1979年4月中央工作会议确定经济调整的方针，并没有真正解决党内的分歧。下半年中共中央和国务院召开了一系列会议，敦促各地各部门落实调整方针。调整措施在一些方面，如提高农副产品收购价格，解决城市生活欠账，加快轻纺工业生产等方面比较顺利。在调整的关键环节，即压缩基本建设和部分企业的关停并转方面却很难落实。这一方面由于认识上的分歧，一方面根源于部门利益和地方利益的矛盾。当然也有一些客观情况，如这次要停建、缓建的许多项目是大的“洋”的企业，特别是22个重大引进项目，成为经济调整的难题。经过陈云和国务院财经委反复权衡，决定上海宝钢工程继续建设，其他多数项目缓建。调整和最初的改革取得了一些成效，最主要的是市场活跃和丰富了，城乡居民收入增加，但经济生活中也出现了某些困难和混乱。最为突出的是1979、1980年连续两年出现巨额财政赤字，引导物价持续大幅上涨。原因在于消费基金的增长和积累基金的增长总和超过了国民收入的增长。预算内基建投资有所控制，预算外投资却急剧膨胀。由于放权让利式改革，使地方和企业掌握了更多预算外资金，也获得了更大的扩大投资的利益驱动，放权让利式改革和调整之间的矛盾初步显现。
调整遇到诸多阻力
4月中央工作会议以后，调整方针开始实行。4月13日，中共中央、国务院发出批转国家建委党组〈关于改进当前基本建设工作的若干意见〉的通知强调，当前一项迫切的任务，就是要对那些不急需和不具备条件的项目，实行停、缓、并、转、缩。凡是该停缓的项目都必须坚决停缓下来。任何单位和个人都不准搞计划外工程。并且规定了严格的纪律：“对乱上项目者要追究责任，情节严重者要绳之以党纪国法”。[1]5月11日，中共中央批转了李先念讲话，在批转通知中指出，贯彻“调整、改革、整顿、提高”八字方针“这是摆在我们面前的一个决定性战役，是全党全国的中心任务”。5月14日，国务院下达经过调整的1979年国民经济计划。确定1979年农业增长4%；工业增长8%，其中轻工业增长8.3%，重工业增长6%；财政收入，比去年增加一百二十亿元；国家预算内直接基建投资360亿元，加上利用利用外汇贷款400亿元，保持上年水平。[2]6月18日，华国锋在全国人大五届二次会议上宣布：从本年起，集中3年的时间，认真搞好国民经济的“调整、改革、整顿、提高”，把国民经济逐步纳入持久的按比例的高速度发展的轨道。[3]从5月开始，各省、市、自治区党委先后召开会议，落实以调整为中心的八字方针。
调整措施在一些方面，如进口粮食，提高农副产品收购价格，解决城市欠账，加快轻纺工业等消费品的生产等方面实行比较顺利。轻纺工业部门和企业更是“兴高采烈”，称多发展些轻纺工业“是一件利国利民皆大欢喜的大好事”。[4]然而，其他部门就大为不同。调整遇到了相当大的困难和阻力。陈云预感到统一思想是件相当困难的事。他在5月18日的一次谈话中说，“经济工作的争论，还需要几年时间才能取得一致的意见”。[5]
许多部门和地方对基建项目的下马都持消极态度，甚至进行抵制。最为困难的是清理、压缩引进项目和国内在建项目。4月13日，中共中央、国务院发出批转国家建委党组〈关于改进当前基本建设工作的若干意见〉的通知强调，当前一项迫切的任务，就是要对那些不急需和不具备条件的项目，实行停、缓、并、转、缩。凡是该停缓的项目都必须坚决停缓下来。任何单位和个人都不准搞计划外工程。通知口吻十分强硬：“对乱上项目者要追究责任，情节严重者要绳之以党纪国法”。[6]即使讲得如此严厉，压缩基本建设并没有什么进展。6月25日，中央办公厅研究室参考资料刊登了一份材料，根据国家建委在东北三省座谈的情况以及一些省建委反映的情况，指出“基本建设战线的调整有可能走过场”。李先念将这份材料批给余秋里、康世恩、韩光，指出：“基本建设战线要坚决调整，决不能让步。否则，真有落空的危险。”[7]7月26日，《人民日报》发表文章〈下半年要努力抓好经济工作〉，措辞严厉地批评说：“当前一个值得注意的问题，是有些同志对调整的必要性和重要性认识不足，特别是有些领导干部思想不通。有的同志认为，过去两年工业发展不是很快吗？继续大干快上好了，何必调整呢？有的同志认为，调整就是‘刮下马风’，他要接受历史教训坚决顶住。有的同志认为他这个企业是多年辛辛苦苦搞起来的，关别人的可以，停自己的不行。”[8]然而，到下半年，进展仍然不大。8月24日，《人民日报》社论措词强硬地说：“凡是确定停缓的项目，必须坚决停缓下来，决不能‘明减暗不减’，‘明停暗不停’。对有意搞鬼欺骗国家的，应当揭发、批评、教育，个别情节严重的，应当给予适当的处分。”[9] 到了11月，这种状况仍然没有什么改变。
调整的阻力主要来自两方面：一则来自于认识上的分歧。有人口头上拥护调整，内心并不认为有调整的必要。觉得前两年经济形势不错，对于提出调整感到突然。有的认为，目前兴建的一千几百个大中型项目，大多是关系国计民生的工程，不能说“多”，基建战线不能算“长”。有的认为，我国工农业生产水平低，只有多建一些具有先进技术装备的企业，才能把生产迅速搞上去。有的认为，有些项目的建设，本来就是为了发展短线产品的，怎么能说拉长了基建战线呢？[10]一则是根源于部门利益和地方利益的矛盾。在传统体制下，一个部门和地区的发展资源，很大程度上取决于与中央讨价还价的能力。在放权让利改革后，使原本存在的部门利益和地区利益格局更加突出了，地方上也有了比过去更多的资金能力搞预算外投资。三中全会后，经济发展成为各级领导人追求的主要目标，各地各部门都有急切需要解决的问题，如安排就业，解决住房困难等，都有加快发展的强烈愿望。调整实质上触及到部门利益和地方利益。各地从本地区利益出发，都希望别人调整，而不愿把本地的速度调下来。有的举出种种理由，向国家要投资，争项目，出现了“短线帽子争着戴”的奇怪现象。个别的甚至要“坚决顶住”，按兵不动，各行其是。[11]
中央连续召开会议推动调整
问题不仅在于执行中遇到了困难和阻力，问题在于决策层一直存在严重的指导思想上的分歧。在领导层，希望有一个高速度的人还不少。7月17日，胡耀邦在第五次驻外使节会议上讲话，提出国民经济要大打翻身仗，工业五年翻一番。他说，三、五年我们的国民经济能不能搞出名堂来，打一个比较大的翻身仗？对这个问题有不同的看法。他说，明年、后年工业增长百分之十五、六是可能的。如果今后三、五年以百分之十二到十五的速度前进，五年后总产值就将近番了一番。[12]胡耀邦的看法有一定代表性。薛暮桥回忆说：“我看到，当时贯彻这一决定相当困难……还有许多干部急于求成的情绪十分强烈。不少地区、部门迟迟不下决心采取得力措施压缩基本建设规模。即使在国家计委这样的宏观经济战略决策部门，也有同志未能摆脱对高速度、高指标、高积累的追求和‘以钢为纲’的计划方法，对于过去制订的十年规划恋恋不舍。在这种情况下，调整工作的进展十分缓慢。”[13]
为了继续统一思想， 9月2日，陈云致信姚依林，请他将财政部整理的〈关于1950年—1979年国家财政收支总额及基本建设的资料〉印发财经委成员和中央政治局委员。指出，这对认识基本建设规模应该有多大有参考价值。9月30日，国务院办公厅又将财政部整理的〈关于国民经济和国家财政四次紧张和波动的资料〉〈关于能否压缩流动资金搞挖潜、革新、改造的资料〉印发各省、市、自治区党委第一书记、国务院各副总理、财经委成员并报中央政治局委员。材料历述了1953年冒进倾向、1956年冒进、1958年大跃进和文革10年经济比例严重失调的情况。指出除政治原因外，问题主要出在基建规模超过了财力、物力的可能，大上大下、情况一好就折腾。[14]
9月2日至25日，国务院财经委员会连续召开会议，讨论1980、1981年计划。9月18日，陈云在财经委会，重申经济的调整方针是必要的，并不是多此一举。他讲了11条意见。重点说明两个观点：一是为什么不能靠赤字搞建设。陈云说，我们的基建投资，必须是没有赤字的。不要用自由外汇兑换成为人民币来弥补基建投资的赤字。也决不能发票子来弥补基建投资赤字。因为这将无以为继。他主张明年就必须去掉基建投资中的赤字。二是说明利用外资的可能限度。陈云认为，外债只有两种外债：第一种是买方贷款，第二种是自由外汇贷款。买方贷款每年能使用多少，不决定于主观愿望，而决定于国内配套的投资数量。借到的自由外汇只能用于小项目，或迅速见效速借速还的项目。有些还要用来购买武器。用于偿还大项目借款本息的可靠外汇来源，只能来自增加出口收汇。因此，象宝钢、平果铝矿、三峡水电站等那样大的工程，每个五年计划只能建成一个。中国的现代化除了要上若干个大项目以外，着重点应该放在国内现有企业的挖潜、革新、改造上。要先生产，后基建；先挖潜、革新、改造，后新建。我们应该探索在这种条件下的发展速度。[15]姚依林和李人俊、房维中、金熙英三位计委副主任发言或插话，都表示拥护陈云的讲话精神。9月初国家计委向财经委提出的方案中，基建投资总额仍然坚持保留一批重大项目特别是引进项目。建议1980年国家预算内基建投资安排250亿元。[16]经过几天讨论，议定1980年基建投资先定200亿元，工业增长速度先定6%。[17]财经会议后，根据陈云的讲话精神，财经委组织有关部门，分成若干组，重新拟定1980、1981两年计划。[18]
9月25日至28日，召开中共十一届四中全会，继续讨论经济计划。会后，又将各省、市、自治区党委第一书记留下来开座谈会。座谈会从10月4日到10日开了一周，[19]确定1980年计划的盘子。会上印发了陈云9月18日的讲话。10月3日和4日，陈云在省、市、自治区党委第一书记座谈会上两次发言，坦言“经济工作中存在很大意见分歧”。做财经工作的有分歧，中央内部有分歧，中央与地方也有分歧。陈云再次重申了他的两个主要担心：一是利用外资搞建设没经验，二是利用赤字搞建设很危险。他说，靠借外债搞建设是个新问题，应该承认我们没有经验，要逐项研究，积累经验。针对会上有人提出财政赤字和通货膨胀并不可怕的意见，陈云说，在生产上搞点赤字这不可怕，但基本建设周期长，在基建上搞赤字我是怕的。通货膨胀数量不大也不可怕，但数量很大我害怕。他警告说，在通货膨胀问题上，我们有过痛苦的教训。[20]
在这几次会议上，争论十分激烈。“各部门谈结构问题只谈投资不够，没有一个部门谈自己投资使用得不好”，“大部分发言都是和陈云同志的主张相反”。[21]陈云批评了 “洋跃进”，比3月会议提得更尖锐了。3月会议只是点了冶金部，这次直接点名批评了国家计委，批评了余秋里。[22]但没有使余秋里、康世恩等人信服。康世恩在一次会议上阐述自己的观点说：“西欧、日本和北美的资本家，看到我们出现了安定团结的局面，都抢着和我们做买卖。许多外国公司都来谈，这样的大好形势，是建国以来所没有的。这就给我们提出一个问题，要善于充分利用这个形势，吸收外国的技术和资金来大大加快我们的建设速度，迎头赶上世界先进水平。”[23]
10月4日，邓小平在省、市、自治区党委第一书记座谈会上讲话。第一次比较系统地提出他对经济工作基本思想。对于地方同志在会上对中央部门提出的意见甚至很尖锐的意见，邓小平表示理解。邓小平说，看法不一致“这是很自然的”。主张充分地把矛盾摆出来，采取辩论的方法，面对面，不要背靠背，好好辩论辩论。然后由中央特别是财经委梳辫子，得出比较好的办法。他说：“万验灵药我们找不到，还要看以后的实践。还是实践是检验真理的标准。”[24]
解读邓小平与陈云的讲话，两人的认识也不是在所有问题上完全一致。第一，邓小平赞成调整，支持陈云的意见。但同时说，“我赞成劲可鼓不可泄”。相对于近期调整，邓小平的思考更多地放在长期发展问题上。邓小平赞成“八字方针，核心是调整”。但他又强调，调整的目的，“为了创造条件，使得在调整过程中，特别是调整以后，能够有一个比较好的又比较快的发展速度”。邓小平赞成清理在建项目，压缩基建战线。但他认为，为争取1983年开始有相应的速度，现在的调整还要包括一些准备工作。现在不着手，到时候就形不成新的生产能力。[25]第二，关于增长速度。当时争论的焦点是：明后两年工农业总产值增长是定在8%，还是定在6%。邓小平说，增长6%