二
技术转让限制在美国经济遏制战略中占居主导地位，是在“缓和”时代出现的。
众所周知，1969年1月尼克松就任美国总统之时，美国正处在重大的历史转折关头。美国的实力地位已经由鼎盛走向相对衰落，多用途技术的广泛发展冲击着战略物资禁运体系。严酷的现实迫使美国调整其全球战略和经济遏制战略。正如尼克松在向国会提出的美国外交政策年度报告中所说：“我们已经到了一个时代的结束之时，战后的国际关系秩序已经结束，决定1945年以来美国外交政策思想和实践的条件也随之成为过去”。这种调整，在战略上，就是承认中、苏之间的斗争是“当代世界最深刻的斗争之一”，中苏分裂无法弥合，使美国免于面对两个共产党大国联合的力量。“在新的时代，我们看到的是一种对世界具有各种不同态度的多极的共产主义，看不到这种多极化的特点，我们就会忽视改善关系的机会”；“在可预见的将来”，对美国全球利益的主要威胁来自苏联而不是中国，要把中国看作是解决苏联问题和其他问题的关键[24]。由此导致了美中、美苏关系在不同程度上的缓和。在东西方经济关系上，尼克松、基辛格明确提出了“联系”政策：“我们的战略是要利用贸易让步作为政治工具，以便在苏联冒险时制约他们，在他们采取合作态度时鼓励他们”[25]。
1969年，美国国会通过了新的《出口管制法》，正式取代了已经延续20年之久的1949年法。一方面，1969年法案仍旧沿用《出口管制法》1962年修正法案关于维护东西方贸易管制的规定：“美国要与所有缔结防务条约的国家”在最大可能地范围以内合作，实行出口管制，制定出所有这些国家都应该遵守的统一的贸易政策；对向共产党国家出口禁运物资者实行处罚。另一方面，除了上述“处罚”条款之外，1969年法案不再使用“共产党国家”与“非共产党国家”这一概念和划分方法，代之以“鼓励与美国有外交关系或贸易关系的国家进行贸易”，并要求商业部改革管制机构，修订管制清单[26]。由此观之，1969年法中也包含着这样一种内在矛盾：为加强美国经济的竞争力，需要鼓励对外贸易；从战略利益出发，又必须对出口贸易实行某种程度的管制。这种内在矛盾，恰恰反映了尼克松、基辛格“缓和政策”的限度。
以往，人们总是认为1969年法带来了东西方贸易的新发展。其实，这只是东西方贸易发展的原因之一。我们还必须看到美国政府开始利用巴统“例外程序”、扩大出口禁运物资或限运物资这一新现象。1951年巴统第471号文件规定：巴统成员国如果不出口禁运物资就不能从苏联集团各国获得本国急需的物资时，经巴统组织事前同意，可以向苏联集团各国出口禁运物资。其后，巴统第782号文件又规定：只要属于民用而不用来加强中国的军事力量，也可以向中国出口禁运物资，事后要向“中国委员会”申报备案[27]。1960年，巴统组织通过“行政例外程序”。它规定：巴统成员国政府可以自行决定出口巴统管制清单中战略价值较小的物资，无须事先获得巴统组织的批准，事后向巴统申报备案[28]。在整个五、六十年代，美国几乎从不利用上述各种“例外程序”向苏联集团各国出口禁运的战略物资。但在70年代，美国变成利用“例外程序”最多的国家，正如表2所示，在有些年份，甚至超出巴统其他成员国的总和[29]。这表明，美国已经从自身设定的藩篱中走出来。
表2： 巴统“例外程序”申请统计表
年 份 总 数 美 国 美国所占百分比数
1962 124 2 1．6
1966 228 29 12．7
1970 544 153 25．6
1971 635 186 29．3
1972 1085 415 38．2
1973 1268 519 41．0
1974 1369 567 41．4
1975 1798 798 44．4
1976 1039 593 57．1
1977 1044 539 51．6
1978 1680 1050 62．5
如果说，1969年《出口管制法》带来了美国战略物资禁运范围缩小和东西方非战略物资贸易的发展（参见表3：西方对苏贸易统计表）[30]，那么，美国利用“例外程序“的做法，
表3 西方对苏贸易统计表 1970—1979年 单位：百万美圆
国别 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
出 口
英国 248 222 225 237 264 510 540 508 978 1236
西德 356 484 689 1037 1838 2700 2627 2366 2880 3483
法国 319 313 423 610 718 1100 1224 1226 1426 1826
日本 345 396 523 506 1027 738 1820 1959 2317 2522
意 313 291 413 714 1093 933 1072 1256 1316
美国 115 144 557 390 747 2027 2657 1711 2340 3793
贸 易 总 额
英国 713 672 673 971 1176 1329 1634 1809 2232 2905
西德 604 776 1010 1691 3002 3984 4176 4026 5072 6868
法国 459 529 657 980 1244 1797 2251 2339 2655 4003
日本 724 815 983 1351 2224 2665 2813 3118 3385 3968
意 524 550 559 843 1504 1977 2352 2553 2884 3288
美国 179 204 649 1577 981 2217 2921 2080 2714 4328
实际上成为东西方战略物资贸易的新的增长点，并从内部瓦解战略物资禁运体系。应该承认，美国的这种做法，也为巴统组织成员国向苏联转让高新技术提供了口实。据统计，70年代，苏联引进的高新技术当中，34%来自于西德，17%来自于日本[31]。正因为如此，怎样限制高新技术的转移问题，成为“缓和时代”美国经济遏制战略的主要内容。不仅立法与行政部门的关系发生很大地变化，而且在行政部门中，参与制定出口管制政策的虽然仍是商业部、国务院、国防部这些部门，但国防部的作用和地位明显提高。
1972年，国会通过对1969年《出口管制法》的修正案，补充了两项新的规定。其一、在1969年法案的“过度的出口管制给美国国际收支带来重大消极影响”这一表述中，增添下述文字：“特别是当美国现行出口管制范围大于与美国缔结防务条约各国实行的出口管制之时”，自本修正案通过之日起9个月内，商业部长必须向总统和国会提出特别报告：开列与美国缔结防务条约各国现在没有实行管制、而美国正在“单独管制”的项目清单，说明其理由；指出与美国缔结防务条约各国的出口管制制度相比，美国出口管制在哪些方面过于苛刻，说明维持此种管制的理由。其二、设立“技术咨询委员会”。该委员会由实业界代表和政府代表组成，负责向商业部、政府有关部门提出对出口管制中的技术问题、批准出口申请、巴统管制问题的建议，下设半导体技术、半导体制造实验设备、电子通信技术、计算机和机械制造四个专门委员会[32]。在1974年修正法案中又首次规定了国防部长在出口管制方面的权限。即：1、对输出物资和技术将在何种程度上提高输入国的军事力量作出评估；2、如果向“被管制国（指1961年对外援助法第620 [ f ]条规定的共产党国家）”输出机械、资本货物和技术，被认定将明显增强该国军事力量时，国防部长应该向总统建议停止该种物资或技术的出口；3、自受理该种输出申请之日起30日以内，国防部长必须作出是否批准申请或是否附有条件输出的答复；美国总统在接到国防部长的建议后30日以内如拒绝输出申请、不能输出、或修改、否定国防部长的意见时，总统必须将其决定和国防部长的意见一并提交国会[33]。
1976年2月，国防部国防科学局研究小组向国防部长提交一份题为《对先进技术输出管制的分析》的报告，通称《布西报告》。就其形成而论，它是1974年《出口管制法》修正案中有关国防部长权限条款的产物；就其在美国经济遏制战略演变中的作用而言，说它提供了新的框架也决不为过。在这里，有必要穷原竟委，对该文件的内在逻辑、主要论点做一具体而微的分析。
首先，《布西报告》提出了出口管制制度改革的必要性。它指出，战后美国《出口管制法》（1949年）虽然规定了对战略物资和技术资料两方面的管制，但技术资料管制从来没有成为管制的主要对象。商业部也是以物资管制为中心制定禁运清单的，根据该种物资最终用途和输入/通关证明制度来实施管制。这种管制方法不仅实效甚微，反而使管理机构臃肿化。要想简化出口管制手续，提高实际效力，就应该将出口管制的重点对象从物资转移到技术转让方面来。对那些“设计、制造技术、技术援助；在提高输入国制造能力方面起关键作用的制造、检测设备；在维修、应用、操作方面具有高度情报价值的制成品”实行管制，其他都是第二位的。其次、《布西报告》对出口管制重点的转变中将涉及的一系列政策问题作出了明确界定。它指出，在技术转让方式方面，应该区分成“主动”与“被动”两种形态，对前者实行最严格的管制。因为它总是采取“启钥式转让”[34]。后者在技术转让方面没有多大影响，对国家安全亦不构成威胁，包括贸易展览、出卖不提供操作、维修情报资料的产品、商业性文献。在先进技术方面，应该将具有“革命”意义的技术与只具有“渐进”意义的区分开来。所谓“渐进”性技术，它只能使产量有所增加，质量有所提高；所谓“革命”性技术，它会使产量在一种完全不同于现行的构思、观念的基础上跳跃式增长。为防止竞争对手在不承担研究和开发费用的情况下，短期内就使生产能力激增，美国应该无条件地保护“革命性技术的所有关键部分”。在确定某种物资或技术是否允许输出时，应该将其“内在用途”与“最终用途”区分开来，依据前者决定禁止输出。对那些商业发展有重要意义的先进技术是否纳入战略禁运清单，依其“军事意义”而不是“军事用途”而定。为防止战略性技术的转用，凡属于管制清单内的物资或技术，不再批准作为“例外程序”输出。对向盟国、中立国转让技术时，应该将“巴统成员国”与“中立国”严格区分开来。“在美国与其盟国之间，确定战略技术并限制其输出到共产党国家方面，巴统是唯一的纽带。巴统仍然应该得到维护和加强；美国应该发挥在其中的领导作用而不是作为被动的反映者”。对那些“最重要的技术”，美国不应该将其置于巴统管制之外，而要依靠巴统对其实行“绝对管制”。“任何巴统成员国如果允许此种技术输出到共产党国家，美国都要限制其进一步获得战略技术”。对“中立国”，美国应该严格限制对其技术转让。“美国对中立国唯一应该缓和之处就是我们自己亦将准备向共产党国家直接转让的技术”。此外，美国政府不仅应该注意政府之间科技交流计划中的技术转让问题，也应该注意民间交流中的泄密问题。对在共产党国家技术生产中受聘的美国技术人员、接受共产党国家人员培训的美国技术研究机构，都要进行有效管制。在美国境外公司的工作人员向共产党国家转让禁运范围内的技术问题，也要采取有效地管理措施。再次，《布西报告》建议制定新的出口管制清单。放开对那些不带有设计、制造技术资料的终极产品的管制，只对重要技术和关键产品实行严格管制。放开对东方贸易中的产品管制，加强对西方贸易的技术转让管制。以此实现保卫国家安全和提高美国出口商品在东方市场的竞争能力[35]。
1977年8月，国防部长批准了《布西报告》，并责成国防部国防科学局着手制定“军事方面重要技术清单”（Military Critical Technologies List ，以下简称 MCTL ）。迄止1979年，将以下15种技术列为禁运范围：计算机网络技术；大型计算机系统技术；软件技术；瞬时处理信息自动控制技术；集成材料、防务材料处理和制造技术；能源开采技术；大型积集（LSI）、特大型积集 (VLSI )设计、制造技术；军事仪器技术；电子通信技术；诱导和控制技术；超短波构成技术；军用车辆引擎技术；高级光学（包括光纤）技术；传感技术；海底系统技术[36]。
《布西报告》成为卡特政府时期制定新的《出口管制法》的理论基础和有关规定的直接来源。这一点在1979年《出口管制法》中明显表现出来。第一、关于制定该法的目的和指导思想。“美国政策的基本点乃是美国公民能够参与国际贸易的能力”，对外输出“有利于美国经济和世界经济的稳定”。这是因为，输出有利于增加国内生产和就业，改善美国国际收支和强化美圆的地位、减少通货膨胀。反之，输出管制则给“美国国际收支和国内就业带来重大地消极影响”，这种事态在美国出口管制范围大于其他国家之时尤为明显。各国的贸易管制如果过度，将使世界政治、经济动荡不安，阻碍自由贸易、延缓各国的发展。因此，美国应该将促进本国经济发展作为首要目标：鼓励同美国有外交关系或贸易关系的国家之间开展贸易；美国出口管制应该在充分考虑对国内经济影响的前提下付诸实施，并尽可能与所有国家协调进行。特别是应该支持“与美国缔结防务条约的各国”遵守同样的输出管制。第二、关于输出管制的重心。1979年《出口管制法》规定：将“技术及对该种技术转移有重大作用的物资”的管制作为“特殊重点”，国防部长负责制定“军事方面重要技术清单” (MCTL)；即使是民间通商协定，如果伴随向管制对象国转让非公开技术资料，应该向商业部长报告该协定内容。所谓“MCTL”,指的是输出管制对象国尚未拥有、一旦获得，将使该国军事系统获得重大进步的制造、维修应用技术和实验设备等的清单。该种清单必须在1980年10月1日以前公布于《联邦名簿》(Federal Register )，并作为以往商业部制定、实施的出口管制清单(CCL)的一部分；国防部长每年要向国会报告MCTL的情况。第三、关于加强巴统管制。在1977年的《出口管制法》修正案中就已经提出加强与巴统组织合作、在世界范围内加强技术转让限制的问题。该修正案破天荒地将巴统组织的英文缩写COCOM写入美国出口管制法，要求总统在本法通过之日起12个月内，必须向国会提出有关巴统的特别报告。内容包括：现行的巴统管制清单、清单修订程序、对修订所产生后果的分析；有关巴统管制“例外程序”的资料和分析；巴统审查、批准“例外程序”输出的程序及分析；对巴统成员国怎样解释、目前如何实施巴统已经确定的管制政策（包括尚未加入巴统的国家怎样管制巴统禁运物品的再输出）的分析；特别应该说明：巴统其他成员国对巴统的政策、方针与美国的解释相反而采取行动时，美国的抗议、其他成员国的反应问题；对尚未加入巴统组织的国家输出尖端技术问题的分析（包括在这些国家的美国分公司、联营公司的输出）；对巴统已经批准的“例外程序”输出的手续有效性的分析；有关加强巴统组织作用的具体、详细的方案[37]。1979年的《出口管制法》仍然沿着这个方向走。它规定：实施多国审查出口申请制度。拟输出、转让的技术或物资如果需要申请多国审查，即使商业部长已经批准输出，但必须在多国审查结束后方可颁发许可证。如果自商业部长向申请人发布“多国审查”通知书之日后60日以内，多国审查尚无结论，商业部长的批准有效，可以颁发许可证；如果商业部长认定该种输出许可有害于国家安全保障，作为例外处理。为防止管制对象国从第三国获取美国禁运技术，总统应该就以下事宜与巴统成员国协商谈判：1、公布巴统管制清单；2、定期召开巴统成员国政府高级官员会议；3、在巴统成员国都能实施同一水平的管制以前，缩小巴统出口管制范围；4、根据上项规定，为实施已达成协议的出口管制，将采取的更有效地措施[38]。
1979年《出口管制法》标志着技术转让限制作为一项基本国策，已经成为美国经济遏制战略的主要内容。特别应该指出的是，这种转变又是在苏联入侵阿富汗以前就已经完成了的。这也说明，在冷战缓和时期和下面将要论述的“新冷战时期”，美国经济遏制战略的演变不是没有深刻的内在连续性的。
(责任编辑：huangna)
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