： 著名经济学家薛暮桥回忆说：改革的起步阶段有两件事做得很成功，第一是最初几年把改革的重点放在农村，这一改革打破了农业长期停滞的局面，对整个经济改革起了重要推动作用；第二是加快集体经济的发展，并允许个体经济、私营经济和三资企业的适当成长，很快形成了多种经济成分并存的新格局。[1]这两件事的成功，使中国改革在国有部门受阻时，却在非国有部门取得了出人意料的突破，由此形成了中国改革“体制外先行”的基本路径。然而，从历史过程看，改革的重点从国有部门转向非国有部门，并不是事先设计好的方案，而是在实践中逐步趟出来的一条路。在70年代末80年代初，城镇集体（合作）经济和个体（私营）经济所以获得了新的发展契机，在某种意义上说，正是根源于一场就业危机。解决就业问题的强大现实压力，成功地化解了来自意识形态方面的阻力，并且推动了所有制结构改革在理论上的突破。
一个具有“爆炸性”的社会问题
70年代末，中国面临一系列社会问题，而最具“爆炸性”的社会问题也许就是大量城镇劳动人口的就业问题。1979年，城镇积累的待业人员近2000万，达到建国以来待业人数及占人口比重的最高峰。大城市就业压力更大。北京市待业人员40万人，占城市总人口的8.6%，平均每2.7户城市居民中就有一人待业。[2]天津待业人员38万人，占全市总人口的11.7％，待业比重比北京还高。如此庞大的待业队伍包括两部分：一是回城的上山下乡知识青年和其他落实政策人员；一是新增城镇劳动人口和其他城镇闲散待业人员。而主要是前者。如天津市1978年初仅有两万人待业，由于大批知识青年陆续回城，到1979年猛增到38万人。[3]
早在1978年，在决策层已强烈感觉到，知识青年上山下乡运动很难再搞不下去了。这年3月28日，邓小平在同胡乔木、邓力群的一次谈话中说，现在是搞上山下乡，这种办法不是长期办法。[4]1978年12月，李先念在全国知识青年上山下乡工作会议上说，上山下乡运动劳命伤财，得不偿失。国家花了60多亿元，买了个四不满意：知青不满意，家长不满意，农民不满意，国家不满意。然而，结束上山下乡运动却又欲罢不能。
这时，城市累积了大批待业者，就业压力很大。要求回城的还不只是知青，据全国调查，要求回城和复职的人员有九类之多。除下乡知青外，还有60年代初精简回乡的职工要求复工；“社来社去”的大学和中专毕业生要求国家统一分配；1969年前后，各地在战备疏散中迁往农村的城市居民要求返城；“文革”初期戴“黑五类”帽子下放农村的人员；右派改正后要求回城工作；历次运动中下放农村的人员其随同子女；从沿海调大三线工作的职工要求解决夫妻两地分居；有些临时工要求转为正式工等。[6]其中人数最多的，除了上山下乡知青以外，就是60年代初精简下放了2000多万。对于这些下放人员来说，回城是改变自己一生命运的唯一道路。不过，这几类人员中许多人最终没能如愿。
出路何在：广开就业门路
面对严峻的就业压力，各城市为解决就业问题使出浑身解数。办法大体有三种：办法之一，号召未达到退休年龄的职工提前退休，允许子女顶替。办法之二，实行分片包干，限期解决。为了解决就业问题，要求各个机关、企业、事业单位把职工子女中的待业青年包下来，没有招工指标的，就收进来当长期临时工，提倡一个人的工作两个人干，三个人的饭五个人吃。办法之三，组织待业青年积极发展城市集体所有制企业，广开就业门路。[11]国务院还采取了一项措施：赶走农民工。
一开始各地政府主要是推行本系统、本企业包干的办法，把职工子女安排进来。而待业青年对国家的依赖性很大。大多不愿(也无能力)自找出路，一心想到全民所有制或大集体企业工作。还有许多已经在小集体企业工作的青年，也千方百计想跳到全民或大集体企业去。因此，在1979-1980年间，新就业的青年仍然主要流向了全民和集体所有制单位。天津市在1979年集中搞了一次退休顶替工作，有15.8<
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