提 要：在中国学术界，对1951年10月杜鲁门总统签署批准的美国《共同防卫援助统制法》的研究是一个相当薄弱的领域。本文详细考辨了该法案的形成及其影响。指出它既是美国政府对共产党国家经济遏制政策的产物，也是美国民主党与共和党在东西方贸易管制政策方面矛盾调整的结果；美国政府根据该法案而开展的国际外交，波及世界50余个国家，不仅强化了巴统组织的东西方贸易管制体系，而且昭示了美国经济遏制政策未来发展的一些趋势。
关键词：巴特尔法 贸易管制 援助
美国《共同防卫援助统制法(1951)》的英文全称是Mutual Defense Assistance Control Act of 1951，在美国国会立法文件中编序号为PublicLaw213—82dCongress，由于该法案的创始人是民主党议员LaurieC.Battle，故又称《巴特尔法》(theBattleAct)。直到1979年，才被美国《出口管制法》吸收，在东西方经济关系上影响极其巨大。阐明其形成的历史背景和影响，对探讨美国经济遏制政策和巴统组织东西方贸易管制政策的演变，具有重要的学术价值。
一
要阐明《共同防卫援助统制法》的形成，首先应该从美国政府经济遏制政策的发展趋势来认识。
1947年12月17日，美国国家安全委员会决定禁止从美国向苏联及其附庸国出口所有美国短缺物资和有助于增长苏联军事潜力的物资。1948年3月，美国政府开始实行新的贸易管制制度，禁止向苏联、东欧国家出口美国贸易管制清单内的各种物资。1949年2月，美国国会制订了战后第一个《出口管制法》，将对共产党国家的贸易管制制度确定下来。美国的贸易管制清单(U·S·Security List)分成两类：一类是全面禁运的，称为1A，另一类是限制出口数量的，称为1B。二者之间的区别只有相对意义，杜鲁门政府认定，贸易管制的广度和深度必须能够影响苏联的整个生产体系①。在美国的冷战战略中，对苏联集团国家的贸易管制政策与对西欧国家的经济复兴政策乃是一对孪生兄弟。美国政府清醒地认识到，如果没有西方主要资本主义国家的密切配合，仍然无法防止禁运物资辗转流入东欧国家和苏联，因此竭力将美国的贸易管制政策转变成为整个西方世界的联合行动。以英国为首的西欧国家的反应是极其复杂的。在遏制苏联这一点上，他们与美国有着共同的战略利益。在东西方贸易管制的规模问题上，他们强调东西方贸易对其经济发展和战略地位的意义，主张只对直接性军事战略物资实行贸易管制。巴统贸易管制清单(COCOM International Security List=IL)的制定和每类中的数量，突出说明了这一点。美国1A清单中的144种物资被列入巴统禁运范围，6种被列入巴统限制出口数量的范围，27种被列入交换出口情报的范围，而对美国的1B清单，则处处抵制①。对此，美国政府极其不满。军方各部门从贸易管制与军事战略的关系出发，主张向西欧施加压力，提高贸易管制水平。1950年年初，美国原子能委员会提出：苏联核试验的成功标志着美苏军事力量对比的巨大变化，但美国至今仍然按照1947年12月制定的贸易管制政策处理对苏贸易，西欧各国仍然不紧密配合美国的对苏贸易管制，这种局面再也不应该继续下去②。商务部从国内经济发展的角度出发，也主张向西欧各国施加压力。1950年4月，商务部部长查尔斯·索亚在向国家安全委员会提出的NSC69号文件中指出：如果美国与西欧之间的贸易管制差别继续保持下去，贸易管制的效果将减弱，美国企业将受到不公正的歧视。美国政府应该努力争取西欧各国的合作，如果西欧各国不予以合作，国家安全委员会应该考虑推迟美国对西欧提供的援助③。国务院、经济合作署在这一时期仍然坚持强调应该按照1948年8月国家安全委员会会议确定的“自主合作”的原则处理西欧各国的贸易管制问题，不能用停止提供经济、军事援助的办法来压服④。1950年5月，美国驻伦敦大使路易斯·道格拉斯在致国务院的电报中力陈NSC69号文件的弊端。他说，不论美国怎样企图胁迫西欧各国顺从美国的贸易管制政策，都将使美国在政治、经济、军事领域内寻求统一的努力陷入危险境地。从美国对西欧政策的整体上来看，贸易管制问题只具有第二位的意义。
美国采取单方面的政策乃是“最不合适的”，它将威胁共同防卫援助计划的根本目标，触发欧洲对美国的不满⑤。在国家安全委员会第56次会议上，国务院与商务部、国防部之间再次出现分歧。艾奇逊援引道格拉斯的见解，反对NSC69号文件的主张；国防部部长约翰逊主张即使用停止援助的手段，也要让西欧各国接受美国的贸易管制政策。结果，这次会议只是决定：国务卿艾奇逊在北约会议和美、英、法三国外长会议上再次说服西欧各国采取协调政策⑥。
1950年6月，艾奇逊指示国务院起草了“关于美国对东西方贸易政策的探讨”。该文件指出：东西方贸易对西欧具有重要意义。如果完全停止东西方贸易，不仅西欧会出现严重的失业，在政治方面的打击也要比对东欧还大。它建议国家安全委员会：美国不再向西欧各国提出新的要求、将日本、西德的贸易管制水平下调到与西欧各国的同一水平、重新研究制定美国的贸易管制政策①。国防部也提议：马歇尔计划受援国不得向共产党国家出口按照共同防卫援助计划而提供的物资和同类物资；其他军工生产的原材料亦应加以控制②。1950年8月24日，国家安全委员会决定：美国应当在即将召开的纽约外长会议上劝说欧洲各国，并通过北约防务、军事委员会的途径促进西欧各国提高贸易管制水平。如果确认西欧各国向苏联、东欧输出禁运物资不论何时，立即停止向西欧出口战略物资③。1950年11月24日，国家安全委员会进一步决定所有巴统成员国，不论是哪一个国家，除非他们保证不向苏联及其卫星国出口战略物资，否则，美国将禁止向其出口美国认为具有高度战略意义的“1A”物资；2·所有巴统成员国，不论是哪一个国家，除非他们保证向东欧各国出口的“1B”类物资的数量符合美国安全利益，否则美国将禁止向该国出口“1B”类物资。特别是那些能够生产“1A”、“1B”物资的资本货物；授权商务部与欧洲经济合作组织讨论修改贸易管制清单④。国家安全委员会的上述决定表明，美国政府开始将东西方贸易管制问题与军事战略问题、对欧洲援助问题联系起来。没有这一重大转变，就不会有《共同防卫援助统制法》。
1950年12月28日，杜鲁门致函艾奇逊：美国必须采取切实可行的措施，以防止那些能够增强“共产党国家的帝国主义侵略能力”的物资、商品、资金、劳务输出到支持这种侵略的国家并使与美国合作的国家对共产党国家的经济依赖减少到最低限度。他要求国务院尽快就此提出建议⑤。1951年2月10日，艾奇逊在致总统的复函中，附了国务院起草的《关于美国在经济领域中可以影响苏联集团战争潜力的政策和计划》即NSC104号文件。该文件全面阐述了东西方贸易管制的必要性。它指出：苏联集团的经济是战争经济。尽管苏联集团的经济很少依赖对外贸易，但某些经济部门，尤其是与战争潜力密切相关的部门，仍然容易受到外部压力的影响。例如：机械设备、精密仪器、耐磨轴承、电子、非铁金属、橡胶、高品位矿石等生产领域。除东德、捷克斯洛伐克地区以外，苏联集团各国的经济由新兴工业和农业两部分构成，而工业部门建设发展迅速。从整体上来看，苏联集团的经济属于“资本短缺”类型。特别是缺少资本货物经营和工程技术人员。因此，这些国家都正在寻求从海外获得工业设备、稀有原料、半成品和技术资料。同苏联相比，中国更加落后。“中国工业中心大多数是西方文明的产物，更加依赖西方的原材料、现货、工业备件”。目前，西欧同东欧各国的贸易已经相当于战前的40%。因此有选择地实行出口贸易管制，比实行全面贸易禁运更为有利。这既能收到实行全面贸易禁运所能起到的绝大部分效果，又可以避免其缺陷。倘若实行全面贸易禁运，将使东欧国家，尤其是捷克斯洛伐克和波兰加速向苏联靠拢；使德国和奥地利问题更难以解决；使非共产党国家，尤其是西欧增加对美国和平解决与苏联争端的疑虑，并因为东西方贸易减少而使经济陷入严重混乱而不愿意与美国合作；美国还必须寻找新的替代市场和原材料产地。美国在第二次世界大战时期对德、日实施的贸易禁运措施已经不再适用于今天的情况。美国的“经济防卫政策”应当立足于扩大和强化对苏联集团的出口管制，防止和限制战略物资、紧缺物资直接或间接地输入苏联集团。其次，该文件提出了具体策略和措施。东西方贸易管制不仅应该削弱苏联的军事生产能力，而且应该加剧苏联集团内部的政治经济矛盾。美国应该积极领导西欧国家扩大和强化出口管制体系，逐步减少对苏联集团经济的依赖，进一步争取拉丁美洲和其他国家在这方面的合作。具体措施如下：1·对共产党中国和朝鲜实行全面贸易禁运，在香港、澳门实行许可证制度；2·对所有出口到苏联、东欧国家的商品实行出口许可证制度，继续和扩大原有的部分禁运制度，最大限度地争取瑞典、瑞士这类中立国的合作；3·在国际市场上抢购重要的紧缺物资开列应该重点控制的公司企业名单，必要时采取行动，堵塞苏联集团的美元来源，限制苏联使用黄金的能力；4·加强技术封锁，设置海运障碍；5·从经济合作署的拨款中提取一笔基金，作为援助西欧减少对苏联集团经济依赖的专款；6·研究开发替代资源问题①。4月4日，国家安全委员会以该报告为蓝本，起草了NSC104/2号文件。4月12日，杜鲁门总统批准了该文件。此后直到1953年1月艾森豪威尔入主白宫，这个文件一直是杜鲁门政府对社会主义国家贸易管制政策的纲领。与NSC104号文件相比，NSC104/2号文件在主要原则方面没有什么变化，但是，在文字方面更加简洁，在具体措施方面更加详尽。首先，它明确规定了对苏联、东欧各国的贸易禁运和贸易限制的范围：“禁止向苏联、东欧各国出口有关原子能领域的物资、武器、弹药、军事装备和各种紧缺物资”；从美国出口到苏联集团的其他物资，应该视其对苏联集团的战略价值来确定是否应该给予出口许可证；严格限制向苏联、东欧各国出口次重要战略物资和许可证限量物资，不论是直接出口还是间接出口。其次，它增加了有关对西欧国家贸易政策的规定。除了现在的巴统IL/I、IL/II开列的物资以外，“继续促进西欧国家”同意增加巴统国际管制物资的种类，凡是属于西方防务计划需要的稀有物资和设备，禁止向苏联、东欧各国出口；努力使西欧国家保证不向苏联集团国家出口战略物资，如果西欧各国不做出此种保证，美国将停止向巴统成员国、瑞士、瑞典出口“美国安全清单I类物资”；采取措施使西欧各国将已有和将来的出口战略物资协定压缩到最低限度；改善巴统管理机构；并在北约组织内推进上述目标。再次，它提出了进一步寻求拉丁美洲各国在贸易禁运管制方面的合作、加强转口贸易管制问题。在执行上述政策时，应该考虑“政治上的可行性、军事上的风险、经济上的代价”②。
二
美国是三权分立的国家。自从富兰克林·罗斯福担任美国总统以来，民主党长期执政。因此，我们还应该从美国民主党与共和党的关系、美国立法权与行政权的关系上来论述《共同防卫援助统制法》的形成。
在美国国会中，共和党议员对西欧国家不肯接受美国1B清单的局面是极其不满的。1950年1月，乔治·马伦提议，凡是与苏联集团进行战略物资贸易的国家，美国应该停止对该国的所有援助。他指责说，马歇尔计划受援国与苏联集团之间已经签订了“95件贸易协定”，他们向苏联集团出口内燃机、蒸汽机车等重要物资，美国和西欧国家实际上帮助苏联扩大在东欧、中国的影响③。拉塞尔·麦克提出了共产党国家的“强迫劳动”问题。他指出，太平洋战争以前，美国从日本进口的蟹罐头食品高达消费总量的85%，太平洋战争爆发以后，美国才取得蟹罐头产品加工方面的主动权。然而，现在苏制蟹罐头又进入美国市场，如果不停止进口苏制蟹罐头，将给太平洋沿岸的捕渔业和加工业带来毁灭性的打击。德尔芬逊指责苏联毛皮业对美国的威胁。
他说，华盛顿州原来有2000家狐皮加工厂，现在只剩下3家，阿拉斯加也是如此。“俄国对美国毛皮出口激增到800%，这完全是俄国倾销利用强迫劳动生产的毛皮的结果”①。特别应该指出的是，共和党议员借题发挥，从美国进口苏制食品引申到美国向苏联提供购入战略物资的资金，将矛头直接指向英国。1949年美国从苏联进口了价值约4200万美元的商品，对苏联的出口只有660万美元。因此，苏联能够利用这笔约3500万美元的盈余从西欧国家进口钢铁、铅、橡胶等战略物资。英国工党政府不仅“与美国和北约各国结成20年的军事同盟”，“而且还与苏联结成了20年的军事、经济同盟”。美国向英国工党政府这样的“马克思主义政权”提供援助，只能是扶持英国的共产主义。“欧洲人如果希望得到援助，先要让他们将自己的家门打扫干净”②。
1950年3月，美国国会参众两院经济合作委员会提出：应该强化经济合作法第117[D]条款。5月，盖姆提议：在延长经济合作法时应该补充修正条款，明确规定“凡是向共产党国家出口军事物资的国家，停止向其提供马歇尔计划援助”。表决结果，24票赞成、52票反对。尽管如此，朝鲜战争的爆发，使国会中支持盖姆的力量明显增强。1950年7月，凯奈斯·威利提出1951年度财政预算法案修正案。他建议：在朝鲜战争期间，“凡是允许向苏联出口军用物资的国家，不论是哪一个国家，立即停止向该国提供马歇尔计划援助”。在这方面，总统没有任何自由行动权。尽管该修正案以33票赞成、39票反对、24票弃权的结局而告失败，但它表明美国国会中主张强化对社会主义国家的贸易管制制度的势力正在日益增长③。不久，威利又联合基姆、马伦、哈特等共和党国会议员提出新的修正案：“在朝鲜战争期间，凡是不对苏联集团实行出口管制的国家，停止向该国提供美国经济援助”，总统对此没有自由行动权。1950年9月14日，参议院以50票赞成、23票反对的结果，通过了这项法案④。
国会的上述动向，带来了两方面的影响。一方面，由于限制了总统的行政特权，杜鲁门和艾奇逊立即致函参众两院财政预算委员会说：威利修正案将导致全面停止东西方贸易，不符合美国想维护自由世界经济发展的目的，并将失去瑞士、瑞典等中立国对美国的支持；依靠强制性手段来实现美国的安全保障目标也是完全错误的⑤。国务院负责与国会联络事务的助理国务卿杰克·麦克菲尔鼓动众议院预算委员会主席、民主党议员克拉伦斯·坎农提出新的议案。杜鲁门、参谋长联席会议主席奥马尔·布莱德利也直接请求坎农设法缓和威利修正案的消极作用⑥。这样，1950年9月27日，坎农提出了取代威利修正案的新法案，建议授予国家安全委员会以自由处理权。威利则对坎农法案提出新的修正。但是，只有28票赞成，39票反对。坎农法案得以通过⑦。
另一方面，由于将东西方贸易与停止马歇尔计划援助直接联系在一起，杜鲁门政府又借此向西欧各国施加压力。从此，西欧各国从尽可能拒绝接受美国“1B”清单，逐渐转向“如果美国能够弥补停止东西方贸易的经济损失”，就接受“1B”清单⑧。1950年9月4日，英国内阁会议决定：凡是属于英联邦、北约组织防务必需的物资，不得向东欧及其他国家输出①。9月18日，英国内阁会议决定将安装设备、运输设备、精密仪器、非铁金属及其制品、化学工业设备、电力动力设备及辅助设备等45种物资增补列入巴统IL/I和IL/II清单，作为紧急措施，对中国和朝鲜实行贸易管制，这就是所谓“朝鲜清单”(KoreanList)②。
1950年9月，美、英、法三国外长会议在纽约举行。艾奇逊指出：“在现在的世界形势下，选择国际出口管制物资时应该优先考虑战略利益”。西方盟国应该充分利用出口管制手段，“作为短期目标，是要限制苏联集团的攻击能力，作为长期目标，则是要阻遏苏联集团战争潜力的发展”③。对苏联、东欧国家的贸易管制范围扩大以后，巴统成员国从东欧进口下降之时，美国将提供原来从东欧进口的物资；美国还将向欧洲派遣美军和向北约成员国提供军事援助。英法两国认为，美国援助的价值大于东西方贸易损失④。这样，英法两国便完全转向接受美国的“1B”清单。三国外长会议决定：将英国“朝鲜清单”中的27种物资分别增补列入巴统IL/I、IL/II清单⑤；有关美国“1B”清单物资的具体分类问题由专家会议处理⑥。10月17日至11月20日，美、英、法三国专家会议在伦敦举行。会议决定：巴统禁运的物资从150种增加到250种，限量出口管制的物资从50种增加到123种，交换出口情报的物资从30种增加到100种⑦。1950年11月29日，巴统成员国举行会议。美国、英国、法国、比利时、荷兰、丹麦、加拿大、卢森堡、西德九国代表出席。会议决定：在圣诞节以前，与会国代表将本国政府对美、英、法三国外长会议、三国专家会议决定的态度作出答复，