内 容 摘 要
1961年美台当局在联合国中国代表权问题上面临失败，肯尼迪政府力图改取“重要问题案”，蒋介石坚持沿用“延期审议案”。紧张的交涉引起美台关系的危机。深层原因涉及肯尼迪酝酿调整对华政策。肯尼迪最后向蒋介石作出必要时否决中华人民共和国进入联合国的秘密保证，并以美国利益的重大让步，换取台湾当局接受“重要问题案”策略。
关键词：中国代表权 联合国 肯尼迪 蒋介石
在联合国中国代表权问题的斗争历史上，1961年是个重要的里程碑。美国和台湾当局这一年在这个问题上面临着失败的可能性。双方对于策略应否转换以及怎样转换存在着严重分歧，发生了一番紧张的交涉。美国出于战略考虑，有意同蒙古人民共和国建交并接受它加入联合国，苏联阵营又同一些非洲国家在蒙古和毛里塔尼亚加入联合国的问题上达成了一揽子交易，更增加了这年中国代表权问题的复杂性。台湾当局力图顽固地坚守渐已失灵的“延期审议”战术。美国最终说服台湾当局，对中国代表权改取“重要问题案”的策略，为中华人民共和国恢复在联合国的合法权利设置了新的障碍。但美国也为此付出了战略利益上的代价，暂时不能调整同新中国、蒙古等亚洲社会主义国家的关系。
一 美国面临的难题与选择
中华人民共和国政府成立后，在联合国席位问题上一贯坚持的立场是：世界上只有一个中国，台湾自古以来是中国的领土。虽然因1895年清朝政府战败，台湾被日本占据，但第二次世界大战结束后，中国政府根据开罗宣言和波茨坦公告的规定，在台北举行了日军受降仪式，恢复了中国在台湾省的主权。1949年中国人民推翻了国民党政权，建立了中华人民共和国，新的中国政府成为代表全中国的唯一合法政府，理当享有中国在联合国的一切合法权利。
从1950年9月召开的第5届联合国大会起，就在中国代表权问题上展开了激烈的斗争。美国开始是在幕后导演各种活动，阻挠中华人民共和国得到合法席位。从第7届联大开始，美国干脆自己出面，年复一年地提出“延期审议”或“不审议” 中国代表权的议案，纠集多数成员国的通过，由此将新中国排斥在联合国之外，而让台湾当局在这里继续占据中国席位。[1]
这些年来，越来越多的第三世界国家加入联合国，会员成分起了变化，美国的指挥棒越来越不灵了。在1960年第15届联大上，美国所支持的对中国代表权的“不审议”案，仅以42票赞成、34票反对、22票弃权，勉强获得通过。有的国家（如巴基斯坦）同美国打招呼：今年为照顾关系，没投反对票，但这是最后一次了。[2] 不仅非洲国家（如尼日利亚）的态度在起变化，拉美一些国家（如巴西）也不想在此问题上再追随美国。在它们看来，中国共产党通过革命取得了政权，是一个既成事实。而它们自己的政权，也往往是先打破“法统”，建立“事实政权”，再取得国际合法地位的。否定新中国入会，也就从法理上否定了自己的会员资格。[3]
肯尼迪政府1961年初上台后，立刻面临联合国内的中国代表权之争。新班子清楚地认识到，在当年9月即将召开的联合国第16届大会中，继续在程序上设置障碍，运用“延期审议”中国代表权问题的战术，可能面临失败。一旦这个问题突破美国的刁难，列入大会程序，则成为一个“由谁来代表中国”的席位证书问题，到会成员国的简单多数即可决定此事。结果当然对实际上早已不能代表中国的台湾当局不利。肯尼迪虽然有一些逐渐调整对新中国的政策的想法，但是这位刚刚以微弱优势胜选的新总统，不敢在执政之初就冒挑发国内政治争端和损伤国际声望的风险。他很快确认，今年在此问题上的首要目标，是保住台湾当局在联合国的席位。于是，如何实现这一目标，就成了美国新政府煞费心机的难题。[4]
大体说来，美国政府当时在这个问题上，有三种政策可供选择。一是继续坚持台湾当局是中国唯一的合法代表，排斥中华人民共和国恢复合法席位；二是由中华人民共和国和台湾当局在联合国各占一个席位，实行“两个中国”或者“一中一台”。三是以某种方式（不使用否决权）默认中华人民共和国是中国的唯一合法代表，听任台湾当局退出联合国。当然，最后这种政策选择当时还很难被美国政府所考虑。
如果做第二种选择，虽然会有许多国家认为符合“现状”而予以追随，但是不可能取得中国当事双方的认可，美国国内的亲台势力也不答应。如果做第一种选择，实行的方法又可以分为：（1）继续沿用快要失灵的“延期审议”策略，拼命凑集简单多数票，把中国代表权问题排除在大会议程之外。如前所述，这有失败的危险。（2）改取“重要问题”案，即把中国代表权的变更，说成属于联合国宪章第18款规定的“重要问题”的范围，须由三分之二多数票通过，才能实行。白宫和国务院有很多官员倾向于采取这个策略。[5]
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