古事态的发展，“从美国角度来看也无能为力，只能和中国共产党的问题一道从总体上解决”。在中国内战的最初两年，连美国官员中对国民党批评最严厉的人也没有想到国民党政权会很快垮台。内蒙民族运动既然不可逆转地进入中共的怀抱，美国官员的预言是，一旦国民党击败了中共，这个报复心理极重的政府将会用极端手段对付和中共合作过的内蒙人士，这将是蒙古问题在内蒙的终结②。当然，以后历史的发展没有给国民党如此终结蒙古问题的机会。
南京“民族派”
1947年夏秋，国共在东北的军事斗争发生转折，主动权逐渐转移到中共一边③。在这种形势下美国官员开始和一些在国民党统治区的蒙古人频频接触。这些人自称是“民族派”，表示他们只为蒙古民族利益工作，不依附国共任何一方。其实所谓“民族派”主要包括了抗战时期追随德王效力伪蒙疆政府的一些人，他们在战后翼附于国民党但又不满其对蒙政策，希望利用美国的帮助重登中国政治舞台。1947年初，二十几名“民族派”秘密成立“蒙古青年联盟”，并在南京、北平等地开始和美国人联系。身处异地的“民族派”分子没有对内蒙政局施加直接影响的任何途径，充其量只能在国统区游说国民党改变其僵硬的对蒙政策。1947年夏，美国总统杜鲁门派魏德迈将军到中国“评估那里的政治、经济、心理和军事形势”④，这个消息使“民族派”大为兴奋，认为把内蒙问题列入美国政策日程的机会到来了。
魏德迈在中国仅逗留了一个月左右，8月末即离开中国前往朝鲜。在访问了华北一些地区以后，魏德迈对国民党政府的军事、政治表现提出公开批评，希望以他的开诚布公震撼国民党当局，使其翻然悔悟。结果适得其反，魏德迈的坦率仅仅引起国民党官员强烈的反美情绪。⑤魏德迈对国民党官员的讲话和给杜鲁门总统的报告丝毫没有触及蒙古问题。多年以后，魏德迈自己的回忆录和历史学家对魏德迈使命的研究也对内蒙问题只字不提。⑥事实上，魏德迈在访问北平和沈阳时会见了一些内蒙人士，只是在他看来，不管国民党当局和蒙古人之间的关系如何，都和他的使命没有直接关系，惟一引起他注意的是国民党官员对苏联插手内蒙的指责。在离开中国以前，魏德迈致函国务卿马歇尔，警告他苏联最终将会“在内蒙、新疆、满洲和朝鲜造成卫星国或傀儡国”①。
虽然魏德迈使命没有为“民族派”开通达到华盛顿的渠道，它却成为美国使馆和“民族派”增加接触的契机。当时美国使馆负责与蒙人联络的是政治处的若斯冰(RuthF.Bean)。根据若斯冰给国务院的报告，同她联系的蒙古“民族派”秘密成员自称“反对共产主义、孙文主义和其他一切于蒙古人民的问题相悖的政治理论”，不与“国民党蒙古人”和“共产党蒙古人”为伍。在他们眼里德王是惟一能把全内蒙团结在一起的领袖，而日本占领时期是一个“蒙古民族主义崛起”和蒙族社会向现代进步的“黄金时代”。②这种“蒙古民族主义”(若斯冰的用语是“Mongolianracism”)使美国人感到费解。若斯冰在报告里这样写道：这些人除了拥护一种“抽象”的民族自决以外，很难说“他们的最终目的是恢复清朝时候的状况，是建立一个新蒙古国，还是只为扩张个人势力。同样很难判定，他们主张的是‘民主’，是‘法西斯主义’，是一种新的‘民族共产主义’，还是恢复和加强封建主义”。这些蒙古人处于一种自相矛盾的状态中：他们不愿脱离对国民党政府的依附，同时又竭力诋毁它的声誉；他们声言反共，同时又警告美国人说，如果美国拒伸援手蒙古人就会靠向共产党。③根据美国的冷战标准，蒙古人的这种“民族”立场在中国和亚洲的政治形势下既暧昧又不合时宜。
另外，美国人对“民族派”的实力和影响也不摸底。“民族派”当面批评美国人对蒙古民众的潜力茫然无知，声言虽然内蒙古人口不多，他们“可以向[美国]在中国的反共斗争提供比中国[国民党]政府更实在的援助”。可是“民族派”始终无法证明他们在内蒙古地区有多少追随者。他们曾许诺向美国人出示一封来自东蒙自治运动参加者的信，以证明东蒙民众会脱离中共影响另辟自治道路，可是这个诺言从来也没有兑现。这些“民族派”人物以一个子虚乌有的“民族运动”的名义向美国求援，以为美国政府会遵循威尔逊主义传统，理所当然地支持内蒙民族的自决。他们还相信美国政府会援助“任何可以对抗共产主义的坚强运动”。然而，当时美国的对华政策并不打算把威尔逊主义的原则施于中国国内的民族冲突。“民族派”也无法使美国官员相信，一旦华盛顿答应提供援助，一个强大的反共蒙古政治力量即会突现于内蒙古高原。④
通过与“民族派”的接触，美国官员意识到内蒙古民族主义并非完全处于国际共产主义的影响之下。可是这个“新发现”对美国的对华政策没有直接价值。正相反，“民族派”在1947年春夏急切地要求美国干预他们与国民党当局之间的关系，只给美国政策增添了麻烦。在这方面最明显的例子是“民族派”对傅作义的攻击。在对美国人的游说中，“民族派”把傅作义描绘成是“汉人可恨之处最集中的表现”，他的罪名包括在内蒙古强制推行“汉化”和阻挠国民党中央政府对蒙古人做出任何让步。美国人对这类抱怨不胜其烦，因为，如若斯冰在报告中所说：“美国和中国的军事人员都把傅作义看成是中国军人中最正直有为的。据说他在内蒙诸省的政策比中国大多数军政官员的政策都更加开明和注重民生。”①美国人认为，傅作义对中共作战的效率远比他和蒙古人之间的龃龉重要。到了1948年下半年，国民党在华北颓势已成，这时美国使馆不但不能同情蒙人对傅作义的怨恨，反而还要向国务院赞扬傅作义的“斗志和有效使用军队、物资的能力”，建议美国政府直接向他提供援助。②
显而易见，只要国民党的力量对美国政府在中国遏止共产主义的政策仍然有用，内蒙“民族派”便很难以自己“不合时宜”的意识形态和口说无凭的“实力”取得美国人的同情。1948年初“民族派”向美国使馆通报它最近在南京和一些省级选举中取得的成绩，以证明自身的价值，4月又向美使馆提出一个美蒙合作计划，并直接向美国大使司徒雷登申诉。恰在这个时候美国使馆态度渐趋积极，开始建议国务院考虑对内蒙问题采取相应对策。③但是这种变化的主要原因是中国政治形势的发展。如果说在中国内战之初，苏联在东北的扩张导致了美国官员对内蒙自治运动的排斥态度，那么在1948年，国民党反共防线的崩溃是美国人开始寻找内蒙反共派别的可用之处的直接原因。
“气候改变”
1949年7月，当时主持国务院政策设计的乔治·凯南(GeorgeKennan)在一份备忘录中提出，为应付国民党政府在中国崩溃的局面，美国在亚洲的政策必须来一个“气候改变”④。在美国对亚洲的政策发生全面调整的情况下，美国政府对蒙古问题的态度也随之发生了变化。这里有必要先澄清美国对华政策“气候改变”的一些相关问题。
毫无疑问，美国政府在战后卷入中国内政，主要是出于对苏联扩张的忧虑。甚至在日本投降以前，美国政府官员已经开始担忧在远东“将出现一条从西伯利亚延伸到北平的苏联—共产党地带”。战后，内战在中国开始蔓延，美国官员又担心苏联终将以“缓慢迂回的”方式取得对中国的控制。⑤美国应付这种局面的困难在于，与美苏在欧洲的抗衡不同，在中国没有一道“铁幕”划定美苏各自的势力范围，或作为遏制政策的依据。既然苏联对中国的渗透是从中国西部北部边疆地区开始的，美国对华政策的视野不可避免地包括了这些地区。中国边疆的人文、历史复杂，牵涉到种种民族间和国家间在法律和政治上的争端。对这些问题甚至美国外交界的中国通也毫无经验可谈。可是美国人从中国的抗日经验里学到了一点，即中国地域广阔，在战时可以“用空间换取时间”。在中国内战进行了两年之久以后，美国人对国民党恢复对新疆、内蒙古的治权已感到无望，认为苏联对这些地区的控制已不可逆转。美国人聊以自慰的想法是，失掉这些地区并不会“损害中国的稳定结构”。与这些地区相比，美国的战略家认为东北是中国的必争之地，因为任何中国政府都不会放弃统一东北于中国的目标。更重要的是，东北是莫斯科的“亚洲防卫带”中尚缺的一块，决不能让苏联在这里得逞。①在美国人眼里，对东北的控制足以影响整个远东的力量均势。美国中央情报局1947年的一份报告声称，东北是“连接西伯利亚、中国、日本、朝鲜的陆路交通的自然交汇点”，这个地区的铁路网、丰富的粮食资源和有利的地理条件标志着发展重工业的巨大潜力；正因为这些原因东北成为“过去五十年来诸种国际争端中最具重要意义”的地区，而苏联自日本投降以来在东北取得的进展已使莫斯科占有“远东各国无法望其项背的实力地位”。报告的结论是，“恢复远东实力均衡”的“直接”责任“非美国莫属”。这个报告得到美国国务院、海军部和陆军部的完全赞同。②
尽管美国政府以对东亚有“直接”责任自属，美苏在中国的竞争始终是以间接方式进行的，双方在中国的主要政策伙伴的素质才是决定优胜劣败的最重要因素。此外，美苏在中国边疆地区的“间接”竞争是在极不“对称”的情况下展开的。据美国驻华使馆的判断，苏联在这场竞争中占有多种有利条件，包括“地理上的接近，民族文化的相似，反汉的少数民族，[国民党]中央政府的腐败无能，民众的贫困无知，强有力的中国共产党，以及散布在中国外圈(此处英文是GreaterChina———引者注)的五万五千之众的苏联公民”。中央情报局同意这一分析，并强调中共和“边疆分离运动”是苏联在东北和其他边疆地区扩张的两条臂膀。③相形之下，美国对华政策显得格外形单影只，仅站在国民党政府这一条腿上对付“三头六臂”的苏联。但是对美国政府来说，对抗苏联的“冷战”目标和在各方面维护中国合法政府的“道义”立场的一致性，恰恰是美国战后对华政策的主旨。
在中国现代史进程中，1945—1949年间的内战只是中国漫长的革命和国共之间反复斗争的一个阶段。但是在美苏决策人眼里，这却是两霸确立在战后亚洲地位的第一场“代理人”战争。尽管战后亚洲“热战”不息，两个超级大国在相互关系上一直严格奉行争而不战的冷战规则。因此，中国内战也是美苏彼此心照不宣地在亚洲采取“间接”战略的开端。战后美国在亚洲的军事战略侧重于朝鲜和日本，在中国的有限军力仅负有对中国政府援助和顾问的责任，而没有遏制苏联扩张或抑制中共的使命。按照华盛顿最初的设想，在中国的美军可以既援助国民党政府又避免卷入国共之间“兄弟相残的战争”。可是国共在东北的斗争激化以后，美国政府意识到美军在东北华北的活动将不可避免地引发和中共军事人员之间的“意外事件”。当时美国空军实际上已开始参与傅作义在内蒙地区对中共的作战行动。在东北国民党政府也企图把美国卷入它和苏联的交涉。这些情况表明美国的“间接”方针时时有向“直接”转化的危险。为避免这种危险，美国政府在1946年5月初决定终止美国的“中国战区”体制，撤出在中国的海军陆战队。①
并非所有美国政府主要决策人都同意截去美国对华政策的军事臂膀。在1946年8月的一次内阁会议上，代理国务卿艾奇逊对此就表示了强烈的反对意见。他说：“撤出海军陆战队是愚蠢的……我们并没有干预中国事务，而我们的存在和我们海军陆战队的存在可以防止某个第三国对中国进行会使我们悔之莫及的干涉。”②按艾奇逊的主张，在中国的美军应弃援助中国政府向日本受降之名而行遏制苏联和中共之实。这种政策的前景可能是美苏在中国的直接军事对抗，因此为多数美国决策人所不取。艾奇逊暗示苏联会对中国进行军事干预也没有事实根据。在中国的苏军实际上面临着和美军相同的问题。1946年5月3日，也就是在美国政府作出终止“中国战区”的决定几天之后，苏军完成了从东北的撤退。
美苏在战后中国避免了直接军事接触，但是它们的政治角力在中国内战期间一直没有停止。战后头两年，在美国决策圈里出现了两种应付中国局面的策略。这就是为史学界所熟知的魏德迈的“满洲托管计划”和马歇尔的“联合政府”方针。前者主张至少在一个时期内重新界定中国领土，后者则旨在调整中国的权力体制。马歇尔的方针得到采纳，可是他的使命在中国现实面前遭到惨败是美国决策人所始料不及的。美国政府既不愿实行魏德迈对中国领土主权施加手术的建议，以免冒犯中国朝野的民族情感，又不能用马歇尔的“整体”解决方案克服中国的政治分裂，结果只能是勉强维持和国民党政府的伙伴关系。1947年3月，杜鲁门总统已经意识到，在这种情况下对国民党政权继续援助无异于“往老鼠洞里灌沙子”③。
中国内战伊始，美国政府就知道国民党并不是一个可以帮助美国在中国抑制共产主义扩张的可靠盟友，国民党政府在内战中的败退证实了这种担忧。问题是，在美国的既定政策前提下，除国民党之外没有其他选择。为使美国政策摆脱困境，美国政府的策士们开始降低中国在美国整个外交政策中的重要性。马歇尔在开始其中国使命之前曾向杜鲁门总统指出，在今后18个月里对美国来说中国局势的发展将是国际政治中最为重要的问题。可是，1947年9月，也就是恰恰在马歇尔说了上述一番话以后的第19个月，美国中央情报局已在所有需要遏制苏联的地区把远东排在最末一位。中央情报局的理由是：第一，该地区距美国遥远，加之国民党政权的软弱，使在那里与苏联的竞争成为对美国不公平的竞争；第二，该地区的广袤和经济落后将使苏联无法有效地控制和实现有战略意义的政策目标；第三，莫斯科对远东也是鞭长莫及，无法利用该地区向别处进一步施加影响。结论是，美国对太平洋地区和日本的控制已足以制衡苏联在远东的任何影响。④马歇尔的“18个月”并非有什么奇妙意义，他只是向杜鲁门展示美国政策在中国进取的前景。到中情局重定政策优先地区时，事过境迁，美国决策人此时对中国的心态已和《伊索寓言》里吃不到葡萄的狐狸差不多了。
但是，取消已经将近十年的美国和国民党之间的伙伴关系并非易事。直到1948年下半年，美国政府官员才较为普遍地接受了美国应结束与国民党之间瓜葛的看法。在给国务院中国科的一份备忘录中，凯南认为国民党政权缺乏“某种维持活力的东西”，没有“健康旺盛的政治素质”，再多的美援也无可救药。美国驻华军事顾问团也得出了相同的结论。①然而，长期习惯于把国民党政府与中国等同的美国上层官员从国民党垮台得出的结论是中国的崩溃。1949年2月，上任才一个月的国务卿艾奇逊在一次国家安全委员会会议上说：在历史上，中国的所谓国民政府仅徒有其表，实际上是个封建巨头之间勉强的力量平衡。今天把中国称为民族实属天方夜谈。现在[国民党]政府即将崩溃，中国也将后退到它在历史上曾多次经历过的境地。在共产党人能在中国有所作为之前，他们必须得先造出某种[国家]实体来。②
于是，正当中国似乎和国民党政权一道土崩瓦解的时候，凯南和国务院的谋士们主张美国在这个地区的外交政策来一个“气候改变”。自日本投降以来，美国政府一直苦于找不到中国问题的出路。现在这个问题似乎自己烟消云散了。可是，反对共产党扩张的努力仍须继续。用国务院策略家的话来说，现在必须“把当前的中国问题扩大为更大的亚洲问题”③。正是当“中国”在美国的亚洲政策视野里逐渐淡化的时候，美国官员开始用一种新的眼光来看蒙古问题。
美蒙合作?
1948—1949年间美国在亚洲政策的“气候改变”直接影响了美国官方对蒙古问题的态度。在此之前，美国政府一直顾忌国民党政府对其“内部主权”的回护，避免对国民党的民族政策做任何公开批评。1948年后国民党政府的迅速瓦解似乎使美国不必再时时注意保持自己在中国政治行为的“正确性”。这方面的迹象可以从1948年末美国驻北平总领馆对国务院的政策建议中看出来。据称，中国的新局面使美国政府可以结束迄今以国民党政府为中心的“简单、直接和合法的”方针；美国的新政策应该和中国国内合乎民意的种种潮流建立紧密的联系，并且应该“更愿意向那些与苏联直接接触的民族层次发展，诸如新疆的穆斯林、蒙古人和日本人”。④
可是国民党的失败并不意味内蒙古政治在美国外交政策中地位的上升。从1947年夏末开始，美国使馆中有人建议国务院多注意内蒙事态。可是，用使馆一位官员的话来说，这种建议“在华盛顿吃了闭门羹，实属咎由自取”。当时国务院把若斯冰关于内蒙人士的报告仅仅当作情况资料来对待。⑤和国务院相比，美国参谋长联席会议对处于中苏之间的边疆民族更感兴趣。1947年给国务院、陆、海军部三方协调委员会的一个备忘录中，参谋长联席会议指出美国的军事利益需要得到地处“欧亚之间的民族”的帮助来遏制苏联的扩张，因此美国政府必须对如何援助“那些处于苏联控制下的欧亚地区的边缘民族作出通盘计划”。①
在美国军事参谋们的眼里，内蒙古也是这些欧亚民族之一。可是无论是在1947年还是以后，美国都没有对内蒙古的“通盘计划”。对于那些急于在中亚采取行动的美国官员来说，此时在内蒙古已找不到一个可以接受美援的地方力量。东蒙的自治运动代表了中国境内多数蒙族人口，此时已完全在中共掌握之下。剩下的还有察哈尔、绥远以及西部更远地区的蒙族居民，可是在这些地区美国也很难找到潜在盟友。1948年夏，美国北平总领馆从不同消息来源了解到有关这些地区的一些情况。然而，这些情报不能断定在这些地区存在任何有组织的蒙古力量。②
以司徒雷登为首的美国使馆并没有因此而罢手。从1948年初开始，美国使馆做了一系列努力，试图改变国务院对内蒙问题的态度。首先，美使馆建议美国新闻署利用东北大连、蒙古、新疆和朝鲜等事例，宣传苏联才是真正对中国不利的帝国主义国家。国务院拒绝了这个建议，理由是美国政府及新闻界过去很少评论苏联和这些地区的关系，同时这些地区又牵涉到法律和国际政治方面的复杂问题，不见得有利于美国政府的宣传操作。尤其使国务院顾虑的是，美国政府参与了1945年初的雅尔塔外交，对战后蒙古和东北现状也负有直接责任。③
1948年5月，司徒雷登会见内蒙“民族派”代表之后，又向国务院提出进一步建议，主张美国政府公开赞助蒙古民族主义。有关电文照录如下：我荣幸地报告有关内蒙和外蒙的一些问题。外蒙现在是一个不情愿地附属于苏联的卫星国。中国人正在试图用同样的策略强迫内蒙的蒙古人也变成中华民国的一部分。可是在这两个地区似乎都存在着对一个统一独立的蒙古国的强烈渴望。我们美国人对这类愿望有出自本能的同情。从其他更实际的原因来考虑，一个自治的蒙古将可以遏制苏联向南扩张。
可是现在中国[政府]人员的做法会把蒙古人驱向中共甚至俄国共产党。和它所有类似的压迫政策一样，中国[政府]利用头脑简单的蒙古人反对那些被称为“民族派”的蒙古人，这实际上是在CC派指导下的警察国家的惯用手法。
参加国民代表大会的蒙古代表会见了我本人和使馆其他官员。通过这些和其他场合，我们与蒙古“民族派”建立了联系。我个人的印象是，这些人所进行的事情是有价值的，他们对自己事业的说明既合情理又有合乎尊严的节制。根据各方面的消息，内蒙古民众的经济困境已到了十分糟糕的地步，这种情况自然更增加了那里的危险。
如果中国的领导人能够与蒙古民族协商，把中国自己所寻求的独立同样赋予蒙古人，那么国民政府就能与蒙古人结成某种形式的联盟。可是，鉴于中国领导层目前的状况，大概没有希望说服他们进行这个正义的事业，或采纳能使蒙古人自愿效忠的有效做法。只有一个更进步的领导集团才能被说服改弦更张。考虑到这个问题的种种方面，对我们政府来说更可行的是对中国当局做一番友好的、未经邀请的忠告。如果放任自流，他们(即中国当局———引者注)肯定会让事态继续恶化，直到最终不可收拾的地步。
这是美国驻华首席外交官第一次用明确的语言表示对蒙古民族主义的支持和对国民党内蒙政策的批评。然而，司徒雷登对“泛蒙古主义”的支持以抗衡苏联为出发点，实为日本二三十年代对蒙政策的回声。从美国战时和战后对亚洲政策的发展来看，司徒雷登实际主张在内外蒙分治问题上推翻从雅尔塔会议到莫斯科中苏条约的有关国际协定。只是，在偌大的题目之下，司徒雷登仅做了一篇微不足道的小文章，提出的政策措施十分无力。其所以如此，首先是因为司徒雷登虽然建议国务院以美国道义支持蒙古，他的具体政策步骤仍以国民党政府为中心，而且连他自己也对用“友好忠告”规劝国民党改弦更张没有信心。其次是因为司徒雷登对内蒙古民族运动的了解仅限于他和南京“民族派”的接触，可是这个派别甚至不能代表全部在南京的蒙人，被其他蒙人看成是一伙企图利用德王和蒙古民族名义沽名钓誉的个人野心家②。对这份不同寻常的电报，国务院甚至不屑作答。在国务院内部讨论是否应该鼓励蒙古独立时，欧洲司官员的意见反映了一种普遍看法。他们认为，一个真正独立的蒙古国“甚至在相对遥远的将来”也不会出现；苏联到现在为止尚未控制整个蒙古仅仅是因为莫斯科还承认国民党政府对内蒙古的主权。
在中国的一些美国外交官也认为，尽管有证据证明连反共的内蒙人士都憎恶国民党，美国仍然不应当对蒙古人表示同情，以免进一步削弱国民党在内蒙的权威。结果，国务院远东司仅在司徒雷登的电报上注明“没有进一步行动”，将之存档了事。③8月，美国驻华使馆又做了一次努力，向国务院提交了一份“蒙古青年同盟”宣言，并附有自己的评论。这份宣言是迄今“民族派”对自己目标最完整的说明。此时“民族派”撇开了以前的谨慎，宣布它的终极目标是建立一个统一“所有蒙古成分”的大蒙古国。为了表明进步性，宣言保证新蒙古国将消灭“反动封建王公”和“腐朽喇嘛教”的影响，实行民主制，建立包括私有和国营企业的混合经济，奉行“所有民族平等”的民族政策。宣言对现代蒙古民族主义和进步主义的根源做了如下说明：日本[战时]的控制抚育了蒙古人的自觉和独立情感，同时防止了蒙人中封建制度的进一步发展，喇嘛教在此时开始衰败，教育也得到了广泛传播。除了西蒙一小块仍被中国政府控制的地区外，[内]蒙古的面貌完全改变，她摈弃了陈腐的过去，迎来了一个新时代。
宣言中与此形成鲜明对照的是对国共两党“超级汉人爱国者”的谴责。同时，宣言克服了“民族派”以前对冷战的暧昧立场，谴责苏联是压迫蒙古民族的“红色帝国主义国家”，称赞美国精神是“除强扶弱”。宣言请求美国向国民党施加压力，迫使它改变政策，许诺回报一个可以在中亚与反美的苏联、军国主义的日本、靠不住的中国相抗衡的“亲美、民主、和平、独立的蒙古民族”。美国使馆对“蒙古青年同盟”作了如下评语：“鉴于民族主义思想在蒙人中的增长和汉人权威在边疆地区的衰落，[蒙古青年]同盟具有极大的潜在影响。因为它的方针是亲美反苏的，又因为蒙古人占据着重要的战略地区，这个组织的活动与美国的利益关系至巨”。至于宣言对美国战时敌人日本的赞扬，美国使馆则置若罔闻。
然而，美国使馆对“民族派”的热情依然没有打动国务院。在某种程度上，美国使馆在这个时期提出的自相矛盾的政策建议拆了自己的台。在向国务院提出有关蒙古问题的建议几个星期以后，司徒雷登又提出一份有关华北局势的报告。报告的主旨是称赞当时负责国民党政府在北方五省防务的傅作义的“军事才能”。司徒雷登报告说，傅作义现在缺乏装备，从蒋介石那里几乎什么也得不到。他建议美国政府向蒋介石施加压力，如有必要甚至可以绕过国民党中央政府，直接援助傅作义。司徒雷登不可能不知道，一般内蒙人把傅作义看成是他们事业的主要障碍，可是和很多西方官员一样，他却把傅作义视为惟一能把中共阻挡在长城以北的国民党将领。
在写这份报告时，司徒雷登的反共意识显然压倒了他对蒙古人的“出自本能的同情”。国务院搁置了司徒雷登的援蒙建议，对他援助傅作义的建议则言听计从，很快便要求美国国防部考虑如何保证傅作义可以从美国的援华物资中得到“适当的一份”。②
1948年秋冬两季，美国驻华使馆、军事顾问团和西太平洋舰队都参与了向傅作义部队输送物资的外交、后勤操作，可是美国人对傅作义的期望最后证明不过是镜花水月。12月，傅作义在北平和张家口之间与中共军队展开较量，结果精锐损失其半。12月31日，据美国驻北平总领馆向国务院报告，傅作义已开始与中共议和。总领馆对傅作义把自己的部队困守在北方几个城市里的“刺猬战略”很不以为然，指出以前对他寄予过高期望实属不智。在美国人眼里，现在的傅作义充其量只是个“可以在绥远野外打打小仗的循规蹈矩的战术家”，“在计谋和用兵上无法与中共匹敌”。美国紧急向傅作义运送物资也无济于事，因为他已经失掉了向西或向南撤退的良机，显然也不会再同中共打硬仗。③果然，这份报告送出一个月以后，傅作义就投向中共，宣布北平“和平解放”了。
美国援傅的方针含有一个对南京“民族派”似乎有利的迹象。在考虑直接援傅问题时，国务院完全明了傅作义可能会用美国物资加强自己的地方势力，与蒋介石的“中央政府”对抗。可是国务院认为，既然中国政局已经趋于“地方主义和分崩离析”，只要对反共斗争有利，美国政策也不妨利用一下具有离心倾向的各种地方势力。可见，美国以冷战为主旨的外交政策到此时已经开始与维护中国领土主权完整的“道义”原则脱节。用美国史学家柯华润(WarrenCo-hen)的话来说，中美关系史上的“大反常”时期开始了④。在这个前提下，而且是在援傅方案破产以后，华盛顿才开始比较认真地考虑中国民族冲突的利用价值。值得强调的是，在国民党政府权威崩溃之时，美国政策首先选择了傅作义这个汉族地方势力而不是与其对立的蒙古人。
这表明，虽然美国政府在1949年开始对内蒙古问题采取较以前积极的态度，但这种变化与美国人对中国边疆民族的所谓“道义上的同情”毫不相关。此时美国政府在中国的反共政策实在已经到了计穷的地步，利用中国的民族冲突因此成为美国政策的下驷之选。此时在内蒙古组织蒙人的反共力量已是希望渺茫，位于察哈尔北部的锡林郭勒盟很有代表性。锡林郭勒地处战略要冲，位于内蒙古中央，南望张家口，北临外蒙古。这里有内蒙古最肥美的草原，也是汉化程度最低的“纯蒙区”。1946—1947年间国共在这里拉锯时，民族文化条件差异曾是使中共难以立足的原因之一。然而到了1948年底，锡盟已完全在中共掌握之中。美国国务院得到的情报表明，尽管中共在锡盟的“清算斗争”威胁到蒙古上层和喇嘛阶层的利益，这些阶层的人物已经放弃了南逃企图，因为他们意识到国民党的日子已经屈指可数了①。
美国这时惟一的机会是卷土重来的德王。国民党和傅作义在华北溃败，使战后一直幽居北平的德王得以从国民党特务的监视下解脱，开始了他政治生涯的最后一幕。在1948年最后几个月里，各方面政治力量都与德王接触过，但是德王决心只在美国的支持下重返政治舞台。当时德王和他的追随者都认为，中共势力尚未到达的内蒙古西端是一个政治真空地带，如果在这里建立一个自治政府，既可用以号召蒙民，又可造成既成事实，应付将来中国政局的任何变化。1949年4月，德王、“蒙古青年同盟”和“民族派”分子以及一些地方蒙古官员到达了位于内蒙古最西端的阿拉善旗的定远营。8月，他们在这里召开了“蒙古人民代表大会”，接着成立了“蒙古自治政府”。这个“政府”仅存在了不到两个月，随后德王不得不逃亡外蒙。②
德王“政府”在1949年出现，的确是利用了国共权力过渡时出现的政治真空，但是这个机会是非常短暂的。开始时德王自认为能够发起一个持久的运动，可是与他过去的“自治”经历不同的是德王此时既无兵马又无地盘。这次他再为冯妇，以为国民党政府在濒临灭亡时会被说服赞同他以反共为旗帜的蒙古自治运动。1949年5月德王从定远营长途旅行到南京，再到广州向在那里暂栖的国民党政府游说。他甚至愿意往台湾一行，向蒋介石面陈他的计划。同时，德王相信美国政府对蒙古的独立统一事业寄予道义上的同情，一定会在现在支持他的自治运动，并在第三次世界大战爆发时赞同成立“大蒙古国”。结果证明，德王重蹈以前投靠日本的覆辙，再次作出了错误的政治判断。德王在南京和广州的日子是在国民党官员的冷遇和申斥中度过的，这使他终于明白了在国民党政府那里无隙可乘。美国人在和德王交往时则是口惠而实不至，使他东山再起的计划最终成南柯一梦。③
在这段时间里，美国官员与德王方面会见至少六次。在这些会见中美国人表示对德王的计划很有兴趣，并鼓励他在西北搞出个局面来。1949年1月司徒雷登在南京接见德王时，还用中国成语“有志者事竟成”来鼓励他。双方最有实质性的谈话是5月底在美国驻广州领馆进行的。德王告诉美国人，他的“运动”当前的目标是在中国宪法范围内取得自治，但是，一旦新的世界大战爆发或“美国对中亚事务的影响产生效应”，建立独立蒙古国的时机就到来了。德王承认，他在西蒙的运动不可能持久抵御中共的前进。但是他保证，在美国帮助下这个运动“至少可以在即将到来的黑暗日子里保持蒙古民族主义的火花不熄”。美国领馆官员颇为德王的陈述所打动。在广州代表美国使馆的公使克拉克(LewisClark)形容德王“既有分寸又坚定诚恳”。美国官员当场“赞扬了德王对蒙古人民事业的献身精神”，同时答应把他的请求转达给国务院。①
据德王自己回忆，当时美国人说的不仅仅是空泛的赞扬之词。在会谈中美国官员舒尔茨向德王转达了司徒雷登大使的以下意思。据称，在考虑了司徒雷登早些时候的报告以后，国务院同意“承认你(即德王)为蒙古的代表和美国今后蒙古工作的对象”。德王还了解到，美国使馆已在考虑向他在定远营的政府派遣代表。此外，德王在广州与美国情报官员马茨(Raymond Meitz)的谈话也有收获。马茨向德王提供了一些无线通讯设备和几名蒙族电报员，并许诺让正在西北结束工作的联合国救济复兴署的人员把剩余物资移交给定远营。②在从美国人那里得到这些承诺以后，德王所希望的美蒙合作并没有随之出现。美国官员在广州提到的所谓国务院对司徒雷登的回答，并不见于国务院档案。实际上，在接到驻广州领馆关于德王请求援助的报告后，国务院发出了一个由国务卿艾奇逊署名的措辞含混圆滑的指令。
国务院指示在中国的美国外交官以后再与德王会见时，“应继续表示对他的计划和努力的同情和兴趣”，但是对德王的具体请求或者拒绝或者规避。国务院表明，由于1948年援华法案中用于军援的1·25亿美元已经告罄，对德王已不可能实行军事援助。至于德王对经援的请求，国务院的意见是广州领馆“既不要承诺援助也不要拒绝”，而是建议德王与美国经济合作总署在中国的人员以及中美乡村建设联合委员会商量此事。鉴于这两个机构在中国的活动是根据国民党与美国政府间协议进行的，而国民党政府对德王的活动继续采取敌视态度，国务院向德王建议的实际上是一条走不通的路。德王希望美国政府向西北穆斯林进言和向定远营派观察员的请求也无结果。国务院认为美国政府必须避免在言论或行动上公开支持德王，以免被误解为“干涉中国内部事务”或“激起共产党对德王一派施加压力”。国务院仅授意在华外交官向美国记者非正式地透露德王邀请他们访问西北的愿望。同时国务院要求美国经济合作总署在西北的人员就近观察报告定远营的动向。③
尽管国务院的电报闪烁其辞，它依然标志着美国政府对内蒙古问题态度的一个重要转变。国务院不再避免对内蒙问题的卷入，而是以不承担任何责任的方式开始试探与蒙人合作的可能性。由此，德王一派从美国人那里得到的这种暗地里的“道义支持”不过是画饼充饥。最使定远营气馁的是，尽管有马茨的安排，联合国救济复兴署官员不仅没有向蒙古人办理任何移交，反而把所有剩余物资交给了在兰州的国民党当局。以德王为首的“自治政府”8月在定远营成立时，白智仁以美国经济合作总署工作人员的身份出席了成立大会。当时在场的还有一名英国记者和一个国籍不明的西方传教士。这种“国际支持”和德王等人的期望自然大相径庭。④
如果说几个月前美国人曾经对傅作义拒中共于长城之外的能力抱有幻想的话，此时他们甚至不相信德王有能力在中国西北一隅对新生的共产党政权作一段时间的骚扰。1949年7月，美国中央情报局把中国大陆尚存的反共力量挨个数了一遍，结论是，国民党已经毫无希望，一些地区的军阀势力顶多可以支撑一两年，但得不到民众的支持。那些居于国共之间的小党派多具亲西方倾向，可是没有一个有自己的武装力量并且多数已投向中共一边。相比之下，“在西满和内蒙的蒙古人、西北的穆斯林以及远西部省份的藏人中进行长期政治抵抗的前景要略好一些，只是这些民族人口总共不过几百万，而且他们当中没有一个领袖有足够的名望能在中国人中获得广泛的支持”。①在这种估计下，美国政府当然不会贸然把宝押到德王一派身上。
中央情报局上述估计的最后一点对了解美国政府当时的心境很重要。在中国民族关系史上并非没有非汉族“领袖”得到“中国人的广泛支持”的先例，但是在民族主义在亚洲崛起的20世纪，这种情况在中国绝难发生。中央情报局关于“中国人”的概念实际是指中国人口中占绝大多数的汉族。这表明，美国政府在考虑如何对待德王一派时，德王力量的弱小只是一个因素。
另外一个重要考虑是美国应否插手中国国内汉族与其他民族之间的矛盾。在20世纪上半叶，无论是与其他列强在对华不
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