1949年12月23日，国家安全委员会讨论了国务院起草的NSC48 /1号文件——《美国对亚洲的政策》。开宗明义，该文件就指出：“从合众国的战略观点来看，保全从日本至印度支那的海岸沿岸岛屿这一锁链，具有极大的战略重要性”，“东南亚是自日本南下至印度大陆遏制共产主义防线上绝对不可缺少的一部分”。如果共产党控制了东南亚，那么，中近东和澳大利亚则将被攻陷。美国在亚洲战略的根本目标是“遏制、削弱苏联在亚洲的力量和影响”。亚洲的政治动荡根源于殖民主义与民族主义的矛盾。“贫穷、民族主义、革命”是亚洲社会发展的特点和亚洲社会变革运动的内部根源。美国应该从“亚洲的角度出发”，“制定新的亚洲政策”，扶持亚洲那些“独立、友好、安定、自给自立的国家的发展”，而不介入亚洲大陆内部事务。亚洲是“美国必须与苏联直接、间接较量的几个前沿之一”，美国应该考虑亚洲在其全球战略中的相对地位，考虑实现有效防御的费用支出。因此，“最低限度”要维持美国在亚洲大陆沿海岛屿中已经占有的军事基地，日本、冲绳、菲律宾乃是这种战略防御的不后退防线。它不仅作为美国“第一条防御线，并且作为第一条进攻线，美国将从这条线寻求缩小共产主义控制的区域”。如果日本参加苏联集团，足以使世界的势力均衡转化为不利于美国。因此，“作为长期战略”，必须利用日本潜在的工业力量，引导日本走经济自立的道路，允许日本同中国大陆开展有限度的贸易，只要不属于战略物资，就不予以禁止。与此同时，鼓励日本在东南亚、南亚开辟新市场 。五角大楼对上述结论并不是都赞同的。结果，国家安全委员会责成国务院与国防部双方在NSC48 /1号文件的基础上加以修改，修改后的文件就是NSC48 /2号文件。1949年12月30日，经国家安全委员会审议通过。与NSC48 /1号文件相比，NSC48 /2号文件虽然在注重东南亚在美国亚洲战略中的地位、试图将日本与东南亚连接起来这些方面与NSC48 /1 号文件有着共识，但是，在美国亚洲政策的目标和策略问题上，NSC48/2号文件主张“遏制苏联在亚洲的力量和影响”，美国不仅要加强在日本、冲绳、菲律宾的地位，保持亚洲大陆沿海岛屿防卫链的完整，而且还要通过政治、经济、军事等各方面的援助，加强亚洲非共产党国家的实力，促进这些国家的经济自立和政治稳定。断绝共产党中国与非共产党国家的政治经济关系，在东南亚建立日本的替代市场 。朝鲜战争的爆发和中国直接参战，彻底改变了关于日本经济复兴道路问题政争的环境。中国现在已经成为西方的敌国，1950年末，华盛顿宣布对中国实行全面贸易管制，盟军东京总司令部指令禁止中日贸易，美国政府还向日本提出要求，将来只与台湾的国民党政府缔结恢复正常关系的和约 。这样，在美国对日经济复兴政策中，彻底排除了中华人民共和国政府。日本若想建立同中国的经济关系，只能限定在国民党政权控制下的那部分地区；日本若想迅速实现经济复兴，就必须在东南亚开辟新市场，接受“日本——东南亚——美国”这种三边关系框架的制约。1951年6月27日，美国政府正式向日本提出经济合作计划 ，标志着这种构想已经成为此后美国政府处理日本经济复兴问题的基本国策 。就其对美国的意义来说，意味着日本经济复兴只能采取美日经济合作这种形式来进行，日本的东南亚政策从属于美国的东亚遏制战略 。正是出于这种战略考虑，美国政府才一方面拒绝菲律宾提出的现金赔偿要求，另一方面又劝说日本同意以劳务形式补偿菲律宾遭受的战争损害。如果说，缔结《旧金山对日和约》的终极目的是要将美国东亚遏制战略构想确定下来，那么，美国政府转向接受劳务赔偿原则完全是为了促进这一进程，并非仅仅是为了让菲律宾等国在和约上签字。《旧金山对日和约》的赔偿条款，只是在个别问题上有利于请求赔偿国，而在整体上依然有利于美、日两国。


                                   三

在世界战争史上，日本战争赔偿问题的处理是史无前例的。在1945年——1951年的六年时间里，美国政府的赔偿政策呈现出从惩罚性的拆迁赔偿，转向缓和赔偿、放弃赔偿、劳务赔偿的蜕变趋势。之所以如此，归根结底，是因为“遏制主义”成为美国外交政策思想的支配原则。它从一个侧面昭示了战后国际政治从雅尔塔体制向冷战体制的转变。无论是与意大利、德国这两个战败国相比，还是以日本与东南亚国家的关系而论，都具有独特的历史特点。

在国际法上，一国在战争结束以后，由于战败原因，必须按照条约规定，赔偿战胜国军费损失和战胜国人民在战争期间的受害损失，这就是“战争赔偿”。就赔偿国而言，这一概念概括了战争赔偿在成因上的战败性、内容上军费赔偿与受害赔偿的双重性、数量上的惩罚性。在第一次世界大战以前，“战争赔偿”以“indemnity ” 这个概念来表示。兼并、割占战败国领土和以现金或者黄金、白银等贵重金属赔偿战胜国军费损失构成其主体内容。在第一次世界大战以后，开始用“reparations”这个概念来表示“战争赔偿”的意义。其涵义限定在以现金或者实物赔偿战胜国及其国民蒙受的战争损害 。第一次世界大战以后德国战争赔偿采取的“金钱赔偿”，超出其支付能力，使德国无法履行和约；战胜国提供援助资金，不但超过其所得到的赔偿，而且促成了民族复仇情绪的高涨和纳粹党、法西斯德国的崛起，给人类社会带来更加深重的灾难。因此，第二次世界大战以后对法西斯国家索取赔偿和缔结媾和条约时虽然沿用“ reparations”这一概念，实际内容则仅仅限于实物赔偿，包括没收海外资产、拆迁过剩工业设备、提取当年工业产品和劳务。《雅尔塔协定》关于战争赔偿的文字，体现了这一思想。1947年2月10日于巴黎签署的《对意大利和约》中规定，意大利向苏联、希腊、南斯拉夫、埃塞俄比亚、阿尔巴尼亚分别赔偿1亿美元、10500万美元、12500万美元、2500万美元、500万美元，总计3.6亿美元，以意大利在罗马尼亚、匈牙利、保加利亚等国的资产、不能改造成为民用工厂的军事设备和当年的工业制品作为赔偿来源。德国的战争赔偿问题处理远比意大利复杂。意大利战争赔偿之处理是在美苏冷战尚未完全形成时期就已经了结的，而德国战争赔偿问题之处理同冷战这个历史特点紧密相关。早在雅尔塔会议上，美英苏三国首脑就约定：“要消灭德国的军国主义和纳粹主义，要确保德国决不能够再扰乱世界的和平”，“把德国所有一切军事装备撤去或破坏掉，把所有一切曾供军事生产之用的德国工业排除掉，或者予以统制”，“要实行同德寇所造成的破坏相当的实物赔偿”，“尽可能赔偿到最大限度” 。该种赔偿按战胜国的贡献大小和损失大小两个原则进行分配，采取拆迁工业设备、支付产品、实行强迫劳动这三种形式。苏联提议赔偿总额为200亿美元，其中苏联应该得到100亿美元。美英认为数额偏高，决定成立三国赔偿委员会进一步协商。在这一时期，美国政府是沿着“赔偿——工业水平——复兴”的思路处理德国战争赔偿的。但是，当德国投降以后，苏联虽然仍旧坚持获得100亿美元的赔偿，但提出“从全德国获取赔偿”。其原因，主要在于德国的重要工业基地都在西方国家的占领区以内，战后欧洲经济复兴和德国经济复兴的压力也将首先影响到西方国家占领区。从美国方面而论，国务院、陆军部极力想摆脱《雅尔塔协定》的束缚，改变德国战争赔偿的方向。1945年5月—7月期间，国务院提出了一系列文件作为处理德国战争赔偿的基本方针。概括起来说，这些文件规定：（1）在支付赔偿以前，坚持优先扣除占领费、用于支付必要进口物资的费用。美国或其他国家不直接、间接地提供用于德国复兴或德国赔偿的借款。产品赔偿有利于德国工业能力的提高，影响西方盟国经济的长期稳定，尽可能压缩和限制产品赔偿，从德国战败时的国民财富即工业设备中提取赔偿，将拆迁工业设备作为赔偿的主要来源。德国赔偿总额在120亿至140亿美元之间比较合适。苏联可以从中获得50%。拆迁以后的德国生活水平不超过除英国、苏联以外的其他欧洲国家。（2）在拆迁德国工业设备时，凡是威胁盟国安全保障和盟国工业、贸易发展的过剩工业设备一律拆除 。到波茨坦会议时，美国政府已经转向按照“复兴——工业水平——赔偿”这种顺序考虑德国战争赔偿问题。波茨坦议定书只规定：德国的海外资产由所在国没收；德国赔偿计划应该在德国工业水平得到最低限度保证的基础上执行，每一个国家将从其占领区得到赔偿，苏联除在苏占区获得赔偿以外，还可以在西方国家占领区无条件获得10%的拆迁工业设备，15%的以苏联占领区粮食交换的拆迁工业设备。在雅尔塔会议上被一度搁置的赔偿总额问题再次被搁置 。在这些规定中，赔偿处理的“本占领区原则”与德国经济重建的“单一经济体原则”之间存在着尖锐的矛盾。前者实质上是承认了德国东部与西部的分裂。“本占领区原则”的实践，从根本上侵蚀了“单一经济体原则”。对德占领开始以后，德国战争赔偿计划实施事宜交由四国管理理事会处理。1946年3月，该理事会决定：以1938年德国工业生产水平为基准，允许德国保留相当于该水准50%~55%的工业生产能力。其中，钢铁工业生产水平为生产能力751万吨，产出量580万吨；进出口水平到1949年达到进口48亿马克，出口42亿马克。因此，主要工业产品的生产能力与1938年水准相比，机械制造11.4%、重型机械31%、电气机械50%、化学制品70%、煤炭15500万吨（其中，出口4500万吨），将1546家工厂的设备全部拆迁作为赔偿 。1946年5月，美国占领区军事当局宣布：“除以前已经予支作为赔偿的工厂以外，将不再从美国占领区提供一切赔偿”。1947年1月，美国和英国占领区合二为一以后，对德国生产能力的限制也逐渐放宽，至1950年，实际上西方国家占领区只拆迁了700家工厂 。针对美国的这个举动，苏联在其占领区内改拆迁赔偿为提取当年产品作为赔偿，将200余家企业合并成为一系列股份公司，苏联控股51%，产品作为赔偿或者通过苏联对外贸易公司再出口。美苏在德国战争赔偿问题上的冲突，从一个侧面反映了两国对德政策的完全对立。此后，美苏都转向承认德国的分裂。在1953年与民主德国签署的协定中，苏联声明放弃以后对“德国”的战争赔偿请求权。1945年——1960年，苏联在德国东部以各种形式获得的赔偿，按照当时的价格计算，总计6.3亿马克 。此外，西德政府还于1952年同以色列签署协议，向遭受迫害的犹太人补偿34.5亿马克 。可以说，对日本战争赔偿问题之处理，既有与意大利、德国相似之处，又远比意大利、德国宽大。
以《旧金山对日和约》作为分界线，赔偿问题的意义或性质截然相反。在《旧金山对日和约》以前，美国政府指令东京盟军总司令部执行的“拆迁赔偿”，反映了战胜国方面的利益和意志，日本政府的职能，只是负责同盟军总部进行关于赔偿问题的联系，并统筹日本内部的赔偿工作。《旧金山对日和约》以后，战败国日本不仅有了充分主张自己意见的自由，而且必须由它同各个请求赔偿的国家磋商赔偿的具体办法 。这就使日本与东南亚各国签署的劳务赔偿协定深深打上为重新开拓东南亚市场的烙印。1952年至1972年期间，日本政府先后同缅甸、菲律宾、印度尼西亚、南越政权达成协议，同意提供价值近10亿美元的劳务赔偿和5亿美元的无偿经济合作。在这些协定中，对日本提供的劳务和资金以及支付手段莫不附有相当严格的限制性条款。例如，只能用于水力发电事业和输电线路、铁路、公路、通讯线路的改造、提供筑路材料、改造农用灌溉设施、建立钢铁工厂、日本可以用生产资料充当赔偿，赔偿期限短则5年长则20年。这表明，日本对东南亚的赔偿是以“劳务赔偿”之名，行扩大货物资本输出之实。因此，它为日本重化学工业提供了长期稳定的输出市场，改变了日本与东南亚贸易的结构。1955年以前，日本对东南亚的出口贸易还是以纺织品为主，1955年以后，纺织品所占比重逐渐下降，机械设备所占比重扶摇直上。1956年，日本对菲律宾、印度尼西亚、缅甸出口的纺织品价值为8440万美元，占日本出口总额的50.3%，机械设备价值近2600万美元，占日本出口总额的15.5%。60年代初，纺织品价值11220万美元，机械设备价值11491万美元，二者在日本进出口贸易总额中所占比重分别为34%和34.8%。特别应该指出的是，机械设备占日本对东南亚国家赔偿总额的80%以上。60年代后半期起，日本对东南亚国家出口贸易中，医疗器械、印刷机械、照明器具、活动房屋等杂物所占比重虽然有所增加，但是，机械设备的比重仍然占赔偿支付总额的70%以上。劳务赔偿在促进日本经济复兴和日本经济崛起的过程中发挥了巨大的作用。此外，日本对东南亚国家的劳务赔偿，还起到了支撑、补充美国东亚遏制战略的重要作用。以朝鲜战争为起点，美国对外援助政策的重心从经济援助转向军事援助。1950年至1961年，美国政府在世界范围内提供了近250亿美元的援助，其中，近60亿美元用于东亚地区，积极扶持亲美反共政权 。从这个意义上说，本来作为解决战后处理问题的劳务赔偿，改变了日本与东南亚国家关系的政治性质。这一点，也正是日本在美国东亚遏制战略中的地位日益突出的深刻根源。
今天，尽管冷战时代已经过去，美国、中国、日本、东南亚国家之间的政治经济关系亦非昔日可以相比，但是，冷战时代所形成的政治经济格局，仍然在制约着日本新的国家发展战略的选择。


原载《历史研究》1995年第4期。

(责任编辑：huangna)

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