然而，这种“分片包干”的办法很快达到极限，而且带来了许多新矛盾。首先，加剧了企业的人浮于事。过去是三个人的活五个人干，现在是三个人的活七个人干。使企业社会负担加重，成本加大，利润减少，效率降低。这与扩大企业自主权的改革目标相背离。招工由劳动部门下达，企业既不能拒收，也不能选择，更无权辞退职工，扩大企业劳动用工权的规定形同虚设。其次，许多有熟练业务、技术经验的老职工退休了，换上一批不懂业务技术的青年。还有不少职工让自己能力最差的子女顶替，使退休顶替成了“择劣”录取，影响了企业的劳动者素质。例如，重庆第二棉纺厂1979年顶替子女中视力不合格的达30人。厂内跛子、聋子、精神病患者、疯子30多人，也大都是顶替进厂的。[14]再次，由全民所有制企业兴办厂内集体企业，缓和了就业压力，有些在为本厂服务方面也收到了一些效果，但带来不少新问题。如兴办单位简单地拨出一部分原料设备、技术人员和生产任务给集体企业，这样的集体企业名义上自负盈亏，实际上对全民所有制企业的依赖性很大，产供销仍由兴办单位包办，有的甚至靠“吃全民”过日子。兴办单位职工本来就有多余，现在更加吃不饱，实质上是把国营企业的利润转移到集体企业里去了。在就业观念上，也使人们从依靠国家变成了依靠企业。[15]
于是，许多地方政府开始把目光转向体制外，在现有企事业单位之外开辟新的就业门路。如北京市从1978年7月开始，组织专门班子对北京的城市社会结构进行调查， 1979年3、4月，又组织调查全市待业青年的数量、分布等情况。两次摸底展现了一幅的图景：北京市“大批人无事干，大量事无人干”。
许多小商品被挤掉了，不少具北京风味的小吃也很难吃到，一些驰名中外的特色工艺品，如“葡萄常五处女”制做的料器葡萄，泥人张捏的泥人等，都被搞掉了，商业、饮食、服务网点大量减少，如拆洗缝补、粉刷房屋、修理门窗、安装水电、修理家具等等都有打不到人干。城市生活有许多难处。尤其以“饮食难”、“成衣难”、“修理难”三难最为典型。以饮食难为例。建国初有商业、饮食、服务网点73000万个，1978年只剩下10524个，减少85.6%。1949年全市有大小饭店10200个，现在只有679家。减少93.3%，同期顾客增加三倍多。全市城市人口平均每6700个人才有一家饭馆，加上流动人口，比例更大。许多饭馆顾客拥挤，排队现象严重。1949年有粮店1561个，每200户有一家粮店，现在只有784个，平均每1400户才有一家粮店。[16]
从调查中大体找到了解决就业问题的出路。北京市提出的办法，就是把劳动就业同发展城市集体经济，特别是新兴的生产服务合作社结合起来。[17]1979年4月上旬在崇文区试点，4月下旬召开大型现场会，会后，立即在全市10个城区和近郊区全面铺开。为推动这项工作，北京市专门成立了由市委书记、革委会副主任王纯为主任的生产服务合作社理事会。至6月底初见成效，已有61000多名待业青年走上工作岗位，占全市当年计划第一批安排对象的80%。这批待业青年的就业单位，包括顶替全民所有制单位退休职工的11000多人；参加街道原有生产组（厂）和“三站、两代、一所”的11000多人；街道新办生产服务合作社、组和劳动服务合作社、组安排了38500多人。包括茶水站、酒馆、馄饨挑、搬运、照相、木器加工、缝纫、书画、誊写刻印、织毛衣、钩台布、塑泥人、蜡鱼以及各种临时性的劳动服务等100多个行业。[18]
理论界越来越多的人关注就业问题。薛暮桥回忆说：“1979年初在杭州写书时，听说上山下乡后回城的待业青年要求就业，到省府大院请愿，我看了现场，并同省委书记铁瑛同志讨论过。这一年全国许多城市发生请愿事件，已经影响社会的安定，我对日益尖锐的就业问题进行了研究，认为要解决这个问题，必须纠正‘左’的错误，改革所有制结构和劳动就业制度，改变清一色的两种公有制并存的格局，允许多种经济成分并存。”薛暮桥在3月劳动部召开的座谈会上发表讲话，7月应邀到中央党校作报告，都提出了这个主张。[21]
到了1980年，认识基本上达成一致，并且形成全国性政策。
全国劳动就业会议以后，各地加大了就业制度改革的力度。如上海进一步确定今后以群众组织就业和自谋职业为青年就业的重要途径。创造了灵活的就业形式，包括全民企业帮助创办集体经济（全市办起这类集体经济600多家）；办劳动服务公司；办生产、服务合作社；办家庭手工业；发展个体经济；企业向社会上招收合同工；办职业学校(训练班)等七种形式。[24]据统计，1979年至1981年3年间，城镇新安置就业总数达2622.6万人。据中共中央、国务院发布的上述文件说，截至1981年10月，“已经十个省市自治区把1979年以前的待业人员基本上安置完毕，并有一些城市和县镇基本上解决了待业人员的就业问题。”[25]这新就业的两千多万人，
(责任编辑：王延庆)
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