内容提要：美国国家安全委员会的NSC160/1文件和NSC5433/1文件确定了美国对《欧洲防务共同体条约》的基本政策，杜勒斯是在这两个文件确定的路线和策略方针的范围内展开“压力外交”的。NSC5803文件则是第二任艾森豪威尔政府对德政策的纲领。艾森豪威尔政府虽然标榜支持德国重新统一，其现实政策却是维持东西德的长期分裂局面、要求联邦德国在西方防务领域做出更多的贡献和帮助美国解决国际收支危机。美德同盟关系逐渐由联邦德国的依赖向在某些领域协助甚至替代美国的方向转变。
关键词：艾森豪威尔 对德政策 美德关系
20世纪80年代以来，国际学术界关于艾森豪威尔政府对联邦德国政策的研究，①重视阐明国务卿杜勒斯在推动批准《欧洲防务共同体条约》中的作用、艾森豪威尔政府在美英法苏四国首脑会议中对德国统一问题的态度、艾森豪威尔政府扶持阿登纳政府以及美德关系发展的和谐性，而没有充分探讨美国国家安全委员会关于《欧洲防务共同体条约》政策的形成过程、德国统一问题在艾森豪威尔政府对德政策中的相对地位和美德同盟关系发展的新特点。本文依据20世纪90年代以来美国政府解密的美国国家安全委员会有关对德政策文件和会议记录，对以上问题进行深入探讨，以揭示艾森豪威尔政府对联邦德国政策的基本演变过程。
一 艾森豪威尔政府对《欧洲防务共同体条约》的政策
1949年，联邦德国与民主德国的相继建立，乃是美苏冷战的直接产物。朝鲜战争爆发后，杜鲁门政府决定重新武装联邦德国、推动联邦德国参加欧洲防务集团。①1952年5月25日，美英法三国与联邦德国签署了《波恩条约》，决定结束对德占领，恢复西德的主权。5月27日，联邦德国、法国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡六国签署《欧洲防务共同体条约》。美国重新武装德国的目标能否实现，在相当程度上取决于《欧洲防务共同体条约》是否获得签署国的批准。
艾森豪威尔政府建立之时，《欧洲防务共同体条约》还没有获得相关国家的批准，甚至有迹象表明法国国内的反德势力有可能使其夭折。在重新制定国家安全基本政策时，艾森豪威尔政府认定苏联仍然是美国国家安全利益的最大的威胁；美国国家安全基本政策必须坚持西方集体安全的路线，必须积极支持联邦德国与欧洲联合。②国务卿杜勒斯一再强调指出：“我们对欧洲的政策必须建立在法德联合的基础上，而不是困陷于在法国与德国之间进行选择”。③1953年8月4日，美国国家安全委员会NSC160文件《美国对德国的政策》，就是在这样的背景下提出的。
开宗明义，NSC160文件首先指出了德国问题对美国国家安全的极端重要意义：“德国是苏联以西潜在的最强大的欧洲大陆国家”、“西方国家与苏联之间可能发生冲突和摩擦的主要地域”、“它与其他自由欧洲国家的合作对强大而稳定的欧洲而言是绝对必要、不可缺少的”。然后，提出了美国对德政策的五大目标：(1)支持欧洲一体化进程，“使德国能够参加西方防务并为加强自由世界做出尽可能的巨大贡献”；(2)“防止苏联控制整个德国，削弱苏联在东德的力量和共产主义在德国各地的影响”；(3)“通过和平方式重新实现德国的统一，统一以后的德国自主处理内外事务，坚定地奉行联合国准则并具备抵制共产主义和极端纳粹主义的能力”；(4)“发展健康的德国经济，使之不依赖美国的财政援助，积极参加欧洲共同体，加强自由世界的经济力量”；(5)“在德国统一以前，维护西方在柏林的地位”。为此，美国要“继续通过煤钢共同体、欧洲防务共同体、欧洲政治共同体这样的安排推进欧洲联合”，“在欧洲防务共同体的框架内促进联邦德国参加隶属于北大西洋公约组织的西方防务体系”，“特别是要积极推动批准《欧洲防务共同体条约》，一旦条约获得批准，最大限度地向欧洲防务共同体提供军事援助，使德国迅速形成防卫能力，最大限度地利用德国的生产能力；在适当的时机，使德国加入北大西洋公约组织”。“如果在1954年1月1日以前，《欧洲防务共同体条约》还没有获得批准，美国应当考虑采取其他行动方针，即：缔结一个与《欧洲防务共同体条约》无关的防务协定；迅速在欧洲建立一个同样的防务组织；通过其他方式，使德国与欧洲集体安全组织连接起来”。①
1953年8月13日，美国国家安全委员会第159次会议讨论NSC160文件。与会者对NSC160文件的基本原则是没有异议的，会议争论的惟一问题就是“如果在1954年1月1日以前”，法国不批准《欧洲防务共同体条约》，美国政府是否应当转向单独行动。国防部坚持设定这样的前提条件。国务卿杜勒斯不完全赞成这样的做法。他认为，“如果法国不批准《欧洲防务共同体条约》，美国政府确实应该考虑改变政策，但是，这种改变不应该是在1954年1月1日，而是应该在《欧洲防务共同体条约》确实无法实现以后。”“如果美国单独重新武装德国，有可能助长法国的共产化。这对美军在德国地位的影响是不言而喻的。必须让法国站在我们这一边。”杜勒斯还指出：应该认真分析《欧洲防务共同体条约》至今没有获得批准的具体原因。杜勒斯认为，1952年是美国总统选举年，西欧国家都在观望。1953年艾森豪威尔总统执政以来，西欧国家的态度有了相当大的变化。荷兰、比利时、意大利已经同意批准该条约，法国很可能是最后一个批准该条约的国家。在任何情况下，没有欧洲联合，欧洲是没有希望的。美国政府必须继续尽一切努力争取批准该条约。“我们必须保持压力，而且当形势确实没有希望时，改变我们的政策。如果在今后六个星期内，形势的发展越来越坏，那么，我们不仅应该重新估价对《欧洲防务共同体条约》的政策，而且应该考虑通过其他方式重新武装德国，例如，通过北大西洋公约组织。”美国国家安全委员会执行秘书卡特勒(R.Cutler)、共同安全署署长史塔生(H.L.Stassen)都支持杜勒斯的意见。最后，美国国家安全委员会决定删除“1954年1月1日”这个限制日期。①修改以后的文件作为NSC160/1文件，责成美国政府各有关机构执行。②
NSC160/1文件是艾森豪威尔政府对德政策的第一个重大决策。遏制主义犹如一条粗大的主线贯穿于其中。这就是要排除苏联在东德的影响、不承认德意志民主共和国的合法地位；保持和维护西方在柏林的地位；在政治、经济、军事各方面保证联邦德国皈依西方世界。仅就其中的对《欧洲防务共同体条约》政策而论，它从积极和消极这两种意义上明确规定了美国重新武装德国的方式。杜勒斯在推动西欧国家批准《欧洲防务共同体条约》方面的所作所为，其中包括学术界常常引证的杜勒斯在1953年10月18日美英法三国外长会议上的讲话③、12月14日在北约理事会巴黎会议上关于美国不得不“痛苦的重新估价”对欧洲政策的演说④，都是在NSC160/1文件的既定路线和策略内展开的。
杜勒斯在推动西欧国家批准《欧洲防务共同体条约》过程中的作为，与五角大楼有着密切的关系。1954年3月24日，杜勒斯与参谋长联席会议主席雷德福(A.W.Radford)讨论《欧洲防务共同体条约》问题，意在争取参谋长联席会议向国家安全委员会提出对法国施加压力的政策建议。①8月30日，法国国会否决了《欧洲防务共同体条约》。9月22日，参谋长联席会议主席向国防部长提出了关于对法政策备忘录，建议：“如果法国在联邦德国加入北大西洋公约组织的计划和在北大西洋公约组织控制下重新武装德国的计划中弃权，但并不撤出北大西洋公约组织或不采取积极的或消极的措施干涉德国重新武装，那么，无论北大西洋公约组织还是美国的战略计划、军事计划都没有必要进行调整。如果法国积极反对联邦德国加入北大西洋公约组织和在北大西洋公约组织控制下重新武装德国、采取措施干涉德国重新武装，但又不退出北大西洋公约组织，是否需要调整战略计划，要根据法国干涉的性质和程度而确定。”“如果法国退出北大西洋公约组织并采取各种措施干涉，在不公开与法国敌对的情况下，美国和英国将单独重新武装联邦德国。北大西洋公约组织和美国关于欧洲和北非的战略计划、军事计划应当进行重大调整，美国政府应当立即重新审查对西欧的基本政策和对北大西洋公约组织的义务。”“对于欧洲和自由世界的防卫来说，重新武装联邦德国是不可缺少的，如果我们不能通过《欧洲防务共同体条约》实现这一点，那么，我们就应当与联邦德国缔结双边协定。”“重新武装联邦德国的目的是：联邦德国能够具有抗击苏联集团卫星国特别是东德侵略的防务力量；能够填补法国对北大西洋公约组织军事承诺的空缺，并具有抗击任何外部侵略的防卫力量”。②参谋长联席会议关于对法政策备忘录乃是美国国家安全委员会NSC5433/1文件《当前美国对欧洲的政策》的蓝本。1954年9月25日，美国国家安全委员会通过NSC5433/1文件，决定：恢复联邦德国的主权，正式接纳联邦德国加入北大西洋公约组织，不阻碍它同时加入《布鲁塞尔条约》和其他欧洲防务安排。联邦德国要做出一定的承诺：“自愿接受对其军备水平和某些种类武器生产的限制、同意向北大西洋公约组织提供必要的兵力、同意北大西洋公约组织军队在其领土内的部署、保证不以武力改变现在的边界”。同时，“削减美国对法国的援助水平，向法国展示美英两国讨论改变战略部署的可能性”，争取法国接受美国的政策意图。①杜勒斯正是在这样的国内政治形势下出访欧洲的。
1954年秋，西方各国外长相继在伦敦和巴黎召开会议。杜勒斯毫不犹豫地使用了“压力”策略。根据杜勒斯自己的说法，“只要欧洲真正朝着联合和壮大的方向发展，美国的帮助是善意的，美国的援助也总是慷慨的”，当然，“如果欧洲朝着相反的方向发展，美国只能做其他的选择”。②在美国的积极争取下，西方国家终于签署《巴黎协定》。根据协定，美英法三国结束对德占领、联邦德国恢复国家独立主权、加入北大西洋公约组织和《布鲁塞尔条约》组织。
由上可见，早在法国否决《欧洲防务共同体条约》以前，美国国家安全委员会就已经确定了多种对策，其中包括直接吸纳联邦德国加入北大西洋公约组织和以削减对法防卫援助在内的高压手段、联邦德国同时加入北大西洋公约组织和《布鲁塞尔条约》组织，在这种双重结构中为欧洲防务做出贡献和接受对它的制约。杜勒斯的“压力外交”是在美国国家安全委员会认可的范围内实施的。
艾森豪威尔政府重新武装联邦德国、恢复联邦德国主权的方式，堵塞了近期内德国统一的道路。就在1955年5月14日，苏联与东欧七国建立了华沙条约组织。欧洲大陆上形成了东西方两大军事集团对峙的局面，东西德国的长期分裂，成为人们不得不正视的严峻现实。
二 德国统一问题在艾森豪威尔政府对德政策中的地位
联邦德国恢复国家主权并加入北大西洋公约组织以后，德国统一问题成为欧洲国际政治当中议论纷纷的话题。苏联在强化华沙条约组织军事地位的同时，积极调整对联邦德国的政策，同联邦德国建立了正式的外交关系，多次提出关于德国统一和德国中立化的建议，呼吁德国统一问题应该由“两个德意志人国家直接谈判解决”。③苏联外交所追求的目标是双重的：分化联邦德国与西方国家的关系和扩大苏德之间的贸易。联邦德国阿登纳政府之所以急于同苏联建立外交关系，首先是期待这将有助于德国统一的进程；其次是期待苏联政府能够遣返所有被扣押的德国公民。①在这样的形势下，艾森豪威尔政府是怎样对待德国统一问题的呢?德国统一问题在艾森豪威尔政府对德政策中究竟占据何种地位?从方法论而言，不能只分析艾森豪威尔政府在“日内瓦会议”中的立场，更应该从艾森豪威尔政府对德政策的整体和源头上把握和认识这一问题。在这里，应该充分注意1993年和1995年才分别解密的美国国家安全委员会关于对德政策的NSC5727文件和NSC5803文件。
1957年12月13日，美国国家安全委员会政策设计委员会提出了NSC5727文件。与NSC160/1文件相比，最大的变化莫过于要求“联邦德国应当为西方防务和解决西方现在面临的问题做出与其人力和自然资源相应的贡献”。正因为这样，该文件提出了一系列新的行动方针。NSC5727文件第35条、第36条、第37条、第38条、第39条分别规定：“推动联邦德国更加迅速地建立军备，为北大西洋公约组织防务做出贡献”。特别是：“支持废除《布鲁塞尔条约》对西德在导弹领域的限制；鼓励为西方防务而利用西德的科学潜力；促进更充分地利用西德的设备和资源，生产武器和研究开发”；“继续要求联邦德国为支持西方国家驻军做出财政贡献”；“要求联邦德国承诺不独立生产核武器”。NSC5727文件第43条规定：“继续要求通过全德自由选举实现德国重新统一”，“但是，美国不能接受包含涉及以下情况的德国统一：共产党统治统一后的德国；联邦制的德国允许德意志民主共和国长期存在；在没有得到苏联及其卫星国的积极的军事补偿以前，美国及其盟国军队撤出西德；德国在政治和军事上实行中立化”。②第44条规定：“尽管目前不是美国政府改变对德国统一政策的有利时机，例如同意德国中立化，但是，鉴于解决统一问题的长期性，美国政府应当继续考虑这种转变”。NSC5727文件第45条规定：“当前，鼓励联邦德国在符合美国经济防卫政策和贸易、援助政策的基础上，发展与东欧国家(不包括苏联)的经济关系”。NSC5727文件第42条规定：“支持西德通过直接和适当的国际机构实质性地增加对发展中国家的财政援助和技术援助，加强与西德在抵制苏联向发展中国家渗透方面的合作”。①
1958年2月6日，美国国家安全委员会第354次会议讨论NSC5727文件，争论的焦点是该文件第44条涉及的“德国中立化”问题。财政部、预算局主张：只要能够实现德国重新统一，可以考虑接受德国中立化，他们同意第44条的表述。参谋长联席会议反对这样的表述。会议主要听取了国务卿杜勒斯的意见。
杜勒斯认为：美国对德政策在某些方面与苏联是一致的。“苏联决不会接受在欧洲心脏地区存在一个独立的、中立的德国，他们决不会同意创立一个统一的德国，除非这个德国是在苏联控制下的国家。另一方面，美国也不应当接受一个不包括在联合的西欧共同体中的统一的德国”，“我们应当立即和完全放弃将德国统一作为美国对德政策目标的想法及政策本身，我们不应当在任何时候、任何条件下都将德国重新统一作为目标，我们必须在能够接受的条件下灵活处理德国重新统一问题”。杜勒斯表示，“他坚决反对如果实现德国重新统一就接受德国中立化的想法”。艾森豪威尔总统的态度最终决定了会议的基调。他同意杜勒斯关于德国统一和中立化问题的意见，并且补充说：“中立的德国与共产主义的德国没有什么区别”，“中立的德国必定是苏联完全控制下的德国”；“应当把德国问题作为加强北大西洋公约组织的问题来处理，在北大西洋公约组织内处理德国问题”。这次会议决定，删除NSC5727文件第44条有关中立化的文字。修改以后的NSC5727文件重新编序作为NSC5803文件。②1958年2月7日，艾森豪威尔总统批准了NSC5803文件，责令美国政府各有关机构执行。③
NSC5803文件取代了NSC160/1文件，直到第二任艾森豪威尔政府任期结束，它始终是美国对德政策的指导纲领，它标志着艾森豪威尔政府对德政策的重要调整。在德国统一的政治基础和方式、前途问题上，美国和联邦德国的立场是一致的；美国与苏联之间则是截然对立。艾森豪威尔政府虽然仍然标榜德国重新统一，但是，这种统一必须是在美国利益能够得到充分保障的基础上的统一，作为当前的对德政策的现实是，艾森豪威尔政府奉行维持东西德分裂的政策。
在第二任艾森豪威尔政府的对德政策中，德国统一问题并不占据核心地位。艾森豪威尔政府之所以支持“德国统一”，之所以向苏联要求“如果举行最高级首脑会议，就应该恢复讨论1955年日内瓦会议中断的德国统一问题和欧洲安全问题”，在很大程度上是一种同苏联斗法的外交谋略。正如美国国家安全委员会在《美国对东德政策》中指出的那样，这完全是为了“将苏联置于守势”。“美国的国家安全利益需要通过在自由的基础上实现德国统一，反对苏联对东德的控制并排除苏联的这种控制。但是，只要苏联红军部署在东德，美国并不准备以战争排除苏联对东德的控制，也不指望以国内革命的方式实现这一目标”。①在推动德国重新统一的进程方面，艾森豪威尔政府几乎没有采取什么切实的外交举措。在美国国家安全委员会行动协调局关于NSC160/1文件和NSC5803文件执行情况的历次报告中，凡是涉及德国统一问题之处，莫不是说“没有任何进展”。②与德国重新统一问题相比，艾森豪威尔政府更加关注的是德国在西方防务领域和解决美国面临的问题方面做更多的贡献。这也正是艾森豪威尔政府对联邦德国政策的主流。联邦德国重新武装与美国对德共同防卫援助、美国支持废除《布鲁塞尔条约》对联邦德国在导弹领域的限制、联邦德国对苏联集团实行战略贸易管制、联邦德国对发展中国家提供开发援助、联邦德国分担美国海外防务经费等问题，无不鲜明地昭示了这一点。下面，对此做一具体而微的说明。
其一，联邦德国重新武装问题。按照1952年欧洲防务共同体计划和1955年北大西洋公约组织确定的目标，“西德要成为防卫欧洲的盾牌”。1958年12月以前，建立12个陆军师；1959年12月以前，建立60个空军中队和拥有118艘舰艇的海军部队，联邦德国兵力规模要达到500，000人。1955年12月27日，《美德共同防卫援助协定》生效，美国政府开始向联邦德国提供共同防卫援助资金，而不再向联邦德国提供经济援助和技术援助；只向柏林提供技术援助；军事援助是美国对联邦德国援助的主体。1956年，美国向联邦德国提供军事援助9，500万美元。1957年是美国向联邦德国提供军事援助最多的一年，达48，400万美元，1958年和1959年合计计划援助总额才只有30，200万美元。1956-1960年，美国对柏林的情报设施援助始终保持在每年40万美元的水平上，而对联邦德国和德意志民主共和国的情报设施援助数额则是相当庞大的。对联邦德国，少则440万美元，多则610万美元；对德意志民主共和国，保持在每年340万美元到360万美元的水平上。①
其二，美国政府对《意大利·法国·联邦德国共同研究、开发、生产武器协定》的态度。1956年底，根据参谋长联席会议的计划，美国将在驻德美军中装备战术核武器。这在联邦德国国内引起了强大的反核运动。社会民主党成为这一运动的旗手。但是，无论是国防部长斯特劳斯(L.Strauss)还是总理阿登纳本人都一致认为，“联邦德国防务力量应该朝着小型化、装备现代化的方向发展。
在东西方无法达成军备控制协定和政治解决德国问题协定的情况下，联邦德国军队必须在适当时期装备战术核武器”。由于《布鲁塞尔条约》附加议定书规定只同意联邦德国进行有关导弹的理论研究，禁止为军事用途制造导弹(小型、短程防空导弹除外)，阿登纳政府采取的对策有二：从美国直接购买“奈基式导弹”和“诚实的约翰式导弹”；②法德两国加强武器技术领域的合作。1958年初，法、意、德三国政府缔结了《关于在武器领域共同研究、开发、制造的协定》(FYGA-greement)。由于这个协定并没有明确规定是否包括核武器领域的合作，其他北大西洋公约组织成员国担心这将损害北大西洋公约组织成员国的合作。对此，斯特劳斯特意发表声明，表示愿意向北大西洋公约组织通报所有情报，与北大西洋公约组织保持密切的合作。其后，荷兰和比利时加盟。五国技术专家制定了详细的开发和制造计划，五国政府同意在财政上予以支持。这些计划包括：开发固体燃料中程弹道导弹计划、响尾蛇式导弹计划、地对空鹰式导弹计划。1958年3月31日，法德两国国防部长签署协定，共同管理从事“军备基础科学技术研究”的圣·路易法德研究所。斯特劳斯声明说，联邦德国只对和平利用原子能抱有兴趣，例如将原子能用于船舶动力。对于联邦德国在导弹领域的举动，艾森豪威尔政府采取了支持的态度；对于法德两国在核武器领域的合作，则密切关注其动向。①
其三，联邦德国对苏联集团国家的战略贸易管制问题。美国东西方贸易管制政策的根本目的是“阻碍苏联集团国家战争潜力的增长”。早在1950年，联邦德国就加入了西方国家对共产党国家贸易管制的秘密组织———巴黎统筹委员会。1956年，联邦德国向苏联的出口只占其出口总额的5%，从苏联的进口只占其进口总额的6%。1957年9月16日，美国国家安全委员会决定：“凡是属于对苏联集团有直接军事意义的物资、先进的合成技术、在促进苏联集团军事工业进步方面只有美国能够供给的物资、从美国获得以后能够使苏联集团在军事生产上转用类似资源的物品”，美国政府继续实行管制，而其他物品则允许向苏联集团国家出口。②1958年2月，巴黎统筹委员会亦相应地调整了对苏联集团国家的贸易管制政策。1958年4月，联邦德国与苏联缔结双边贸易协定。从此，联邦德国与苏联之间的进出口贸易呈现迅速增长的态势。1958-1960年，联邦德国对苏贸易增长了110%，特别是联邦德国钢铁工业对苏出口明显增加。③尽管如此，联邦德国始终是在履行对美国和巴黎统筹委员会东西方贸易管制政策义务的前提下发展对苏贸易的，德苏贸易规模的扩大并没有改变两国政治关系的性质。艾森豪威尔政府认为，苏联没有能够实现其对德政策的经济目标。④
其四，联邦德国对发展中国家的援助问题。根据美国国家安全委员会的调查材料，在艾森豪威尔政府时期，联邦德国提供的开发援助计有：(1)联邦政府技术援助计划基金，每年1，200万美元。(2)向欧洲经济共同体海外投资基金提供20，000万美元。(3)提供23亿美元出口贷款担保。(4)向印度提供15，700万美元政府贷款。(5)向土耳其提供5，000万美元贷款，用于从欧洲经济共同体进口机械设备。(6)向世界银行提供25，000万美元贷款。(7)向联合国技术援助基金提供50万美元(英国提供220万美元、法国150万美元、荷兰110万美元、加拿大200万美元、美国150万美元)。(8)自从1950年以来向联合国难民救济署捐款65，400美元，1958财政年度计划捐款360，000美元。艾森豪威尔政府认为，联邦德国经济早已实现复兴并呈现稳定发展的态势，联邦德国理应提供更多的开发援助。①在这里值得注意的是，尽管美国与联邦德国在对发展中国家提供开发援助问题上存在一定的差异，但还没有影响美德关系的发展。联邦德国分担美国海外防务经费问题，既是艾森豪威尔政府对联邦德国政策的重要组成部分，又体现了艾森豪威尔政府时期美德同盟关系发展的新特点，值得我们单独加以论述。
三 美德同盟关系发展的新特点
早在联邦德国恢复主权以前，西德政府就向美英法三国占领军补贴驻军经费。1952年5月-1955年5月5日，联邦德国政府每月向西方三国驻军提供14，300万美元，每年合计17亿美元。联邦德国加入北大西洋公约组织以后，西方三国同意逐渐减少该项补贴。1955年5月-1958年5月，联邦德国政府向西方三国驻军提供139，360万美元补贴。其中，美军每年获得的份额少则占46%多则占50%。1957年11月，艾森豪威尔政府要求联邦德国另外提供7，740万美元驻军军费。②美国政府除了与英国、法国一道要求联邦德国的“财政支持经费”以外，还开始与联邦德国谈判缔结《补偿援助协定》。1956年10月8日，美国与联邦德国签署了第一个《补偿援助协定》，联邦德国同意在1957年11月30日以前购买34，000万美元的美制军事装备，并预付28，430万美元押金。①这表明，美国对德援助政策开始了反方向的变化：由美国向联邦德国提供援助转变成为联邦德国分担美国的海外防务开支。
众所周知，在第二任艾森豪威尔政府时期，美苏核军备竞赛日益加剧；发展中国家成为东西方冷战的新战场。一方面，艾森豪威尔政府决定重新部署海外兵力，装备新一代核武器，并且增加对拉丁美洲国家的援助。②另一方面，美国国际收支赤字越来越严重。1959年11月16日，美国财政部和预算局联合向国家安全委员会提出了关于《向发达的自由世界国家提供军事援助的承诺》的文件，这就是NSC5916文件。该文件认为，美国的国际收支赤字，不仅威胁着美国经济的健康发展，而且直接影响西方世界的经济和军事地位。美国国际收支赤字的增长，意味着美元地位的下降。产生美国国际收支赤字的主要根源在于美国对外的军事支出。因此，美国应该向那些在财政上有承受能力的盟国提出购买美制军事装备和分担防务经费的要求，即以各同盟国的国际收支和外汇储备状况作为依据确定是否停止提供军事援助。按照这一标准，1961年财政年度，美国将不再向英国、联邦德国、法国、奥地利、卢森堡提供军事援助。③
NSC5916文件提出的政策具有重要的意义。它表明：艾森豪威尔政府决心在美元不贬值的前提下消灭国际收支赤字，维护《布雷顿森林协定》体系确定的以美元为中心的国际经济秩序；在不降低美国军事能力的前提下削减美国海外防务支出，维护以美国为中心的西方国际关系格局。1959年12月3日，美国国家安全委员会召开第427次会议，讨论NSC5916文件提出的政策建议。艾森豪威尔总统指出：“他不赞成在国务卿与有关盟国政府协商以前就实行NSC5916文件提出的政策”，“原则上，财政部和预算局建议的政策是我们的目标”，“在适当时机，我们要坦率地宣布这一政策，但是，现在时机还不成熟”。当国务卿赫德(C.A.Herter)表示“按照财政部和预算局的建议，国务院将被捆住手脚” 时，艾森豪威尔总统又说：“现在并不需要明确地批准不承担新义务的政策，批准这样的政策是以后的事情。但是，我们应该同意我们的最终目标是财政部和预算局提议的政策：凡是有能力购买军事装备的盟国，美国不再继续向其无偿提供军事援助。当然，有必要考虑在这一基本原则下的某些例外”。美国政府有关部门应该对每一个盟国都逐一进行调查，确定他们所面临的形势。“在获得盟国每一个国家的更加详细而确切的情报以前，暂不实行NSC5916文件的政策”。①1960年2月18日，美国国家安全委员会第435次会议主要讨论艾森豪威尔总统提出的“例外”问题。国务院和国防部联合提议：“美国不再继续向英国、联邦德国、法国、奥地利、卢森堡无偿提供军事装备，但美国利益需要的特殊情形例外”。这里所指的“特殊情形”，赫德解释说，“自从1957年以来，美国政府一直考虑在欧洲部署第二代远程弹道导弹，如果不保留例外条款，我们就无法与欧洲盟国讨论分担部署第二代远程弹道导弹费用的问题。我们就只能坚持由欧洲盟国自己承担这些新式导弹的全部费用”。预算局长斯坦斯(M.H.Stans)认为，国务院和国防部联合提出的方案过于宽泛，对其解释也同样过于宽泛。财政部副部长弗雷德·斯克里伯纳(F.C.Scribner)认为，“废除例外条款，国务院将无法与欧洲盟国讨论部署远程弹道导弹问题；如果保留例外条款，又意味着继续执行我们的传统政策”。他提议将“例外条款”的文字表述由“美国利益需要的特殊情形”修改为“国家安全委员会决定的特殊情形”。这个修正案突出了美国国家安全委员会在决策方面的权威性，限制了国务院在美国对外援助领域的权限。原子能委员会主席麦考尼(J.A.McCone)认为，财政部长建议的方式将把国务院置于一种非常尴尬的境地。国防部长盖茨(T.S.Gates)提议：将“例外条款”的文字表述修改为“国务卿和国防部长批准的特殊情形”属于例外。
这个修正案维护了国务院和国防部在美国对外援助领域的传统的决策地位。会议最后决定：“总统确定的美国利益需要的特殊情形”属于例外，艾森豪威尔批准了这一决定。②这样，从1961年财政年度开始，美国就不再继续向联邦德国无偿提供军事援助。③
1960年11月，艾森豪威尔政府派遣由财政部长安德森(D.Anderson)、副国务卿狄龙(C.D.Dillon)为首的代表团访问波恩。在与阿登纳总理的会谈中，美国要求联邦德国每年分担6.5亿美元的美军驻守军费，并且将这种分担制度通过《补偿协定》的方式确定下来。联邦德国只同意实施10亿美元的开发援助计划、向美国返还8亿美元的占领救济援助费、购买2.5亿美元的美制军事装备，而不同意缔结《补偿协定》。①美国政府代表团虽然没有实现预期目的，但是，美德两国之间讨论和签署关于补偿驻德美军军费协定问题被提上了日程，对后来的肯尼迪政府产生了重要的影响。1961年10月，在柏林危机的高潮时期，美德签署了《美德补偿协定》，规定：联邦德国购买美制军事装备的费用与美国驻德军队在国际收支方面的支出应相互抵消，1961-1963财政年度，联邦德国将购买价值13.5亿美元的美制军事装备。②
联邦德国是第一个分担美国海外防务经费的国家。《美德补偿协定》的意义，决不仅仅限于联邦德国在财政上支持美国的世界战略，更重要的是它表明：美德同盟关系正在逐渐由联邦德国依赖美国向协助甚至在某些领域，比如开发援助和分担海外防务经费等，替代美国的方向转变。美国政府将西方盟国视为“公共财源”，标志着美国与西方盟国关系发展进入一个新阶段。当然，美国政府的这种做法，也成为诱发西方盟国与美国离心离德的重要因素。
欧洲研究 2005年第2期
(作者简介：崔丕，暨南大学历史学系教授；责任编辑：宋晓敏)
(责任编辑：王延庆)
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