内容提要 本文论述了美国经济遏制战略从重在禁止向社会主义国家出口战略物资 转向限制高新技术转让的发展趋势及其影响。作者认为，五、六十年代，美国经济遏制战略是以禁运战略物资为主，其所追求的目标，是“阻遏苏联集团战争潜力的增长”、“加剧苏联集团内部政治、经济关系的紧张化”、阻碍中国工业化的进程。从七十年代开始，美国经济遏制战略转向以 限制高新技术转让为主；促成这种变化的根本原因在于美国实力地位的相对衰落和多用途技术的广泛发展，1979年《出口管制法》标志着这种转变的完成。在“缓和时代”，美国经济遏制战略追求的目标是以有限发展东西方贸易换取苏联在政治上的让步。在“新冷战”时期，美国经济遏制战略的特点，不仅仅表现在美国经济遏制战略的打击对象从中国重新转向苏联，更重要的是将高新技术转让限制作为迫使苏联“改变国内政治”的重要手段。巴统组织与“类巴统组织”相结合，对社会主义国家的禁运与对西方盟国内部贸易的限制交织在一起，支撑着“美国治下的和平”。美国的技术转让限制政策，既加剧了美国与西方盟国之间的离心力，也扩大了美苏之间实力对比的差距，直接影响着冷战后国际力量的对比。
在战后东西方冷战时期，以美国为首的西方国家对苏联、中国等社会主义国家实行经济遏制战略。随着美、苏、中三方关系的嬗变和科技进步，美国经济遏制战略的重心呈现出从遏制苏联转向遏制中国、再复归于苏联的趋势；从重在禁止向社会主义国家出口战略物质转向限制高新技术转让。这种变化，乃是冷战时期东西方经济关系变迁的缩影，也深刻反映了“美国治下的和平”之兴衰。值得我们认真地加以探讨。
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五、六十年代，美国对社会主义国家的经济遏制是以禁运战略物资为主，对高新技术的管制为辅。
1948年3月，美国政府决定禁止向苏联、东欧各国出口战略物资[1]。1949年美国《出口管制法》又将与战略物资有关的技术资料列入禁运范围[2]，拉开了对社会主义国家实施经济遏制战略的帷幕。1949年末至1952年8月，“对共产党集团出口管制统筹委员会”（以下简称巴统）和“中国委员会”相继建立，标志着美国经济遏制战略扩大成为整个西方世界的共同行动。此后，美国的单独管制与巴统组织的多国管制既协调又存在一定的矛盾。所谓“协调”，集中体现在美国禁运清单“1A”被巴统成员国认可，将该清单项目定为巴统禁运清单项目；所谓“矛盾”，集中体现在美国的管制水平严于巴统，中国委员会的管制水平又严于巴统[3]。西欧各国及日本要求将对苏联、东欧与对中国的管制置于统一水平，美国政府坚持“差别待遇”原则。这种政策根源于杜鲁门、艾森豪威尔政府对苏联、中国两国经济特点和对美国国家利益威胁程度的认识，也反映出美国经济遏制战略理论基础的某些特征。
在杜鲁门政府看来，苏联经济是战争经济。尽管苏联集团的经济很少依赖对外贸易，但某些经济部门，尤其是与战争潜力密切相关的部门如机械设备、精密仪器、耐摩轴承、电子、非铁金属、橡胶、基本矿产等，仍然容易受到外部压力的影响；除东德、捷克斯洛伐克地区以外，苏联集团各国经济由新兴工业和农业两部分构成，而工业部门建设发展迅速。从整体上来看，苏联集团的经济属于“资本短缺”类型。特别是缺少资本货物、经营和工程技术人员。因此，这些国家都正在寻求从海外获得工业设备、稀有原料、半成品和技术资料。同苏联相比，中国更加落后。“中国工业中心大多数是西方文明的产物，更加依赖西方的原材料、现货、工业备件”[4]。美国应该着眼于扩大和强化对苏联集团各国的出口管制，禁止和限制战略物资、紧缺商品直接或间接地输入苏联集团各国[5]。其广度和深度必须能够影响苏联集团的整个生产体系[6]。美国决策者还认为，中国革命的胜利及中苏同盟的建立、朝鲜战争及中国参战这一系列事件，都表明在亚洲存在着“由斯大林操纵的铁板一块的共产主义运动”。中国与周边国家之间本来就存在相当大的力量差距，中国经济发展起来以后，这种差距将会进一步扩大。按照西方的标准，中国在战略、战术的机动性、空军力量、技术和后勤保障方面明显落后，但如果有苏联的后勤支援，“即使仅凭其极丰富的人力，也能组成另人可怕的军事力量”。倘若没有美国的抵制，“中国就能征服整个东南亚”。对亚洲非共产党国家来说，“主要而且直接地威胁”不是来自苏联，而是来自“共产党中国的进攻态势和正在增长的军事力量”[7]。正是在这些观念的影响下，美国经济遏制战略追求的目标，虽然是“阻遏苏联集团战争潜力的增长”，“加剧苏联集团内部政治、经济关系的紧张化”[8]。但是，“对共产党中国的贸易管制，不仅要阻碍其战争潜力本身的增长，而且还要阻碍其工业化；对欧洲苏联集团的贸易管制，则只是要阻碍其在欧洲战争潜力的增长”[9]。
在艾森豪威尔政府时期，美国经济遏制战略进行了重要调整。首先，缓和了对苏联、东欧各国的贸易管制，将中国作为经济遏制战略的重心。1954年8月，决定此后“专注于对苏联战争潜力有重大意义的物资和设备，不再要求管制那些次要战略物资”，允许巴统组织成员国和苏联、东欧国家之间的非战略物资贸易，但“继续维持现行对共产党中国和北朝鲜的管制水平”[10]。其次，看到了科学技术进步实际上在不断改变着“战略物资”、“非战略物资 ”的含义和界限，将技术转让更加明确地纳入管制范畴。1958年8月，重新确定美国贸易管制的对象是：“对苏联集团有直接军事意义的物资、先进的合成技术、在促进苏联集团军事工业进步方面只有美国能够供给的物资、从美国获得后能使苏联集团在军事生产上用类似资源的物品”[11]。再次、承认了巴统成员国废除“中国差别”、将对华贸易置于和苏联相同的基础之上这一既成事实，同意放宽对波兰的贸易管制[12]。但是，要求巴统组织制定的新管制清单要反映西方国家和苏联在军事方面的技术进步，将对美国军事体系具有重大意义的计算机和网络设备等物资增补进来，而将那些美国认为在军事方面再没有发展前途的物资，或者是苏联已经具备同等开发能力的物资删除出去[13]。正因为如此，以出口大型设备和提供政府信贷为中心的东西方贸易特别是西欧、日本与苏联的贸易此后迅速发展起来（参见表1）[14]。1962年11月，美国政府利用北约组织对苏联实行大口径输油管道禁运[15]，扼杀了刚刚发展起来的西欧与苏联之间的大型设备贸易的萌芽。在整个60年代，美国向苏联出口的仍然是巴统贸易管制范围以外的商品，其中，最主要的是农产品。1963年，美国向苏联出口了500000吨小麦。这是美苏之间一笔最大的贸易。与此同时，美国政府继续单独奉行严格的对华贸易禁运。美国的东西方贸易政策之所以呈现如斯特点，从根本上来说，是与这一时期美国政府的经济遏制战略思想的复杂性密切相关的。
西方对苏贸易统计表 1958—1969年 单位：百万美圆
出 口
国别 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
英国 145．5 97．6 148．9 194．4 161．0 178．8 111．3 128．6 141．1 178．8 249．5 233．2
法国 75．9 90，1 115．6 110．0 138．1 64．2 64．1 72．0 75．6 155．3 256．5 265．1
西德 72．2 91．1 185．3 204．0 206．8 153．5 193．6 146．3 135．3 197．9 273．0 406．0
意大利 31．1 43．6 78．6 89．5 102．3 113．6 90．7 98．1 90．1 132．0 179．0 284．5
日本 18．1 23．0 60．0 65．4 149．4 158．3 181．9 168．3 215．0 157．7 179．0 268．3
美国 3．4 7．4 38．4 45．6 19．7 22．6 46．4 45．2 41．7 60．2 57．7 105．5
贸 易 总 额
英国 312．0 274．1 358．7 432．7 396．5 433．5 382．8 461．6 492．9 515．8 628．9 706．4
法国 170．8 191．2 210．2 207．3 248．8 205．3 205．3 218．0 247．2 342．4 439．3 478．3
西德 164．2 196．5 345．4 401．5 421．8 362．3 430．9 421．6 433．5 472．7 567．1 740．5
意大利 71.5 131.6 204.4 239.6 268.6 289.5 237.9 279.4 280.1 409.7 463.5 531.3
日本 40.3 62.5 147.0 210.8 296.6 320.3 408.6 408.5 515.4 611.7 642.5 802.5
美国 20.8 35.7 61.3 68.4 35.6 43.7 167.1 87.8 91.2 101.2 116.2 157.0
60年代，美国政府仍然把中国看作是主要的威胁。但是，美国政府开始考虑把西方的经济让步用来换取苏联的政治让步。这一时期美国政府的经济遏制战略思想呈现出极大的复杂性。一方面，就肯尼迪本身而论，他认为，世界形势已经发生很大变化：“共产主义决非铁板一块”，中、苏之间的冲突是真实存在；苏联对西欧的军事威胁已经减少；第三世界正在成为新的角逐场；军事措施必须辅以各种政治、经济手段；正在变化的世界需要灵活和积极的战略与外交。因此，在战略上，肯尼迪倡导以发展“有限战争能力”为中心的“灵活反映战略”；在外交领域，主张与苏联讨论裁军问题；在东西方经济关系方面，力争将东西方贸易作为推进缓和进程的重要手段和反映美苏关系的政治晴雨表。副国务卿巴尔领导起草的“巴尔报告”，集中反映了肯尼迪对东西方贸易政策的新构想。该报告提出：“我们要真正准备承认发展东西方贸易的潜在利益”。在“经济合作和发展组织”的框架内，寻求建立对苏联集团贸易的共同战略；在缔结一项真正具有实效的协定以后，鼓励自由世界与苏联的贸易；修改1949年的《出口管制法》：首先要缓和对处在共产主义经济压力之下的那些国家的进口限制；授权总统暂时不给与共产党国家以最惠国待遇；修改《巴特尔法》，使政府在“处理共产党国家贸易”时有更大的灵活性；限制出口管制中的“例外程序”的使用，禁止出口对苏联军事潜力发展有关的物资，从而建立“一种建设性的政策形象”。当然，对华贸易和对古巴贸易问题“乃是政治问题而不是贸易本身的问题”[16]。另一方面，美国国会仍然固守杜鲁门时代以来的政策。在1962年通过的《出口管制法》修正案中，将世界各国划分成为“共产党国家”、“非共产党国家”两类，前者属于美国出口管制的对象。“凡属于对共产党国家军事或经济潜力发展有重要意义的物资，一律禁止出口”，其中，“经济”这个词汇是特意增加进来的。美国应该同“与美国缔结防务条约的所有国家合作”，最大限度地实行贸易管制，并建立起“非共产党国家或地区应该遵守的统一的通商贸易政策”[17]。在肯尼迪政府内部，国务院与商业部这两个主管部门又各执异词。国务卿腊斯克鼓吹强硬路线。1961年10月，腊斯克在提交给国家安全委员会的一份备忘录中提出：应该维持和加强多边管制体系，使其能够反映出苏联集团弱点和美国盟国需要的变化；扩大与非巴统成员国的双边协定，以支持巴统多边管制体系；继续对那些有损于国家安全的出口物资实行单独管制；对苏联集团国家采取灵活政策：“鼓励和帮助这些国家争取自决地位和尽力追求自己的国家利益”；“维护现行对中国、北朝鲜、北越的管制水平”[18]。商业部长赫杰斯倡导灵活、现实主义政策。他提请肯尼迪总统注意《出口管制法》1962年修正案所带来的重要变化：“其一、在与自由世界主要工业国贸易政策的协调方面，美国必须保持领导地位，创立一个能实施统一管制政策的组织；其二、该管制体系既要考虑对共产党国家出口的军事意义，也要考虑其经济意义”。按此逻辑，要保持美国的领导作用，就必须动用美国政治、经济、军事全部力量；要取得最大限度的管制成效，又可能导致实际上禁止所有对苏联、东欧国家的贸易。赫杰斯认为，问题的关键在于：“出口管制体系是否和怎样才能有利于美国国家安全”，这完全取决于人们怎样看待苏联威胁。如果这种威胁是军事性质的，禁止、限制向苏联输出军事战略物资的管制体系确实是必要的，美国也完全应该运用其经济和政治力量促进盟国采取同样的管制。如果美国对共产党国家的单独管制已经超出巴统禁运清单的范围，而且根本没有起到预期效果，美国就应该放弃这种管制，并将其禁运清单调整到与巴统相同的水平上来。“因此，对我来说，我们已经选择的是毫无成功希望的政策。既不能最大限度损害苏联经济，又不能最大限度为商业利益、政治利益而与苏联集团发展经济贸易关系”。在这里，赫杰斯实际上是暗示美国应该参与在非战略物资方面的对苏、东欧国家的贸易，并与西欧盟国竞争。他相信，如果接受他的建议，哪怕是其中之一，肯尼迪政府面临的一系列未决事项和程序问题都能迎刃而解[19]。在这种情况下，肯尼迪指示由商业部、国务院、国防部组成出口管制审查机构，“重新审查出口管制体系，确定现行对输出高级技术设备、机械的管制是否足以保护国家安全利益”，“根据西欧和苏联及其附庸国的贸易现状，美国是否应该重新考虑我们对苏贸易的所有问题”[20]。
1963年7月8日，W. 罗斯托以政策设计委员会的名义向肯尼迪提出了“美国对欧洲社会主义集团的贸易政策”报告。就基本思维方式而言，罗斯托报告与50年代美国官方的看法截然不同。该报告认为，苏联集团在很大程度上是自给自足的，苏联集团与西欧各国的贸易“超出了美国力量影响的范围”。西欧对苏贸易的增长和扩大，即使是资本货物和技术，实质上既没有影响苏联的战略态势，也没有构成对美国或西方盟国军事安全的威胁。贸易自由化将给美国带来重大的政治利益。在缓和出口管制方面，美国可以采取两项措施：第一、提供使用政府出口信贷，苏联把这看成是“良好贸易关系的自然结果”；第二、给予苏联以最惠国待遇，这是战后时代正式贸易的必须条件。不过，在解除贸易管制时，美国不应该试图去寻找一种明确的政治补偿物。恰恰相反，美国政府应该明确表示，愿意将贸易自由化作为解决基本政治分歧谈判的组成部分。从上述认识出发，罗斯托报告提出：1、美国政府仍然应该将东西方贸易政策作为政治手段。但是，“美国政府的东西方贸易政策的主要目标要从极力削弱苏联经济能力转向努力影响苏联的政治行为”。2、美国政府应该向苏联表明，“经济差别就是政治差别”。事实上，美国政府不得不把贸易作为一种政治手段。如果苏联希望政治缓和，美国也将推动经济缓和。3、由于美国的贸易手段本来就是一种象征而不具有纯粹的经济意义，美国对苏政策的成败不依赖西方盟国的合作，美国政府能够通过更加正式的经济关系途径，讨论苏联的大国地位。4、美国与苏联缔结一项政府之间的贸易协定。但是，在苏联采取切实地缓和步骤以前，美国将不考虑这种贸易协定。5、维护多边战略物资禁运体系。如果盟国同意，美国可以考虑将盟国出口管制任务移交给北约组织。如果盟国拒绝，“美国别无选择，只有坚持继续维护巴统”[21]。显然，罗斯托报告强调的是美国政府必须摆脱旧的桎梏，另辟新的途径。
罗斯托报告倡导的东西方贸易政策在肯尼迪政府时期并没有能够实现。但是，其政策思想在约翰逊政府、尼克松政府时期得到某种回声。1965年4月，以米勒为首的东西方贸易政策特别委员会起草的报告认为：“在同共产党国家的关系中更加积极地以贸易安排作为政治手段的时机已经成熟。贸易应该纳入政治范围，应该根据机会和形势有目的地和系统地开展或抑制贸易”[22]。约翰逊政府于1966年向国会提出《东西方贸易关系法》。该法规定要修改美国的限制性贸易管制政策，其目的是为了“减少紧张”，并让苏联、东欧国家在与西方国家的关系中有更大的“利害关系”[23]。尽管国会没有批准该法，但修改、调整美国经济遏制战略的势头，已经不再是古井微澜。
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