内容提要：杜鲁门政府时期的美国国家安全委员会第72/6号文件决定将西班牙纳入共同防卫援助协定体系和北大西洋公约组织。艾森豪威尔政府继承了杜鲁门政府的这一政策。1953年签署的《美西共同防卫援助协定》标志着美西关系的战略性转变。此后，艾森豪威尔政府逐渐调整对西班牙共同防卫援助资金的使用原则，积极稳定西班牙政治经济秩序，提出了推动西班牙政治民主化的构想。这一时期美西关系的核心是“美援与军事基地的交换”，比较典型地体现了冷战时期美国对外政策模式的特点。
关键词：艾森豪威尔政府西班牙政策援助
一 艾森豪威尔政府对西班牙政策的渊源
1953年的《美西共同防卫援助协定》标志着美西战略伙伴关系的形成。这一重大决策是在杜鲁门政府时期确定下来的，艾森豪威尔政府继承了杜鲁门政府的政策。
在二战后重建国际政治秩序的过程中，美国杜鲁门政府起初支持联合国制裁佛朗哥独裁政权的政策，想方设法孤立西班牙。①美国调整对西政策是为了与苏联冷战的需要，其中参谋长联席会议是这一政策的最为积极的推动力量。参谋长联席会议认为，在制定对苏战争计划的过程中面临一系列外交政策问题，这些问题的早日解决有利于改善美国的安全地位，其中最重要的就是“恢复与西班牙的政治关系、缔结美西军事合作协定”。②1950年6月8日，参谋长联席会议在《参谋长联席会议对西班牙政策的意见》(NSC72文件)中向美国国家安全委员会提出：
“由于日益恶化的世界局势，一旦苏联发动进攻，北大西洋公约组织成员国现在或在今后的几年内可能无法保障法国和低地国家的安全，美国及其盟国应该采取适当措施保证西班牙成为我们的盟国。”“国务院应毫不迟疑地采取措施，保证美国及其盟国与西班牙进行军事接触和军事合作，不论是通过双边协定方式还是接纳西班牙作为北大西洋公约组织成员国。”③
朝鲜战争的爆发和进展也促使美国国务院转向推动缔结《美西共同防卫援助协定》和接纳西班牙加入北大西洋公约组织。1951年1月15日，国务院向国家安全委员会提交的NSC72/2文件指出，西班牙地理位置的战略重要性，使得美国需要将西班牙纳入西欧、地中海、北大西洋地区战略计划。美国的最终目标是使西班牙加入共同防卫援助计划和北大西洋公约组织。尽管这仍然难以实现，但美国应该设法使西班牙按照美国在北大西洋地区的基本目标做出共同防卫方面的努力，西班牙应该在西欧、地中海、北大西洋地区防务中发挥作用。西班牙军队还没有进攻能力，只有有限的防御能力，需要大规模的重新装备和训练，美国应该利用西班牙的战略地位，发展西班牙的军事潜力。美国对西班牙政策的近期目标是为了北大西洋地区共同防卫而开发西班牙的军事潜力。美国政府在各种讨论西班牙问题的场合都应该强调西班牙在支持西方共同防卫计划中的重要作用。美国政府在完成制定计划的工作以后，应该与西班牙政府讨论海军基地和空军基地问题；按照北大西洋公约组织章程、共同防卫援助计划和欧洲经济复兴计划向西班牙提供军事装备；调查西班牙的军事装备需要和作战能力相互交换情报，协商西班牙防务计划，向西班牙提供军需生产技术咨询和港口道路、铁路、电讯、机场方面的技术咨询；协助西班牙改善与北大西洋公约组织成员国的关系，与英国、法国政府讨论对西班牙政策，通报美国政府的决定，如果可能，达成一项共同政策协定；如果能够实现这一点，就通知北大西洋公约组织理事会，并按照本文件确定的路线建立北大西洋公约组织的共同政策。美国对西班牙的长期目标是接纳西班牙加入北大西洋公约组织。尽管缺乏政治上的可行性，但是美国应该准备与北大西洋公约组织成员国特别是与英国、法国讨论实现这一目标的方式，同时与西班牙政府讨论加入北大西洋公约组织。作为接受西班牙加入北大西洋公约组织的必要步骤和按照共同防卫援助计划提供军事援助的基础，西班牙军队应该为整合防务力量做出贡献。①
参谋长联席会议认为“从国家安全的观点来看，应该重新考虑和界定美国对西班牙的政策”。在国防部长致国家安全委员会执行秘书的NSC72/3文件中，参谋长联席会议要求在NSC72/2文件的《美国对西班牙政策的近期目标》中必须强调“为了北大西洋地区共同防务而立即开发西班牙的军事潜力”；在《美国对西班牙政策的长期目标》中强调“要使西班牙早日加入北大西洋公约组织”。删除“当美国政府完成制定计划工作以后”才与西班牙政府讨论海军基地和空军基地问题这样的限制条件。②
为了协调国务院与参谋长联席会议的立场，美国国家安全委员会执行秘书起草了NSC72/4文件，提交美国国家安全委员会第82次会议讨论。杜鲁门总统于1951年2月1日批准了NSC72/4文件，该文件在实质性的政策规定方面，全面吸收了NSC72/3文件的文字表述，①它是美国国家安全委员会关于美国对西班牙政策的第一个执行文件。
从1951年3月14日起，美西双方开始正式会谈。佛朗哥表示：“在目前的世界形势下，最好的解决办法是美国和西班牙、葡萄牙之间直接缔结一项协定，如果美国能够提供适当的军事援助，西班牙非常愿意与美国达成协议，承担北大西洋公约成员国那样的责任和义务。”佛朗哥还向美国大使保证说：“西班牙及其属地的任何地方都可以提供作为美国的海军、空军、陆军基地，这些军事基地应该是美西双方都可以使用的。”②这样，只要美国提供军事援助，就能够获得在西班牙的军事基地，美国政府内部讨论的重点于是转向西班牙加入北大西洋公约组织问题。
上述文字在国务院看来已经清楚地表达了美国对西班牙政策的方方面面，但在参谋长联席会议看来却仍然存在着含混不清之处。参谋长联席会议要求彻底修改NSC72/5文件中关于《美国对西班牙政策的长期目标》的内容，参谋长联席会议建议“早日接受西班牙加入北大西洋公约组织，如果北大西洋公约组织成员国不赞成接受西班牙加入该组织，在不影响西班牙获得北大西洋公约组织成员国地位的情况下，美国尽可能早日与西班牙缔结共同防卫援助协定”。②
NSC72/6文件是继NSC72/4文件以后的另一个执行文件。在此前后，美国国务院围绕着缔结美西共同防卫援助协定和西班牙加入北大西洋公约组织这两个基本目标展开外交活动。从1952年4月起，美国和西班牙政府正式展开关于军事基地问题的谈判。1953年1月，艾森豪威尔入主白宫以后，立即着手调整美国国家安全基本政策，但在对西班牙政策上，艾森豪威尔政府并没有另起炉灶，它承认NSC72/6文件的有效性，继续执行杜鲁门政府的既定方针。
二 艾森豪威尔政府对西班牙政策的调整及其趋向
如果说《美西共同防卫援助协定》意味着艾森豪威尔政府与杜鲁门政府在对西班牙政策上的连续性，那么美国国家安全委员会NSC5418/1、NSC5710/1、NSC6016/1这三个决策文件则表明了艾森豪威尔政府对西班牙政策的调整及其变化趋向。
美国在西班牙问题上的基本立场应该是“避免干预西班牙内政，发展两国的军事合作”；继续向西班牙提供军事援助、经济援助和技术援助，增强西班牙防卫伊比利亚半岛(包括美国在西班牙的军事基地)的能力；美国对西班牙的各种援助应该支持美国对西班牙政策目标，尽可能避免影响西班牙经济；美西关系的发展应该推动西班牙与北大西洋公约组织成员国的密切合作；支持西班牙参加国际经济和财政活动以及有关组织；美国对西班牙的情报工作政策是增强西班牙对美国外交政策目标的理解和支持；扩大美西之间的文化交流和私人投资。①
NSC5418/1文件是艾森豪威尔政府对西班牙政策的第一个执行文件。与杜鲁门政府时期的NSC72/6文件相比，可以说，艾森豪威尔政府在这一时期对西班牙政策的调整还只是在局部问题上表现出新的特点：其一，更加突出地强调西班牙地理位置的战略意义；其二，更加突出地强调美国在西班牙的利益需要维护西班牙的内部稳定和反共倾向，不能干预西班牙内政；其三，明确提出了美国在西班牙情报活动的基本原则和扩大美国在西班牙的私人投资原则。在NSC5418/1文件制定以后，直到艾森豪威尔第一个总统任期结束，艾森豪威尔政府一直没有修改NSC5418/1文件，这体现了艾森豪威尔政府对西班牙援助政策的相对稳定性。
艾森豪威尔对西班牙政策的较大调整是在他的第二个总统任期内进行的。1957年4月25日，美国国家安全委员会起草了NSC5710文件。该文件指出，随着《美西共同防卫援助协定》规定的援助义务的终结，今后美国是否继续向西班牙提供共同防卫援助面临着三种选择：其一，1957财政年度以后停止所有援助；其二，只提供确保西班牙在基地计划方面的合作所需要的最低限度的经济和军事援助；其三，除了军事基地计划所需要的援助以外，继续向西班牙提供经济援助，以支持西班牙经济的发展；继续提供军事援助，以使西班牙有能力完成美国国务院和国防部批准的使命和任务。对此预算局建议，尽可能使西班牙早日加入北大西洋公约组织，但是“一旦接受西班牙加入北大西洋公约组织，美国不承担将西班牙军备提高到北大西洋公约组织水准的责任”。国务院和参谋长联席会议联名提议：“为了推动实现美国的政策目标，特别是为了美国利用西班牙基地和设施所需要的美西合作，向西班牙提供最低限度的军事、经济和技术援助”。国防部和财政部则联名提议：“作为对美国基地的补偿，继续向西班牙提供最低限度的军事、经济和技术援助。”NSC5710文件指出，美国对西班牙的援助，应该“有助于西班牙经济的稳定与增长，有助于西班牙的政治稳定，有助于增强西班牙军队保卫伊比利亚半岛包括美军基地的能力”；在与西班牙讨论美国军事援助问题时，不能同意提供先进的进攻性武器，不能同意在限制西班牙经济发展的同时维持现代化军队。①
NSC5710/1文件是艾森豪威尔政府第二个对西班牙政策的决策文件。在执行过程中，美西关系呈现合作的态势，西班牙仍然保持强硬的反共立场，只是希望美国政府在建设军事基地的过程中能够充分考虑这些基地过于靠近重要城市的问题。美国所遇到的实际问题主要来自两个方面：一是西班牙经济形势恶化，国家外汇储备急剧减少；二是在北大西洋公约组织内部，除了法国外长与西班牙外长在1957年8月的会晤以外，西班牙与其他北大西洋公约组织成员国的关系没有取得新的进展，不仅英国继续反对接受西班牙加入北大西洋公约组织，而且斯堪的纳维亚国家也加入其中。艾森豪威尔政府采取了多种对策来解决第一个问题，其中包括：改变对西班牙援助资金的使用方式，从1959年开始，将援助资金的90%用于美西双方同意的项目，只有10%用于美国军事基地的建设；对西班牙与东欧国家的易货贸易协定采取容忍的态度，西班牙向东欧国家出口农产品和稀有材料，从东欧国家进口机械设备、煤炭和石油；同时，美国向西班牙提供各类经济援助达21600万美元。但在西班牙加入北大西洋公约组织问题上，艾森豪威尔政府只采取了非常有限的说服手段，因此，也就几乎没有取得任何新的进展。①
在艾森豪威尔即将结束他的第二个总统任期时，美国国家安全委员会再次审查对西班牙政策。NSC6016文件依次分析了“西班牙的重要性”、“政治局势”、“经济局势”、“美国对西班牙援助”等方面的问题，除了重申NSC5710/1文件提出的政策目标以外，还提出了三个新的政策原则：“鼓励削减或裁撤不需要的军备”；“鼓励西班牙实行促进经济增长和经济稳定、改善外国投资环境的政策”；“为了保持西班牙内部稳定和提高国际威信，鼓励西班牙向民主化方向发展”。②在1960年9月29日的国家安全委员会第461次会议上，由于考虑到“如果美国直接向佛朗哥政府施加压力，要求西班牙进行民主化改革，可能将产生完全相反的效果，甚至可能导致美国在西班牙的重要地位的丧失，最好是在后佛朗哥时代采取促进西班牙向更加民主化方向发展的行动”，会议决定删除NSC6016文件中有关西班牙民主化的规定，只提出“美国希望西班牙在政权交替完成以后向民主化方向发展”。③修改以后的文件就是NSC6016/1文件。④
由上可见，在艾森豪威尔政府时期，美国对西班牙政策的调整是渐进的，其变化趋向可以概括为三个方面。其一，在向西班牙提供共同防卫援助资金方面，艾森豪威尔政府履行了美国在《美西共同防卫援助协定》中承诺的责任，这是美西战略合作得以顺利发展的基础；艾森豪威尔政府的调整措施表现在改变了美国援助资金的使用方式，从偏重用于美国在西班牙军事基地的建设转向兼顾美西两国的共同利益。其二，在西班牙加入北大西洋公约组织方面，艾森豪威尔政府始终没有放弃这一目标，但面对英国、法国、挪威、丹麦等盟国的反对，艾森豪威尔政府将西班牙加入北大西洋公约组织的问题置于相对次要的地位，换言之，艾森豪威尔政府是在不影响美国与其他西方盟国关系的前提下寻求在适当的时机解决西班牙加入北大西洋公约组织的问题，而不是像杜鲁门政府那样急切地希望解决这一问题。其三，在西班牙国内政治问题上，艾森豪威尔政府依然奉行扶持佛朗哥独裁政权的政策，稳定西班牙国内的政治经济秩序，直到1960年才提出在后佛朗哥时代促进西班牙向民主化方向发展的原则。以上三点清楚地说明了艾森豪威尔政府的对西政策具有局部调整的性质，这也是艾森豪威尔政府继续奉行遏制主义的必然结果。
三 艾森豪威尔政府对西班牙政策的特点
探讨艾森豪威尔政府对西班牙政策的历史特点，既应该从纵向上探求从杜鲁门政府到艾森豪威尔政府时期美国对西班牙政策本身所发生的变化，也应该从横向上探寻同时期美国对其盟国政策与对西班牙政策的异同。在纵向比较方面，无论是杜鲁门政府还是艾森豪威尔政府都始终追求两个战略目标：美国在西班牙的军事基地和西班牙加入北大西洋公约组织，美国政府最重要的手段是提供共同防卫援助资金。这种共同性，反映了从杜鲁门政府到艾森豪威尔政府时期美国对西班牙政策的连续性，或者说反映了艾森豪威尔政府对杜鲁门政府冷战战略遗产的继承性。艾森豪威尔时期美国政府对西班牙政策的变化，前文已经述及，尽管有关推进西班牙民主化的政策规定在艾森豪威尔政府时期还只有认识上的价值，其实践结果是在20世纪60年代以后才表现出来的，但我们不应该以此否定艾森豪威尔政府对西班牙政策的新特点。
在横向比较方面来看，艾森豪威尔政府对西班牙的政策与对北大西洋公约组织成员国的政策是不尽相同的。对北大西洋公约组织成员国，在杜鲁门政府时期，美国提供的主要是经济复兴援助，共同防卫援助居于相对次要的地位。艾森豪威尔政府减少了对除冰岛外北大西洋公约组织成员国的经济援助，增加了共同防卫援助。①从1959年开始，艾森豪威尔政府面对美国黄金储备急剧减少的困境，不得不削减美国共同防卫援助开支，要求西欧盟国分担美国的共同防卫援助开支和对发展中国家的援助，从1961财政年度开始，停止向英国、联邦德国、法国、奥地利、卢森堡提供军事援助；从1962年财政年度开始，停止向西班牙提供经济援助，继续提供军事援助。②
艾森豪威尔政府对西班牙的政策与对南斯拉夫的政策相比也是不同的。在东欧国家中，南斯拉夫是惟一与美国缔结共同防卫援助协定的国家(1951年)。自从苏联与南斯拉夫的关系破裂以后，美国政府始终以提供经济援助和军事援助作为诱饵，保持和扩大苏南关系的分裂态势，并且极力将这种局面扩大到波兰。如果说，美国对南斯拉夫的援助不仅数额巨大，而且军事援助和经济援助并重，那么美国对西班牙援助则是呈现逐渐单一化的趋势。
艾森豪威尔政府对西班牙政策与对韩国政策具有相似性。李承晚政权与佛朗哥政权一样，都属于军事独裁政权，其政权性质与美国的民主价值观念是截然相反的，但在遏制主义的驱动下，美国与这些军事独裁政权结成了战略盟友。美国对西班牙政策的核心是“美援与军事基地的交换”，西班牙军事基地的价值在于遏制苏联的军事战略需要，这既是杜鲁门政府转变对佛朗哥政权的态度、推动缔结《美西共同防卫援助协定》的原因，也是艾森豪威尔政府继续维持美西军事合作的动力。对于西班牙来说，美西军事合作关系的长期存在恰恰是佛朗哥独裁政权得以延续的重要国际原因。
欧洲研究 2006年第1期
作者简介：崔丕，暨南大学
(责任编辑：王延庆)
版权、转载等相关信息请阅读本站的“版权声明”