1961年初就任总统的肯尼迪，面临对华政策这个老问题的困扰。再沿着遏制、封锁和对抗的老路走下去，已经越来越困难了。这首先是因为，中国毕竟是一个正在发展中的大国，在世界和亚太区域事务中有着越来越重要的影响。没有中国的参与并发挥积极作用，很多国际问题包括当时令美国深感困扰的东南亚和东北亚问题、军备竞争与核扩散问题等就难以解决。采取“鸵鸟政策”，回避现实，实非长久之计。其次是从美国的国家利益来考虑，同中国建立一种富有成效的建设性关系，总比僵持不下的冷战关系要好。美国政治家开始认识到，长期和中国保持敌对而紧张的关系，试图使中国处于孤立的状态，对美国的利益来说，消极作用大于积极作用。从政治搏弈的角度看，这样僵持下去，对双方都没有好处，至多不过是“零和”。如果能从接触和对话开始，使这两个大国建立起正常的关系，哪怕暂时只是一种“冷淡的工作关系”，应该是对双方乃至世界都有好处的“双赢”。[1]正如肯尼迪当选后审视对华政策时承认的那样：“没人能从中国目前的孤立中得到好处”。[2]
肯尼迪在任仅三年即遇刺。这三年期间的美国对华政策究竟有无变化？中外学者有不同看法。[3] 笔者认为，如果同五十年代艾森豪威尔当政的八年相比，这是一个对华政策孕育变革的时期。在此期间，麦卡锡主义的影响正在消退，民间研究机构的认识在变，公共舆论在变，主导对华外交的政府官员们的倾向也在变。[4] 肯尼迪政府已经设想了一些办法来逐步改变政策，并将其中一些设想付诸于试探性的行动，还曾明确地表达过想同中国大陆改善关系的意向。肯尼迪如果不是猝然被刺，他向别人透露过的将在第二届任期内作出对华政策的某些改变，应是有可能的。
但是，肯尼迪在世时对华政策的调整毕竟没有取得任何实质性的进展。这是多方面的复杂原因造成的，其中一个重要的制约因素是受中国和周边国家及地区的关系的影响，特别是在冷战大格局下中国对周边关系的处理以及美国对中国周边地区的政策。在这方面，台湾当局对中美两大国的和解这一影响世界和平大局的进程，起了相当严重的干扰和阻碍作用，美台关系成为中美关系正常发展的重要障碍。笔者对美台在“反攻大陆”问题上的矛盾冲突已有专论，兹不赘述。[5] 中美同印度、越南和老挝的关系问题另有其他学者专文论述，也不赘述。[6] 本文仅就美国在酝酿调整对华政策的大背景下，迫使台湾当局从缅泰老“金三角”地区撤军，从金门、马祖等沿海岛屿撤防等问题，进行一些探讨。
肯尼迪酝酿调整对华政策
肯尼迪在担任参议员期间，对外交政策很少公开提什么批评或建议。但他在1957年10月《外交事务》季刊上发表过一篇文章：《一个民主党人对外交政策的看法》。认为世界结构正从美苏两极对抗转化为多极鼎立，中国和欧洲正在形成新的政治力量中心，美国的政策对这种变化中的大国关系没有作出及时的反应。他批评美国对华政策过分强硬和僵化，要求重新估价对华政策。不过，他又认为当年美国不承认新中国，是“迫不得已”的选择。[7]
中美关系中的一个重大麻烦是台湾问题。如果要重估和调整中美关系，美国将如何对待台湾问题呢？肯尼迪以前没有正面解释过他的想法，但是在1960年总统竞选期间，多次扬言当选后将放弃金门、马祖等沿海岛屿。[8] 在他和尼克松的电视辩论中，金门和马祖问题也成为一个交锋的题目。肯尼迪攻击共和党政府冒着把美国卷入战争的危险去协助蒋介石防卫两个无足轻重的小岛，政策失当。尼克松则辩称这两个小岛对于保卫台湾至关重要，并由此鼓动选民们去怀疑这位竞选对手的战略判断力。[9]
肯尼迪当选后，面临着一系列已经提上日程的紧迫问题：（1）应否继续促使蒋介石放弃容易引发战争的沿海岛屿？（2）对中国大陆遭遇的粮荒采取何种立场？（3）是否改变对联合国中国代表权问题的策略？（4）应否同蒙古人民共和国谈判建交并任其加入联合国，从而为亚洲共产党国家树立新的关系模式？（5）是否给流亡日本的台独运动领导人廖文毅发访美签证？（6）要不要出版多年前已经编好的1943年美国对外关系系列文件集的中国卷，其中涉及到当年美国官方对国民党政权的大量批评。
怎样处理这些问题，涉及是否需要调整原有的对华政策，并关系到进一步变革的方向。
据已经解密的美国政府档案来看，肯尼迪政府上台之初对新中国的政策，大体上说，是想继续保持华沙会谈的接触渠道，并试图通过解决老挝问题的日内瓦会议，稍微扩大一点接触，伺机把中国拉入核控制谈判。在粮食贸易、记者交流这类问题上也可以放松限制。但不打算在第一届任期内采取任何可能导致关系正常化的重大步骤。对于台湾，则继续遵守1954年订立的共同防御条约及其换文的规定，大力援助台湾的经济社会发展，承诺武力防台的义务。同时也试图劝蒋撤出靠近大陆的沿海岛屿。在联合国等国际组织中，一面维持台湾当局的席位，一面探索实行“两个中国席位”的可能性，但首要目标是尽可能阻止新中国近期内进入联合国。[10]
新政府内外不乏变革对华政策的建议。参与制订政策的高级幕僚们意见不一。他们不断地检讨对华政策。对于主张变革的人来说，来自台湾的坚决反对倒还不是妨碍他们下决心同新中国接近的唯一原因，阻力比他们原来想象的要大得多。
中国当时在国内经济和国际共运中的困难处境，在美国政治家眼中是一个调整政策的时机，只是方向不易确定：缓和关系，还是加强压力？副国务卿鲍尔斯（C. A. Bowies）不断地发动同僚们探索对华政策问题，希望能有所变革，至少能说服海峡两岸结束内战状态，以免把美国卷进去。[11]
国家安全委员会幕僚科莫（R. W. Komer）建议肯尼迪乘刚上任的机会，刷新对华政策，正视新中国的存在，“尽可能巧妙地同对华政策的无效益的方面脱钩”。在联合国改取“两个中国”的政策，相机实现国民党撤离沿海岛屿。[12] 他和鲍尔斯、美国驻印度大使加尔布雷斯（Galbraith, John Kenneth）等都认为长远来看，美国应把印度和日本作为遏制和抗衡中国的主要力量，不必因高估台湾的作用而不敢对蒋介石的要求说“不”。[13]
但更多人认为，新政府不宜甫一上任，就“造成一个将有对华新政策的糟糕信号”。前总统艾森豪威尔（D. D. Eisenhower）、共和党人、国会和副总统约翰逊(L. B. Johnson)都是保守意见的代表，公众中的阻力也相当大。[14]
一面感到需要调整对华政策，一面又感到暂不宜也不能做明显变更，这种矛盾心理集中表露在美国两位最高决策者的私下谈话中。
据国务卿腊斯克（Dean Rusk）回忆，1961年5月初，肯尼迪和他曾有一次单独谈话。他问肯尼迪是否想让国务院探讨变更对华政策的可能性。两人大致排列出这样一些选择：（1）承认中国的两个政权，采取所谓“两个中国”的方针。（2）幕后悄悄活动，谋求北平与台北之间的妥协。（3）稳坐不动，静观事态发展。他们都认识到，多年来的美国对华政策实际上没有反映亚洲的现实情况。尽管如此，肯尼迪还是排除了美国对华政策的任何变动。原因在于肯尼迪在大选中是以极微弱的优势获胜的，他觉得没有获得美国人民的强有力的授命，所以对一些可能在国内导致政治大争论的问题必须非常小心。而对华政策上的任何变动，都会成为这种争论的导火线。艾森豪威尔卸任之前就曾警告肯尼迪，尽管他大体上会支持肯尼迪的对外政策，但是将强烈反对新政府承认北京或接纳大陆中国加入联合国的任何企图，必要时将站出来说话。[15]
除了现实的政治考虑之外，冷战意识形态和社会制度的两极对立，也束缚着肯尼迪的作为。以自由主义相标榜的肯尼迪，实际上深受冷战时期反共意识形态的影响。在柏林危机、古巴吉隆滩事件中都表现了这一点。对中国问题的立场也不例外。 长期以来美国对华政策目标是围堵中国。至肯尼迪就任总统时，美国同台湾早已签订了共同防御条约，承担了用武力防御台湾的责任。这一立场当时不仅受到国内的广泛支持，而且出于美国在亚洲的冷战需要。正如腊斯克承认的那样，“我们的这种立场并非仅仅因公众的意见所造成，而且也是基于战略形势和远东盟友的态度所使然。我们认识到这一立场本身构成了同北京关系正常化的障碍”。[16]
在此战略格局的规定下，美国在改善对华关系方面所能做的事情很有限，至多也不过是朝着“两个中国”的方向做一些试探。而“两个中国”的出发点之一,是要把台湾作为亚洲发展中国家“民主化”、“现代化”的样板，在冷战中同社会主义中国竞争。肯尼迪曾向蒋介石讲解过实现冷战战略目标的根本手段：“长远地看，自由世界能够通过增强民主制度并使其更适应世界人民之愿望，来最好地应付共产主义的挑战”。[17]
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