20世纪50年代至60世纪末这20年间，美国的对华政策经历了从“遏制并孤立”中国到“遏制但不孤立”中国的历史性的发展和转折。1961年当选为美国第31届总统的约翰·F·肯尼迪就是在这历史性的发展和转折过程中上台执政的。在对华政策上，他虽然原则上继承了他前任杜鲁门和艾森豪威尔制订的“遏制并孤立”中国的政策，即：具体作法表现在外交上孤立中国，不承认中华人民共和国，反对恢复中国在联大的全法席位；军事上包围中国，在东南亚对老挝和越南进行干涉和侵略，占据台湾不放；经济上封锁中国，对华实行禁运，但在具体酝酿对华政策时，曾有过要进行调整或相对地松动的考虑。本文根据近几年解密的美国政府文件及其他有关材料，就肯尼迪执政时期美国政府如何制订对华政策和该届政府在美国对华政策从“遏制并孤立”转变为“遏制但不孤立”过程中起了什么作用，进行初步的探讨。
一
肯尼迪在任职不到3年期间，积极推行杜鲁门时期制订的“遏制并孤立”中国的政策。
1．阻挠恢复中国在联合国的合法席位
60年代初，中国在国际事务中发挥越来越大的作用，美国企图在国际上孤立中国并削弱中国的影响的作法已不能得逞。肯尼迪上台后不久，鉴于1961年联大会议必定要讨论印度和苏联连续几年提出的接纳中国并驱逐国民党代表的议案，美国政府再以“搁置审议”的方法阻挠中华人民共和国进入联合国已难以得逞，便责成国务院有关部门就中国政府自1949年以来对美国政府制造“两个中国”以及对中国的联合国席位问题的态度作了一个综术性汇报。他曾向国务院的詹姆斯·D·贝尔探询中国对美国在国际组织中制造“两个中国”政策的反应。国务院为此整了理出一份详细报告。[1]此外，美国国务院根据《人民日报》、《光明日报》、《大公报》（天津）、中国政府给联大秘书长的信、电报以及中国政府声明、中国政府领导人接见外国记者讲话，对中国政府自1949年到1961年3月在联大席位问题上作了一个历史性的回顾。
在1961年初举行的一次记者招待会上肯尼迪声称：“美国将以继续对福摩萨人民──福摩萨政府──履行职责……美国支持中华民国政府为联合国成员国……在当前的情况下，美国将继续反对接纳赤色中国进入联合国”。[2]这是肯尼迪上台以后第一次正式阐明新一届政府对中国在联大地位的态度。
为了阻止中国进入联大，肯尼迪政府的有关部门提出数种方案，其中之一是所谓“继承国”问题，即所谓中华人民共和国和台湾都是1945年联合国成立时创始会员“中国”的“继承国”。这是肯尼迪政府为挽救如“搁置审议”在联大讨论失败而抛出的第一个方案。它是由肯尼迪的外交政策顾问鲍尔斯首先提出的。肯尼迪政府认为，如果联大同意这一概念的话，将坚持保留“台湾政府”在联合国安理会的席位，同时让“北平政府”有可能拥有联大席位。这实际上是要用新的“两个中国”的提案，使中国在联合国的合法席位不能得以恢复。
但是，因台湾政府的强烈反对，“继承国”问题提案未曾拿到联大便夭折了。
美国政府经过数月的反复讨论，决定采用腊斯克提议的“重要问题”方案，即中国要想恢复在联合国的席位必须有联大2/3成员国表决同意，以阻挠恢复中华人民共和国在联大的合法席位，并决定建议将中国代表权问题列入联大在议程公开辩论。这是美国自50年代以来第一次一反推迟讨论中国在联大席位的常态，同意公开辩论。至此，肯尼迪政府对在第16届联合国的大会上如何阻止恢复中国在联合国合法席位的方案基本上确定下来。
美国阻止中国进入联在的方针制订之后，便着手实施。
在1962年和1963年的联合国大会上，苏联和阿尔巴尼亚再次提出恢复中华人民共和国的席位、逐出国民党代表的议案，但均遭到否决。
2．坚持支持蒋介石并借台湾海峡紧张局势包围中国
肯尼迪上台前，曾声称他当选总统后将采取与艾森豪威尔政府不同的对台湾海峡的政策，并表示要说服国民党人撤出大陆的沿海岛屿。他坚持要对台湾国民党政权的独立承担义务，但又不愿把义务扩大到金门和马祖两岛，担心那样做会“无异公开邀请毛泽东”把中美“拉进一场离‘美国’海岸
肯尼迪上台后不久，便分析了中国大陆与台湾之间武力对抗的过程。白宫的罗伯特·W·科默鉴于台湾海峡危机（第一次发生在1954年，第二次发生在1958年）有可能再次出现，在一份备忘录中提醒决策人“应该注意岛屿问题”，并且估计即使发生炮击，也“可能不会酿杨成难以应付的难题”。但是，备忘录中指出，美国国务院中有些人对这一问题“比过去还略为有些紧张”。[4]台湾海峡局势的升级与否，是美国制订对华政策的重要依据。
1962年元旦，蒋介石发表文告，提出“全民动员、迎接这一国民革命反攻复国的总决战”口号，随时准备反攻大陆，气焰十分嚣张。2月份以后又进行窜犯大陆的战争动员，延长兵役，进行军事演习。
当时中美两国代表唯一面对面地交谈，就是两国大使在波兰的会谈，在
由于蒋介石侈谈进攻大陆，美国对于我国部署兵力的目的弄不明白，
3．继续推行对华经济封锁和“禁运”政策
肯尼迪推行的对华经济“禁运”政策也是杜鲁门和艾森豪威尔执政时期对华经济政策的继续。肯尼迪上台后，对中国的经济政策是很僵硬的。当中国遭受自然灾害袭击时，肯尼迪也曾向国务院咨询关于提供粮食的事。他也曾表示只要中国主动提出希望美国提供粮食援助，美国不会拒绝。但是，当时中国政府严正表态，拒绝接受美国的援助。
从以上三方面来看，肯尼迪在任期间原则上继续推行杜鲁门时期制订的“遏制并孤立”中国的政策。因为，在他看来，遏制中国是必要的。而他对中国大陆采取的政策是与他的对台政策及其全球战略紧密相关的。然而，作为一个现实主义者，肯尼迪已经意识到其前任对中国的实力的认识不够客观。
二
肯尼迪虽然继续推行杜鲁门时期制定的“遏制并孤立”中国的政策，没有重新制定对华政策，但他在任内曾经表示需要一个新的对华政策，而且在以下几个方面与杜鲁门和艾森豪威尔有所不同。
第一，肯尼迪认为“中国的存在和稳定是不容置疑的”，这与艾森豪威尔当局关于中国只是“过眼烟云”的论点截然不同，正因为有这种比较客观和实际的认识，肯尼迪1960年在参议院所作的关于“新边疆”施政纲领的一次讲话中才能提出“调整对华政策，不承认中国，也不同意让中国进入联合国，但要在与中国接触方面进行改进”，[12]1963年在他遇刺这前举行的最后一次记者招待会上讲“我们并不一味坚持一向敌视赤色中国的政策”[13]的作法，都是符合他在就职演说中提出的“双方重新开始寻求‘和平’”的口号的。艾森豪威尔从来没有公开讲要与中国改善关系。
第二，肯尼迪任内曾批评艾森豪威尔政府的远东政策和对华政策，并表示要给对华政策加进新的东西，这些新的东西可以被解释为他在国务院人事方面所作的一些努力。
他任命的国务卿迪安·腊斯克虽然坚持“两个中国”的政策，而且在杜鲁门时期非常敌视中国，但当肯尼迪任命他为国务卿后，他准备建议政府对中华人民共和国的态度不要太敌对了。认为中国有可能长期存在，并应参加与各种国际事务，如限制谈判和参加联合国的活动。[14]腊斯克认为，用一些“小绳子”把中国逐渐向国家大家庭的时间已经到来。[15]
1961年11月肯尼迪任命艾夫里尔·哈里曼为负责远东事务的助理国务卿（后任副国务卿）。哈里曼在50年代末曾想访问中国。哈里曼为人固执，并具有惯于跟传统观念唱对台戏的特点。肯尼迪打算利用哈里曼的这一特点，来使国务院脱离杜勤斯制订的对共产主义僵化政策。[16]
1963年他任命罗杰·希尔斯曼为负责东亚事务的助理国务卿。希尔斯曼60年代初向政府施加压力，要求政府就美国对华政策下新的定义。他非常愿意美国政府“缓和”对中国大陆的关系。[17]
第三，肯尼迪政府比前两届政府对中国问题更为关注，表现在国务院具体部门的设置和对比较了解中国情况的人的录用。杜鲁门时期，由于麦卡锡主义猖镢，国务院中懂得中国问题的“中国通”们被一一排挤中去。艾森豪威尔时期，国务院也没有恢复元气。从1953年到1957年，过去精心培养出来一代熟悉中国情况的官员消失了，国务院内对官方对华政策不满的中国问题专家也全部遭到清洗。[18]到肯尼迪上台前夕，1960年，在国务院中仅两名官员能讲中文。当时对中国情况相当了解的中国通约翰·S·谢伟思在英国利物浦做护照盖图章的工作；约翰·戴维斯却在佩科制家俱，约翰·C.文森特（范宣德，杜鲁门时期国务院中国事务主要负责人，中国、亚洲问题专家）则在麻省坎布里奇家里搞园艺。[19]而在肯尼迪上台后第二年，国务院在东亚司又单设立了一个处理有关中华人民共和国事务的科，称作“大陆中国事务科”，有别于“中华民国事务科”。新成立的科与国务院和东亚事务司之间有特殊的联系渠道，并吸收一些训练有素的中国问题专家参加这个科的工作。[20]同年，迈克·V·费勒斯托尔成为麦乔治·邦迪主持的国家安全委员中的负责东亚问题的专职助理；艾伦·惠廷进入国务院负责情报与研究局的东亚分局。美国国务院录用这些中国问题专家，对肯尼迪制订对华政策，乃至60年代中末期美国政府对华政策的制订，都产生了直接或间接的影响。
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