本文力图依据现有的文献资料探讨在文化大革命的特定背景下，中国外交的决策机制发生了怎样的变化，这种变化对中国外交以及对美政策方针的调整和执行产生了怎样的影响；中国高层做出了哪些重大决策，采取了哪些方法，实施了哪些措施和步骤，来促进中美缓和。这些问题的提出和解决将从一个新的视角审视和阐述中美关系解冻的历史进程。
一、 文化大革命期间中国外交的决策机制及特点
1966年爆发的文化革命使中国的正常秩序受到猛烈冲击，中国高层决策机制也随之发生巨大变化。其一是中共中央主席毛泽东的个人专断作风日益严重，对党内不同意见上纲上线，导致中央决策层的民主生活极不正常；其二是由于毛泽东明确否定了刘少奇、邓小平等中央一线领导人的工作，【1】致使中央政治局和书记处的地位一落千丈，形同虚设；其三是在文化大革命中发挥重要作用的中央文革小组，由于受到毛泽东的信任，其权限越来越大。1966年下半年中央文革碰头会【2】取代政治局会议，讨论和处理重大问题，并由周恩来总理向毛泽东汇报，但具有特殊身份的中央文革小组副组长江青也向毛泽东吹风，中央文革成为毛泽东的参谋班子。这种局面一直持续到1969年。当时，中国决策层出现以周恩来为代表的务实力量，以及林彪、江青两个集团为代表的极左势力，他们都对毛泽东负责。而毛泽东则处于仲裁者的地位。
不过，就文化大革命初期的中国外交决策而言，周恩来由于长期兼任过外长，并在中共高层一直分工主管外交工作，因而仍然有较大的发言权，但中央文革小组对此并不甘心，随着他们在中央决策层地位的上升，便开始借1967年1月刮起的夺权风潮，干预外交部的事务。他们的主要目标是要打倒与周恩来关系密切的外交部主要负责人，并在外交部夺权。
1967年8月7日，中央文革小组重要成员王力把外交部造反派代表找到钓鱼台【3】面授机宜，煽动批判外交部长陈毅并向外交部夺权，这就是著名的“王八七讲话”。王力说：“揪陈毅大方向当然对，为什么不可以揪？”；“这么大的革命，班子不动还行？为什么不能动一动班子？”；“什么机密化、神秘化，对革命不利，不合理的要监督掉。等级森严，该批的就批， 该改的就改。”【4】
“王八七讲话”传达后，外交部大乱。1967年8月16日，造反派把当时主持外交部日常工作的副部长姬鹏飞，乔冠华关押进地下室，夺取了外交部的主要领导权力。至此，中国外交机构一度失控，造反派听命于中央文革，绕过主管外交的周恩来，也不请示毛泽东，开始以外交部名义对外发号施令，造成恶劣的影响。
８月２０日，外交部以港英当局迫害香港爱国新闻工作者为理由，向英国驻华代办处发出照会提出强硬要求。８月２２日晚，北京外国语学院等十几个单位的造反派跑到英国驻华代办处门前召集“声讨英帝反华罪行大会”，并进行示威游行。会后，红卫兵以港英当局未在48小时内答复外交部８月20日照会为由，冲入英国代办处放火，闯出一场大祸。
造反派在外交部夺权，导致火烧英国驻华代办处事件，使中国领导人意识到外交机构失控的严重危险性，于是中国最高决策层开始采取措施消除隐患。
1967年8月25日，周恩来委托杨成武【5】将“王八七讲话”的记录稿，报送正在上海的毛泽东。毛泽东听取有关汇报后，于8月26日对杨成武指出：“王、关、戚【6】是破坏文化大革命的，不是好人，你只向总理一人报告，把他们抓起来。要总理负责处理”，并对“王八七讲话”批示：“大、大、大毒草。”稍后又对杨说：“戚的问题稍缓一下处理”。【7】当天中午，杨成武返回北京向周恩来汇报了毛泽东的指示。周恩来立即主持中央文革碰头会传达了毛泽东的决定，将王力、关锋隔离审查。翌年１月，戚本禹也被隔离审查。至此，江青集团染指外交部的企图严重受挫，外交部的局面有所好转，外交机构失控的现象基本上得到控制。此后，江青集团在外交方面的影响力受到削弱，周恩来重新控制外交机构，并直接对毛泽东和中央政治局负责。
为了吸取教训，挽回影响，周恩来提出要从政策角度鉴别和批评极左思潮，要整顿外交纪律。毛泽东对此亦有同感，他在1968 年 3月22日同中央文革碰头会成员及陈毅、李富春、李先念、徐向前、叶剑英等人的谈话中说：“我们现在孤立了，没有人理我们了”【8】 从而表明了他对当时中国外交被动状况和僵硬方针的不满。
同年5月16日，毛泽东批评了当时风行一时的“世界革命的中心——北京”这样的提法，并且指出：“这种话不应由中国人口中说出，这就是所谓‘以我为核心’的错误思想。”【9】随后，毛泽东又于5月29日在外交部关于加强宣传主席思想和支持西欧、北美革命群众斗争的建议上，作了批示：“第一，要注意不要强加于人；第二，不要宣传外国的人民运动是由中国影响的，这样的宣传易为反动派所利用，而不利于人民运动。”【10】
1969年五．一国际劳动节，毛泽东在天安门城楼会见一批外国驻华使节，向各国传递了中国愿意同他们改善关系的信息。不久，中国决策层重新派出驻外使节，改变了前一阶段驻外大使几乎全都调回国内参加“文化大革命”的不正常状况 。中国领导人后来还在不同场合向外宾多次解释，1967年夏季中国外交的一些过激行为是混进坏人造成的，并不代表中国最高决策层的意图。【11】
到了1969年春，经过不懈的努力，中国方面已初步整顿和恢复了外交机构的正常秩序。1969年4月，在文化大革命第一阶段的混乱刚刚过后，中国共产党第九次全国代表大会在北京召开，并选举了新的中央委员会和中央政治局。至此，中央文革碰头会取代中央政治局会议的反常情况终于结束，但由于中央文革和林彪集团的多名重要成员进入了决策机构－政治局，从而使中国最高决策层的情况仍然十分复杂；另外，此时的政治局虽已恢复主持中央正常工作，并能够讨论一些重要问题，比1966～1969年期间的情况要好得多，但其拥有的权限与文革前相比仍有较大的差距。主要是，集体领导受到很大削弱，毛泽东已很少参加政治局会议，但政治局几乎所有的重大决策均需请示他，并经他批准后才能实施。
在上述背景下，当1969年缓和对美关系问题提上中国决策机构的议事日程之后，中国高层的对美外交决策程序如下：
（一） 中国外交部、政策研究部门、新华社以及军方分别向中央及毛泽东、周恩来等
重要领导人报送外交和军事动态（重点是美国和苏联）的分析意见和建议，以及有关国际形
势、美中苏关系的内部参考材料、外电报道。虽然由于文革的特定环境，有些材料不甚准确，
或投其所好，但总的说来，这些材料反映的情况和有关意见有相当的参考价值。
（二）周恩来具体主管对美外交工作（他的主要助手有叶剑英、黄华、章文晋、熊向晖等），听取外交部门的有关汇报，经常对外交部提出的有关方案和意见、建议作出批示，有相当的权限，并在对美政策和策略的制定方面拥有较大的发言权（中美关系解冻过程中，中方给美方的口信都是以他的名义发出的），但遇重要问题需在政治局会议上提出讨论，并经常向毛泽东汇报、请示。
（三）中央政治局就一些重大问题进行讨论并作出一些决定，但需得到毛泽东的最后批准。在决定缓和中美关系的过程中，中央政治局曾多次召开会议商讨中美关系问题，制定有关政策和策略（如：1969年月12月，中央政治局在京成员经过商讨，同意外交部关于释放误入中国领海的美国游艇两人，向美方作出了一个姿态；1970年2月12日，中央政治局会议讨论修改了参加第136次中美大使级会谈中方代表的发言稿，使中方发出的信号更加明确；1970年5月16日，为抗议美军出兵柬埔寨，中央政治局讨论了外交部的建议，决定推迟原定5月20日举行的中美华沙会谈；同年6月16日，中央政治局商定再次推迟中美华沙会谈；1971年5月26日，中央政治局会议拟定了中美预备性会谈的8点方针及对策；1972年3月1日，中央政治局会议审议了中美会谈的情况），并将结果上报中央主席毛泽东、副主席林彪批阅。毛泽东对此积极过问，有大量重要批示，林彪主管军队不主管外交，对此很少有具体指示。
（四）中央主席毛泽东从战略上把握对美关系的大政方针，批阅有关对美政策的重要文件，经周恩来组织落实其对美外交战略部署，并有最后决定权。例如：在是否邀请美国乒乓球队访华问题上，毛泽东经过反复思考否定了外交部、国家体委，以及周恩来关于暂不邀请的意见，决定立即邀请。
从总体上说，这一时期的中国对美外交决策有以下几个特点：
1、由于文革的特定环境，缓和中美关系的最初设想不是自下而上（先由外交及政策研究部门提出），而是自上而下产生的。即：最高领导人有了初步想法，然后让有关部门探索可行性。这一方面是由于当时的政治环境不宽松，外交人员在对美方针问题上怕犯错误不敢提出真实想法；另一方面也是“左”的影响所致，不少人思想僵化，摆脱不了意识形态观念的束缚。
2、毛泽东是中方决策的核心人物。周恩来和外交部、军方、新华社等有关部门提出的意见和参考材料对中央政治局和毛泽东作出重大决策亦有相当的影响力，如周恩来关于中国乒乓球队应参加第31届世乒赛的报告；外交部关于美军侵柬中国应推迟中美会谈，毛泽东主席应发表声明的建议（5·20声明亦由外交部、新华社、人民日报为毛起草，经毛审定、批准发表）；军委四位副主席关于国际局势的分析意见（其中军委副主席叶剑英和协助安排讨论的总参二部副部长熊向晖后来还直接参与了中美会谈）；乒乓外交期间新华社向毛提供的外电报道，各方反应等参考材料（其中最为详尽的是内部刊物：《参考资料》，当时为每天两版），对中央政治局和毛泽东下最后的决心起到很大的促进作用。在中国决策层内，毛泽东和周恩来是缓和中美关系的主要推动力量，但他们不是独立于中央政治局之外，而是在中央政治局内发挥主导作用，并掌握实权。
3、在对美外交决策过程中，毛泽东侧重于战略规划，周恩来侧重于具体指挥和实际操作，两人总的说来，配合默契，相得弥彰，也有认识不一致的时候。其中有两次大的意见分歧。1973年6月，勃列日涅夫访美，并同尼克松签署了《美苏关于防止核战争协定》。周恩来认为，这是一件大事，值得注意。在这种背景下。外交部美大司司长林平召集张再（时任美大司一处副处长）和田曾佩（时任苏欧司一处副处长）共同讨论，并由张再执笔写成
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