内容提要 第二次世界大战结束以后，美国对奥地利政策偏离了《莫斯科宣言》的方向，将奥地利作为被盟国解放的国家，反对追究奥地利的战争责任，极力推动奥地利的经济复兴和国内秩序稳定。美国国家安全委员会第38/4号文件和第164/1号文件乃是美国对奥地利政策的重要纲领。美国以奥地利只能向苏联支付实物赔偿和武装中立为条件，同意签署《奥地利国家条约》。促进奥地利的亲西方倾向，成为美国对奥地利政策的长期目标与重要特点。
关键词 美国 奥地利 中立化
奥地利地处欧洲中部，战略地位十分重要。1938年，奥地利被法西斯德国强制合并。1945年，奥地利被美苏英法四国军事占领，直到1955年，美苏英法四国才与奥地利政府缔结关于《重新建立独立的民主的奥地利国家条约》(通称《奥地利国家条约》)。长期以来，国际学术界偏重于美国对德国、日本占领政策的研究，而对美国对奥地利的占领政策研究比较薄弱①。在1945—1955这十年期间，美国对奥地利的政策呈现了复杂多变的特性。从强调奥地利既是纳粹德国的同盟国又是被盟国解放的国家这种双重属性，逐渐转向只是强调奥地利是被盟国解放的国家这一种属性；从推进奥地利的非纳粹化、非军事化、民主化，逐渐转向只是促进奥地利的亲西方化。在媾和政策领域，虽然美国始终坚持采取美苏英法四国共同签署条约的形式，但是，美国并不主张追究奥地利的战争责任和支付战争赔偿；以美苏为首的东西方两大集团虽然在欧洲直接对峙，但又承认奥地利在独立以后保持“中立”地位。本文以20世纪80年代以来美国政府解密的美国国家安全委员会文件、美国国家安全委员会会议记录和参谋长联席会议文件为基础，探讨美国对奥地利政策的演变，揭示美国在中欧冷战政策的特点。
一、美苏关于奥地利条约问题的分歧
20世纪30年代，纳粹德国的崛起及向《凡尔赛和约》体系挑战，乃是欧洲国际关系中最重大的事件。1938年，德国兵不血刃地兼并奥地利，成为德国挑起第二次世界大战的重要步骤。
当时，美国国内孤立主义势力相当强大，《中立法》又限制了罗斯福政府干预欧洲事务的能力。美国对德奥合并的反应，局限于“只将德奥合并作为一个既成事实，而不承认德奥合并的合法性”，在对外关系中始终避免任何能被认为构成事实上承认德奥合并的行动。美国政府改变对奥地利的政策，是在第二次世界大战战略形势根本改观以后提上日程的。1943年10月，美英苏三国外长在莫斯科签署的《关于奥地利的宣言》中申明：“奥地利作为希特勒侵略的第一个自由国家，应该从德国统治下解放出来”，“重新建立自由和独立的奥地利”；“奥地利因站在希特勒德国方面参加战争而负有不能推卸的责任，在最后解决时，无可避免地应考虑到其对自己解放所做出的贡献”①。《莫斯科宣言》关于奥地利政策的双重规定，为后来美苏推行各自的对奥政策提供了国际法方面的依据。
自从德国战败投降之日起，美国对奥地利政策就开始向背离《莫斯科宣言》的方向发展。1945年6月27日，美国政府向驻奥地利占领军司令克拉克将军下达了关于占领政策的指令，共计57条，其核心是要将奥地利作为从纳粹德国统治下解放的国家，而不是德国的同盟国或美国的交战国②。1945年11月25日，奥地利联邦政府成立。美国、英国、法国、苏联立即予以承认。1946年10月，美国政府向盟国管制委员会提议削减占领军：美国占领军从47，000人削减到14，000人，英国占领军从65，000人削减到28，000人，法国占领军从40，000人削减到14，000人，苏联占领军从200，000人削减到50，000人。美国政府还联合英国、法国向盟国管制委员会提议：将盟国占领军军费限制在奥地利政府财政收入的35%以内。1946年全年，奥地利政府共向苏联提供1.6亿奥地利先令③。
美国与苏联在奥地利的矛盾和对抗是在谈判奥地利条约过程中表现出来的。美国政府第一个关于奥地利媾和条约草案是在1946年初完成的。是年2月，国务院中欧司官员哈罗德·魏德勒提出《承认独立、民主的奥地利的条约纲要草案》，通称《短条约草案》。其核心思想是应该将奥地利作为被解放的国家而不是纳粹德国的附庸国；按照《波茨坦宣言》，不应该向奥地利索取战争赔偿；奥地利是中欧国家中第一个在解放以后实行自由选举的国家，外国军队继续占领奥地利对其经济乃是沉重的负担，应该尽快撤军。美国国务院派遣苏联事务专家菲利浦·莫斯雷和列文·汤普逊赴维也纳与克拉克将军讨论对奥地利条约问题④。与此同时，国务院请求参谋长联席会议起草对奥地利和约中的军事条款。1946年6月11日，参谋长联席会议提议：“在奥地利和约中应该明确规定对奥地利军备的特殊限制。”即：“奥地利军备不能构成对美国安全的直接威胁，只能用于维护国内治安”；“限制奥地利军事工业的恢复和生产，限制奥地利的军事训练”；“允许奥地利拥有66，000人的地面部队、5360人和77架飞机的空军”；禁止为军事目的研究和开发原子能；和约中没有必要包含有关海军的条款⑤。在1947年1月召开的四国外长伦敦会议上，美国政府正式提议讨论奥地利条约问题。从此，直到1949年6月，以美国政府提出的《奥地利国家条约草案》(通称《长条约草案》)为基础，四国代表在多数问题上达成协议，争论未决的条款主要表现在以下四个方面。其一，奥地利独立问题(第2条)。美国建议缔约国尊重奥地利的独立与领土完整，苏联认为没有必要考虑这样的条款。
其二，奥地利的军事防卫力量问题(第26条、第27条)。美国政府主张应该允许奥地利在条约限定的范围以内建立其武装力量，并且不限制奥地利获得军备物资的来源，也不能过度限制奥地利的经济发展水平。苏联政府则认为，应该限制奥地利的经济发展水平和军备物资的来源。其三，奥地利的疆域和边界问题(第5条)。南斯拉夫要求奥地利割让卡林西亚和施蒂利亚的部分领土，这一要求得到苏联的支持。美国政府主张应该恢复奥地利在1937年12月31日以前的疆域和边界，反对向南斯拉夫割让任何领土。其四，德国在奥地利的资产与奥地利向苏联的赔偿问题(第35条)。这乃是奥地利条约谈判中最重要的争端，有必要单独加以说明。
据甘特·比斯科夫的研究，德国在奥地利的资产占奥地利工业的10%、奥地利金融业的5%以下①，其绝对数量并非很大。斯大林将获取战败国的战争赔偿作为推动苏联战后经济复兴的重要手段，因此，苏联对《莫斯科宣言》的解释，偏重于其中的奥地利参加纳粹德国方面作战而应该承担的责任，对德国在奥地利的资产予以广义的解释。1946年2月，苏联驻奥地利占领军当局将奥地利多瑙河造船公司的巨额资产置于直接管辖之下，要求奥地利政府移交72个大地产(约合60，000公亩)、返还4亿马克贷款，并且通过缔结《苏奥协定》的方式，将德国在奥地利的280家企业控制在手中②。1946年7月16日，苏联明确提出了赔偿要求：“1.在东奥地利的所有德国权益和资产转让给予苏联。其中包括：1938年3月15日以前的此类权益和资产；1938年3月15日以前或以后，不论以何种手段从同盟国、附庸国转移到德国的资产；德奥合并以后，在单方面(买卖)基础上从中立国、联合国家的公司以及奥地利人所有者转让给予德国和德籍公民及社团的权益和资产、在德国投资基础上建立和发展起来的所有企业、德国公司和私人获得的开发奥地利天然资源的所有权益；德国法人和自然人的专利和商标权；在奥地利财政信贷机构中所有属于德国法人、自然人的存款和抵押品；德国公共机构之财产和德籍居民私人之财产，只要不能提供有效证明，一律视为从原所有者手中强行夺取的财产。2.1938年3月15日以前原属于奥地利国家的国有财产、公共财产、奥地利公民的私人财产、1938年3月15日以后未经补偿而转让给德国国家或德籍居民者，不论是在国有信贷机构或其他机构合并过程中还是在雅利安化过程中的资产，必须返归德奥合并以前的原物主。根据以上解释，苏联要求将奥地利石油产品的60%包括石油产区的各种建筑物、厂房、设备和其他财产；现有石油勘探协定中东奥地利60%的勘探租借权给予苏联；以1947年奥地利的石油精炼生产能力为基础，奥地利每年向苏联提供420，000吨原油生产的精炼油；将奥地利石油运输权转让给予苏联；将多瑙河造船公司在匈牙利、罗马尼亚、保加利亚、奥地利苏军占领区内的所有资产转让给予苏联。在6年内，奥地利向苏联以可自由兑换货币支付1.5亿美元赔偿。在苏联的支持下， 南斯拉夫提出要求奥地利支付1.9亿美元赔偿①。美国政府认为，凡是1938年3月15日以前德国在奥地利的资产、战时德国在奥地利的投资，属于“德国海外资产”的范畴，可以作为盟国获取战争赔偿的来源；西方石油公司在德奥合并以后转让出去的资产属于被迫转让，理应归还原物主②。按照上述理解，美国政府同意将多瑙河造船公司在匈牙利、保加利亚、罗马尼亚的所有资产和维也纳港口设备的一部分转让给予苏联；将奥地利石油产品的58%—60%、石油勘探权的47%转让给予苏联；同意奥地利向苏联支付1亿美元，但应同时规定奥地利没有支付战争赔偿的责任，上述款项可以以实物或劳务抵偿；原奥地利在保加利亚、匈牙利、罗马尼亚的资产应计算在内③。显然，美苏之间的立场和要求存在着相当的距离。1947年10月7日，法国政府提出了一个折中方案：奥地利将石油产品的58%—60%、石油精炼的47%、石油运输、石油勘探等方面的某些资产和权益转让给予苏联；奥地利将多瑙河造船公司在匈牙利、罗马尼亚、保加利亚的所有资产和维也纳港口的部分设备转让给予苏联。同时，奥地利向苏联支付1亿美元，以满足苏联的其他要求。另一方面，奥地利将获得现在被苏联占领军作为德国资产而控制的其他财产的所有权。但是，这个方案在1949年4月25日被苏联政府拒绝④。
美英法苏四国关于奥地利条约的谈判之所以难以达成共识，其原因固然在于美国坚持在解决奥地利条约的基础上讨论解决对德条约问题、苏联坚持在德国问题解决以前不能缔结奥地利条约，但是，更加重要的是同时期遏制主义在美国政府的对外政策中逐渐取得了支配地位，美苏在欧洲的对抗，最终推动美国政府重新审查对奥地利的政策。
二、美国国家安全委员会第38/4号文件与美国对奥地利政策的调整
1948年欧洲国际政治接连出现的捷克事件、苏南冲突、柏林危机，对美苏关系的发展产生了极其深远的影响。苏联的战略目标虽然仍旧是保证苏联在雅尔塔体系中划分的势力范围，在封锁柏林失败以后，苏联却从外线进攻、内线防御转向内线进攻、外线防御。在奥地利问题上，苏联开始放弃对南斯拉夫的支持。奥地利政府从原来的“不惜任何代价谋求媾和”转向要求西方国家保证其安全或将奥地利纳入西方安全体系⑤。英国积极要求美国尽快签署奥地利条约。美国将遏制苏联作为确定不移的长期政策，北大西洋公约组织和巴黎统筹委员会的建立、《共同防卫援助法》的出台，使美国与西欧国家在军事战略和经济防卫方面形成一个整体。美国国家安全委员会第38/4号文件就是在这样的背景下形成的。
美国国家安全委员会第38号文件是1948年12月8日国务院向国家安全委员会提交的关于《外长会议中的奥地利条约》报告，该文件依次介绍了四国外长会议谈判的进展情况、奥地利条约尚未达成协议的事项、这些尚未达成协议事项在美国政策目标中的重要性、美国对奥地利政策的基本目标。该文件指出：“美国在奥地利条约问题上的主要目标是使奥地利成为能够生存下去的独立国家”，“我们应该坚持承认1937年奥地利的疆域”；“在奥地利条约生效以前，我们应该继续与英国、法国合作，推进现行在西方国家占领区训练、装备奥地利警察的计划，组织、训练、装备奥地利军队的基本骨干”；“在奥地利能够承受的限度以内，寻求解决德国资产问题。奥地利条约应该明确规定奥地利对苏联义务的数额、性质和期限。根据这些条件，苏联在奥地利的企业可以进行生产。”“如果在条约缔结以前可能的话，我们应该允许奥地利尽快加入联合国”①。1948年12月7日，国务院向国防部建议按照对外军事援助计划向奥地利提供必要的装备②。1949年6月10日，国务院在给正在巴黎出席外长会议的国务卿艾奇逊的信中指出：赞成按照下列路线解决谈判中的分歧：1.立即与英法两国讨论在三国协商或者四国协商基础上的确切计划，举行高级别会谈，与英法两国重新讨论占领军军费问题，并且努力使英法两国承认分担驻奥地利占领军军费。2.协商确定占领军的实际数量。至多应该在每一个占领区都保留8，000人左右的驻军。如果这一建议不被接受，我们应该尽力限制苏联占领军不能超过15，000人，其他西方国家占领区各保留5，000人的驻军。现在应该采取的措施是训练警察。我们应该尽力使其他三国同意训练奥地利宪兵并且在条约中规定建立正规军，逐渐承担占领国现在履行的安全职能。如果苏联不接受上述主张，我们就单方面削减驻军和实行上述训练计划③。国务院在这里有意回避了在奥地利条约签署以前是否从奥地利撤军的问题。正因为如此，国防部才激烈地反对国务院的主张，要求国家安全委员会尽快地制定美国对奥地利的完整政策。
早在1948年3月的JCS1685/2号文件中，参谋长联席会议就已经提出在奥地利组织、装备、训练完全能够履行和约所赋予使命的治安力量以前，美国占领军不能从奥地利撤军，允许奥地利现在就开始组建其军事力量。其后，参谋长联席会议一再重申这一立场。1949年2月4日，参谋长联席会议发布JCS1369/17号指令，要求美国驻奥地利占领军必须“将奥地利作为一个被解放的国家和政治经济整体，避免按照占领区分界线分割奥地利，以各种可能的方式推动奥地利的重建和发展”。直到奥地利和约生效和美国占领军撤军以前，都必须执行这一命令④。1949年6月14日，国防部部长在致国务卿的备忘录中明确指出：“从战略观点而言，在奥地利能够组织、训练、装备适当规模的安全部队以前，撤出占领军将在中欧产生军事力量真空，拱手让苏联在东西线建立桥头堡”；“在奥地利建立起与其安全需要相适应的军备力量以前，不能完全撤出占领军”；“只有在美国确信奥地利军事力量能够履行条约赋予的所有使命时，奥地利条约才能生效”⑤。1949年6月16日，国防部部长以致国家安全委员会执行秘书备忘录的形式阐述五角大楼的上述政策主张，这就是美国国家安全委员会第38/1号文件。面对国防部的压力，国务院并没有妥协。1949年7月1日，国务卿同样在致国家安全委员会执行秘书的备忘录(即美国国家安全委员会第38/2号文件)中指出：国家安全委员会没有必要讨论对奥地利的基本政策，“如果四国外长会议能够解决缔结条约的主要分歧，现在没有必要进一步采取限制占领军的措施”①。
为了协调国务院与国防部的立场，1949年11月8日，国家安全委员会执行秘书在国务院、国防部、国家安全资源局、中央情报局的协助下，起草了美国国家安全委员会第38/3号文件《今后美国对奥地利的行动方针》。经过美国国家安全委员会第48次会议讨论，略加修改，作为美国国家安全委员会第38/4号文件。杜鲁门总统立即批准了这一文件，责令美国政府各有关部门执行②。美国国家安全委员会第38/4号文件规定：1.在外国占领军撤军以前，美国应该以各种适当的措施保证奥地利军队能够维护国内治安。占领军撤军之际，首先装备28，000名奥地利宪兵，以维护国内治安。在一至二年内，装备53，000人，建立《奥地利国家条约》允许的最大限度的武装力量。2.不缔结没有关于安全条款的条约，不同意外国占领军撤军期限从90天延长到180天的修正案。3.在签署条约以后，应该使苏联同意立即建立奥地利军队。如果能够获得苏联的同意，就可以通过推迟批准条约的方式而获得更多的时间。如果苏联不同意在条约生效以前建立奥地利军队，那么，在条约签署以后，在西方国家占领区建立一支奥地利军队或扩大训练奥地利宪兵计划，争取使英法两国同意在批准条约以前三个月内实施上述计划。4.争取英法两国分担对奥地利国内治安的责任，推动奥地利政府与西方国家的合作，利用《共同防卫援助计划》资金装备奥地利军队③。
美国国家安全委员会第38/4号文件是美国国家安全委员会建立以来通过的第一个关于奥地利政策的执行文件，标志着美国对奥地利政策的重大调整。从此，美国对奥地利的政策主要沿着三个方向发展。其一，缓和在奥地利的占领与管制政策，增加奥地利政府的权限，放宽对通讯、新闻检查、国内旅行、民航的管制④。1949年5月23日，参谋长联席会议决定将驻奥地利美军与美国驻欧洲军司令部分离。1950年10月23日，参谋长联席会议决定将美国驻奥地利占领军的行政权移交给国务院，美国驻奥地利占领军的任务今后只限于纯粹的军事事务⑤。其二，推动奥地利经济稳定与复兴。占领时期美国对奥地利的援助是多种形式的，其中最大的一宗是欧洲经济复兴援助，即“马歇尔计划”援助。该计划总额的13%(9.091亿美元)给予奥地利，其中的6%又给予苏联占领区。奥地利是“马歇尔计划”参加国中唯一的领土尚被苏联军队占领的国家。从1945年到1955年，美国对奥地利经济援助总额高达143，380万美元⑥。其三，向奥地利提供军事援助，美国政府开始实施训练、装备奥地利宪兵的计划。到1953年，共训练、装备宪兵8，500人。美国占领军当局向奥地利政府移交了价值6，000万美元的各种装备。美国每年还向奥地利提供1，000万美元的《共同防卫援助》资金⑦。美国政府的这种举动必然被苏联视为重整奥地利军备。1949年12月15日，苏联谈判代表照会西方三国政府，宣布停止与西方国家讨论奥地利条约问题①。这样，直到1954年2月的柏林外长会议，在这期间再没有召开四国外长会议。美苏两国都转向与奥地利政府的单独交涉，以便谋求更大的利益。
三、美国国家安全委员会第164/1号文件与《奥地利国家条约》
1953年3月5日，斯大林逝世。以此为契机，苏联对外政策发生了重要转变。一方面，从强调资本主义与社会主义的截然对立转向呼吁东西方两种社会制度的国家和平共处，另一方面，积极筹建华沙条约组织、巩固在东欧的势力范围，谋求在美苏两大集团之间建立中立区。
这个中立区将从斯堪的纳维亚半岛一直延伸到土耳其，而其中心将是中立化的德国和奥地利。苏联取消了沿苏联占领区和西方占领区之间边界的管制措施，主张奥地利参加奥地利条约的谈判。美国艾森豪威尔政府立即做出反应，同意恢复对奥地利条约的谈判。1953年9月28日，奥地利政府照会苏联，表示愿意在保留有关德国资产处理条款的前提下签署条约。1953年10月5日，美国国家安全委员会起草了第164号文件《美国对奥地利的目标和政策》，作为指导新一轮对奥地利条约谈判的基本纲领。
美国国家安全委员会第164号文件认为，如果恢复谈判，苏联可能提议奥地利中立化，奥地利也可能准备接受某种形式的武装中立化，英法两国不可能长期支持美国抵制奥地利中立化的立场，苏联可能通过《苏奥协定》谋求特殊利益，奥地利的主要政党和多数选民支持西方国家在奥地利的政策，在奥地利建立起适当的军备力量以前，从奥地利撤出西方国家占领军对美国是极端不利的②。在这种形势下，美国对奥地利政策的目标是：“促进奥地利的亲西方倾向，阻止奥地利加入苏联集团”；缔结公正的四国条约，重新建立奥地利的政治、经济独立，加强奥地利社会的政治经济稳定；最大限度地推动奥地利防务力量的发展，促进奥地利与西方合作，抵制苏联集团的侵略。该文件提出了美国对奥地利条约谈判的基本政策：继续促进缔结条约，鉴于苏联拒绝接受西方国家的最低限度条件作为讨论的基础，向世界舆论澄清苏联和平攻势的虚伪性，与英法两国一道不支持奥地利与苏联的单独谈判，“积极阻止违反美国利益的奥地利中立化，如果奥地利、英国、法国舆论都强烈主张接受某种程度的中立化，美国可以考虑做出某种妥协，避免单方面破坏条约谈判的责任”。“然而，美国应该拒绝签署含有阻止奥地利与西欧经济体联合或损害奥地利维护内部秩序能力内容的条约”③。“尽力争取在有利于美国利益的条件下签署条约，特别是有关德国在奥地利资产的条款。如果苏联原则上同意接受《长条约草案》第35条，美国政府就同意签约。如果四国仍然无法取得一致意见，美国对奥地利的基本政策是：继续扩大奥地利政府的权利，促使苏联尊重其他占领国之权利，支持废除限制奥地利生产和保持非正常的高物价的规章制度，继续减少奥地利与自由世界贸易的壁垒，降低奥地利对苏联集团贸易的比重，“在美国国家安全委员会第152/2号文件的范围内，对奥地利与苏联集团的非战略物资贸易方面的特殊要求予以适当地考虑”，根据实际情况确定追加经济援助。
如果在缔结条约以前撤出占领军，必须以下列条件为前提：“四国同意扩大奥地利的治安力量，苏联同意缩小对其在奥地利经济企业的管辖权”。与英法两国合作，防止苏联、奥地利的单独行动。如果苏联非法使用武力或封锁维也纳，美军按照1950年2月17日指令采取行动。关于奥地利军备问题，保证使奥地利国内治安部队获得装备，保证奥地利在缔结条约以后继续发展军备①。奥地利承诺提高并保持与国内治安相适应的军备水平，接受西方国家在这一领域的援助②。
参谋长联席会议认为，NSC164号文件基本上反映了参谋长联席会议以前表达过的政策主张。在奥地利中立化问题上，只要“奥地利中立化”包含有以下含义，都是不能接受的：1.阻止奥地利建立、维持适当的国内治安部队；2.限制西方国家向奥地利提供训练、装备该种部队的援助；3.阻止奥地利与西方国家之间在防务计划方面的合作；4.成为用以在谈判德国和约时反对美国的先例。在西欧和南欧的防务方面，奥地利是重要的战略纽带，任何削弱美国在奥地利军事地位的举措，都将严重影响北约的整个防务体系。因此，“与其接受那种否定美国对奥地利安全目标的条约，莫如维持现状”③。在美国国家安全委员会第166次会议上，讨论的核心问题是奥地利的中立化问题。参谋长联席会议主席反对在条约中明确规定“奥地利中立化”。
国务卿杜勒斯承认应该允许奥地利自由选择其国际地位。艾森豪威尔总统认为：“如果奥地利能够获得类似于瑞士的地位，从军事观点来看是令人十分满意的。”这样，五角大楼终于妥协，表示：“如果是武装中立”，可以接受奥地利中立化④。美国国家安全委员会第164号文件有关奥地利中立化的文字被修改，修改后的措辞如下：“美国应该拒绝签署包含有阻止奥地利与西欧经济体联合———那将损害奥地利维护国内秩序的能力———或限制西方国家在奥地利建立适当的国内安全力量方面提供援助内容的条约。”⑤除此之外，其他内容几乎都保留下来，作为美国国家安全委员会第164/1号文件。1953年10月14日，艾森豪威尔总统批准了美国国家安全委员会第164/1号文件。
1954年2月，美英法苏四国外长会议在中断了四年之久以后在柏林召开。奥地利政府代表参加了这次会议。奥地利政府代表明确表示“奥地利丝毫没有加入任何军事同盟的意图”。苏联提议在奥地利条约第4条内增加一项有关奥地利中立化的新规定：奥地利承担不加入针对解放它的国家的军事同盟和不准在其领土上设立外国军事基地、雇佣外国军事教官和外国军事专家的义务。苏联还要求在签署对德国条约以前，苏联、美国、英国、法国四国可以在奥地利各自占领区内保留少量军队，但没有占领军的职能。西方国家反对苏联的这一主张。苏联做出的唯一妥协就是接受了奥地利政府外长提出的赔偿计划，以价值1.5亿美元的实物而不是以美元现金赔偿苏联①。
1955年2月，苏联政府声明可能在缔结对德国条约以前从奥地利撤军，但“坚决排除德国再次吞并奥地利的可能的解决办法”。1955年4月12—15日，苏联政府与奥地利政府在莫斯科举行首脑会谈，最终达成一项秘密备忘录。奥地利政府声明承诺“将永久保持像瑞士那样的中立”：“即不仅不参加任何同盟而且不保留外国军事基地”。苏联政府声明愿意“立即签署奥地利国家条约，承认关于奥地利中立的声明”，“同意在奥地利国家条约生效以后，四国军队最迟应该在1955年12月31日以前撤出奥地利”。在赔偿问题上，苏联接受了奥地利提出的“分期支付、实物赔偿”的解决办法②。与此同时，奥地利政府还与美国、英国、法国分别签署秘密协定，承诺将同样适当补偿西方石油公司的损失③。这样，就打开了缔结《奥地利国家条约》的道路。
1955年5月15日，美英法苏四国同奥地利政府代表在维也纳签署了关于《重新建立独立和民主的奥地利的国家条约》。条约规定恢复奥地利的主权、独立和1938年1月1日以前的边界，禁止奥地利与德国合并或缔结任何同盟，奥地利应组成民主政府；不得拥有、制造和试验核武器，盟国对奥地利的管制自条约生效之日起废止，驻奥地利的盟国军队在条约生效以后90天以内，最迟在1955年12月31日撤退完毕。条约于1955年7月27日生效。奥地利国会下院和上院分别于1955年10月24日和10月26日通过了确定奥地利永久中立的法案，规定奥地利不参加任何军事同盟，不允许在奥地利领土上建立外国军事基地。该法案自1955年11月5日起生效④。
我们应该怎样评价《奥地利国家条约》呢?我国学术界十分注重该条约在东西方关系缓和进程中的作用和意义。毋庸赘言，这当然是一种相当重要的视角。我在这里想补充说明的是探讨美国政府的自我定位。1955年12月14日美国国家安全委员会《关于美国国家安全委员会第164/1号文件执行情况报告》认为：“最近10年以来，美国在奥地利的主要政策目标已经实现”，“《奥地利国家条约》是一个比1949年条约草案更恰当、更令人满意的文件”⑤。1956年3月23日，美国国家安全委员会制定的第5603号文件《美国对奥地利的政策》也这样评论说：“《奥地利国家条约》标志着近10年来美国在奥地利主要政策目标的成就”；不过，“美国付出了相应的代价：奥地利按照苏联的意图接受了永久军事中立的政策，并且背上了在6至10年内向苏联支付赔偿的经济负担”⑥。应该说，美国政府的自我评价是以美苏关系为核心的得失观，并没有能够囊括奥地利在这场大国关系角逐中的利益得失。首先，以奥地利的实际经济负担而论，远远大于条约规定的1.5亿美元。据甘特·比斯科夫的研究，从1945年奥地利被占领直到1964年完成赔偿支付为止，奥地利实际向苏联支付的战争赔偿包括：1945年苏军以“战利品”名义拆迁的工业设备2亿美元、多瑙河造船公司在1945—1955年期间的利润5亿美元、奥地利为了收回苏联在奥地利资产而支付给予苏联的3.5亿美元，以上各项累计直接赔偿10.5亿美元。如果再将奥地利向苏联支付的占领费2.75亿美元计算在内，总额高达13.25亿美元①。此外，1955年7月，奥地利政府与世界犹太人大会缔结协定，奥地利政府将建立一笔5.5亿先令(合2200万美元)的专项基金，用以补偿在纳粹德国统治时期犹太人蒙受的损害②。再以奥地利中立化问题而论，奥地利中立化并没有直接列入《奥地利国家条约》。应该承认，在第二次世界大战结束以后，由于奥地利处于被占领地位，因此不可能像瑞士或瑞典那样自行决定其中立的条件，而只能像芬兰那样同战胜国谈判。奥地利政府曾经希望由西方国家保证其安全或加入西方集体安全体系，问题在于美国政府在筹建和扩大北大西洋公约组织的过程中，并没有设想将奥地利吸收进来。奥地利政府选择“中立化”，在一定意义上，也是对美国政府态度的反应。在国际法的意义上，“中立化”是“中立”的一种被迫形式，赋予一国中立化的国家就要担负起对这种中立化加以保证的义务。美国和苏联最有资格承担这种保证义务。但是，实际上，无论美国还是苏联，都是根据自己的战略需要对待奥地利的“中立”地位的。美国政府除了在1955年12月5日承认了奥地利的“中立”以外，并没有做出更加具体的保证。在这个意义上，不能将奥地利中立说成是美国付出的代价。
《奥地利国家条约》生效以后，美国国家安全委员会分别在1956年和1960年两次审定对奥地利政策，美国国家安全委员会第5603号文件和第6020号文件集中反映了这一时期美国政府对奥地利政策的发展趋势。如果我们仔细阅读这些文件，就会看到这样两个值得注意的问题。其一，美国向奥地利提供军事援助问题。奥地利政府曾经解释说：“奥地利的中立化意味着奥地利能够自由地与西方国家在政治、经济、文化领域进行合作，在建立奥地利军事力量方面自由地接受外来援助。”美国政府始终支持奥地利政府对“中立化”的如斯解释③。1955—1959年期间，美国向奥地利提供了价值8000万美元的军事援助④。美国政府此举的目的就在于追求双重目标：“既能够维护奥地利国内安全又能够使奥地利具备延缓苏联集团向进入意大利和西欧的战略要地进行攻击的有限能力。”⑤其二，奥地利与巴黎统筹委员会的关系问题。
巴黎统筹委员会本来是以美国为首的西方国家在经济领域对苏联集团国家实行遏制的秘密国际组织。奥地利尽管是“中立化”国家，但是，美国并没有让奥地利游离于东西方贸易管制体系以外，美国政府的主要手段就是借助上述的军事援助。美国国家安全委员会第5603号文件规定：“要努力使奥地利继续与巴黎统筹委员会和美国在战略物资管制领域合作。”⑥这种合作，在20世纪五六十年代是隐蔽进行的，在20世纪80年代则是公开进行的，奥地利成为美国的“类巴黎统筹委员会管制”合作国①。美国政府的这些做法，在一定程度上恰恰损害了奥地利的“中立”地位。
美国之所以能够签署《奥地利国家条约》，是艾森豪威尔政府的欧洲战略所决定的。在整个20世纪50年代，美国在欧洲战略中追求的基本目标乃是遏制苏联集团势力的增长。作为推进这一目标的手段，在欧洲的不同国家和不同区域呈现着不同的特点。在西欧，美国政府始终以北大西洋公约组织为核心，加强与西欧盟国的合作，积极协调彼此的利益冲突。在东欧，美国政府极力分化东欧国家与苏联的关系，以提供经济援助、军事援助为诱饵，促进南斯拉夫、波兰、罗马尼亚等国的反苏倾向②。在北欧，美国政府承认芬兰与苏联的特殊关系，与此同时，加强与丹麦、挪威、冰岛之间的合作，促进瑞典的亲西方倾向③。在中欧，联邦德国重整军备和加入北大西洋公约组织，相对弱化了奥地利的地位。美国政府追求没有苏联军事力量存在的奥地利，使中欧成为美苏两大集团对抗的缓冲地带。这样，就使得奥地利能够既不像《旧金山对日和约》以后的日本，与美国缔结双边安全保障条约；也能够不像德国那样被分裂成为两个国家。这一点，正是美国在中欧冷战政策的独特之处。
《世界历史》，2004年第6期
[本文作者崔丕，暨南大学历史学系教授。广州 510632]
(责任编辑：王延庆)
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