摘 要：台湾问题是影响中美两国关系健康发展的一个核心问题。早在20世纪40年代末，随着中国革命的不断胜利，美国政府便酝酿调整其对台政策，设计了种种方案，试图与国民党政权这艘“沉船”拉开距离，最大限度地维护美国在西太平洋地区的战略利益。但是，此时的杜鲁门政府奉行的是一套互为矛盾的对华政策，所有对台湾政策的考虑只不过是权宜之计，其最后的结果只能是与国民党重新结合在一起。及至朝鲜战争爆发，美国的政策也最终明朗化。美国对台政策的转变产生的后果是极为严重的，它使得中美两国更加敌对。
关键词：美国外交；对台政策；中美关系
1948年秋，国民党在中国大陆的统治行将崩。正是从这时起，美国政府内部各部门开始考对台湾的政策，大体一致的意见是：第一，台湾美国在西太平洋的战略具有重要意义，因此不被“不友好”的力量所控制；第二，鉴于美国军事力和它的全球性义务之间的“不平衡”，目前在湾承担任何军事义务都是不明智的，应该通过当的外交和经济手段来避免台湾为共产党所控。在此期间，美国政府曾尝试了种种其他方法，中包括：扶植“台独”分子企图分离台湾；培植取蒋介石的国民党势力；把台湾问题“国际化”，谋联合国托管；等等。但是，所有这些方案最终统归于失败，美国只得又回到支持蒋介石国民党权的老路上来。1949年12月8日，国民党政由广州正式迁往台湾。根据美国中央情报局的计，如果没有美国的军事占领或控制，台湾很可到1950年底落入共产党手中。美国决策层也到英国方面提供的情报，英国人认为，共产党对湾的最终控制是“不可避免的”，他们“设想不出任何办法可以阻止之”。面对此种形势，美国领人不得不就对台政策做出新的抉择。
一
美国参谋长联席会议虽然主张不对台湾进行直接军事干涉，却建议给予某种军事上的支持，并在台湾保持一定数量的舰队，建立必要的港口设施和通讯设施。美国国务院担心这样做会带来“严重的政治后果”，但同时也表示，“国务院完全意识到，为了不让共产党得到台湾，美国在某个阶段可能必须采取军事措施”。国务卿迪安·艾奇逊(DeanAcheson)在国家安全委员会会议上明确指出，“我们考虑的主要问题在于，如果要使我们当前的政策在台湾有任何成功的希望，我们就必须把使该岛脱离大陆控制的想法谨慎地掩盖起来”，在另一方面，“我们并不幻想，通过目前外交的和经济的手段就能保证不让台湾落入共产党手中。如果我们要对那个海岛进行干涉的话，可以同其他诸大国一道这样做，甚至可以让联合国这样做。我们还有可能用武力实现我们已声明的意图———保证台湾土著人民的合理要求，由他们自己决定是由联合国托管还是独立。”[1](P295~296)这样，美国政府就把使用军事手段作为一种将来的可能性保留了下来。美国军方极力主张以少量军援来帮助国民党政权拖一段时间，认为“对台湾反共政府实施一项指导有方、在(美国)严密监督下的小规模军事援助计划，是符合美国的安全利益的”，并建议由美军驻远东总司令立即就“守卫台湾、抵御攻击”所需要的军事援助进行考察，然后提出具体的援助方案。另外，美国陆军部还坚持在向台湾提供“有限军事援助”的同时，应该派出军事顾问团，并在台湾水域驻扎美国舰队[1](P460~461)。
美国国务院对军方的建议表示反对，认为这样风险太大。1949年12月23日，国务院发出一份关于对台政策的内部指示，宗旨是“制定宣传政策，以便在台湾落入中共部队手中时，减少对美国的威望和其他国家士气的损害”。指示要求美国外交部门应当利用一切材料来反驳下列“错误印象”：“(1)保持台湾就能拯救中国政府；(2)美国对台湾怀有特殊兴趣或野心，或在台湾保有任何军事基地；(3)台湾的丧失将会严重损害美国或其他反共国家的利益；(4)美国无论如何有责任或者有义务采取行动以拯救台湾。”指示强调美国对台湾没有承担过实际的或道义的责任和义务，台湾在政治上、地理上和战略上都是中国的一部分。指示称，美国在台取得军事基地或采取任何其他方面的军事行动，都“对中国或中国的国民党政府没有实际上的好处”，都会使美国卷入长期的冒险之中，“弄得不好，可能卷入公开战争”，并给苏联以攻击美国政策的口实[2](P227~229)。
与此同时，美国负责远东事务的助理国务卿巴特沃斯(WilliamButterworth)上书艾奇逊，对军方的意见进行了批驳，认为继续给国民党军援的做法与过去一个时期美国对整个亚洲的政策相悖；国民党正企图把美国拖入中国的内战，并利用美国军方作为他们争取更多美援的代言人。巴特沃斯警告说，用增加军事援助或派遣军事顾问的办法来“永久或无限期地”阻止共产党得到台湾，成功的可能性很小，而一旦失败，美国的声誉就会受到极大的损害，并丧失今后行动的主动权，同时还会使美国与准备承认中国新政府的英国和其他友好国家的关系变得复杂化。这份报告比较全面地反映了国务院的观点。
但是，在艾奇逊等人看来，即使采用了军方的建议，使台湾的“陷落”推迟一年，代价也不值得，因为这将使美国再次在公开失败中丧失威信，还会激起中国人民的仇美情绪，并给苏联一个在联合国攻击美国的机会，同时整个亚洲都会把美国视为“那个名誉扫地的、腐朽的国民党政府的支持者”。况且，还没有人认为台湾在战略上重要到一旦“丧失”，就会真的切断美国的防线的地步。艾奇逊指出，应当承认，共产党事实上控制着中国，“中国被共产党人征服的原因主要不在于武力，而是在于国民党自身的崩溃和共产党利用了中国长期孕育的土地革命。我们必须面对这一现实，即在中国并没有抵抗共产主义的基础”。他强调，对于台湾问题，美国必须从长远和全局观点来看，“要从6年到12年而不是从6个月到12个月来看问题”；中国不受苏联支配是美国在华的“一项重要资产”，美国“不应以自己代替苏联作为中国的帝国主义威胁”[1](P463~466)。基于政治上的考虑，总统哈里·杜鲁门(HarryS.Truman)表示支持国务院的意见。根据此次会议讨论的情况，12月30日，国家安全委员会制定了第48/2号文件，明确否决了参谋长联席会议的方案，认为台湾的重要性不足以采取军事行动，规定继续坚持“通过外交和经济手段防止台湾和澎湖列岛落入共产党手中”，同时“尽一切努力来加强美国在菲律宾、琉球群岛和日本的战略地位”[3]。
此段时间，美国军方和国会内亲蒋势力一唱一和，发出阵阵“保台”的鼓噪。虽然军方在与国务院的争论中败北，却并不甘心，特别是国防部长路易斯·约翰逊(LouisJohnson)，态度愈发强硬。当他得知杜鲁门赞同国务院的立场时，连12月29日的国家安全委员会会议都没有参加。国会内的亲蒋势力也不断向杜鲁门政府施加压力，试图迫使其改变对台政策。参议员亚历山大·史密斯(AlexanderSmith)认为，美国作为日本的占领国，完全可以在台湾驻扎军队，这是“合乎法律的”，因为在对日和约签定之前，台湾在“法律上”仍然是日本的一部分。在他看来，美国应当派兵占领这个岛屿，并由联合国托管。他要求美国政府在“任何情况下”都不能让台湾落入共产党之手[4](P139)。威廉·诺兰(WilliamF.Knowland)竭力鼓吹美国必须全力支持国民党，敦促政府立即派遣军事代表团赴台，并表示，如有必要，美国应不惜以武力来阻止中国解放该岛。罗伯特·塔夫特(RobertTaft)主张由美国海军承担“保卫”台湾的任务，而前总统胡佛(HerbertHoover)则要求美国海军不仅要“保卫”台湾，还要“保卫”海南岛，“在太平洋上构筑起一道反对共产主义的围墙”。
国民党驻美“公使衔参赞”陈之迈向“大使”顾维钧报告说，共和党人正准备在台湾问题上发动一场全面斗争[5](P329~330)。面对共和党亲台势力的反对，美国政府决定公开自己的立场。1950年1月5日，杜鲁门正式就台湾问题发表声明，确认联合国大会1949年2月8日通过的决议所重申的对中国的原则：尊重中国领土完整；要求一切国家避免在中国领土内获得势力范围或建立由外力控制的政权，避免在中国领土内求取特别权利，并称这些原则“在目前局势下对于台湾特别适用”。声明重申《开罗宣言》和《波茨坦公告》关于台湾归还中国的条款，同时申明：“美国对台湾或中国其他领土从无掠夺的野心。美国目前无意在台湾获取特别权利或建立军事基地。美国亦不拟使用武装部队干预其现在的局势。美国政府不拟遵循任何足以把美国卷入中国内争的途径。”声明还特别表示，美国政府不拟对在台湾的国民党军队供给军事援助或提供意见。杜鲁门此举得到了大部分美国公众的支持和理解。艾奇逊在当天的记者招待会上评论说，这基本上不是一个战略性的决定，而是“关系到美国的根本信誉的问题，关系到维护世界对美国的这样一种信任，即当美国采取一种立场时，它将始终贯彻这个立场，不会由于一时的权宜之计或有利可图而加以改变”。与此同时，艾奇逊还向史密斯、诺兰等参议员通报了政府的对台政策，重申台湾对于美国的安全来说并非至关重要，美国不能为了“拯救”台湾而冒爆发一场大战的风险，那样做只会符合苏联的利益，并使美国受到世界舆论的谴责。他还表示，美国之所以不愿公开干涉的目的，是想趁苏联在中国立足未稳时，改善美国在中国的形象，以利制造中苏分裂[6](P269)。1月12日，艾奇逊又在美国全国新闻俱乐部发表了被称为“划线”的讲话，指出美国在亚洲的防卫线是从阿留申群岛到日本，经冲绳到菲律宾群岛，明确将台湾排除在美国西太平洋防线之外。
尽管国务院在台湾问题上占了上风，但军方仍然对杜鲁门1月5日声明的内容施加了影响。根据参谋长联席会议主席布雷德利(OmarN.Bradley)的建议，杜鲁门在美国“无意在台建立军事基地”这句话之前加上了“目前”两字，并删去了原声明稿中的美国无意“使台湾脱离中国”几个字。布雷德利的理由是，当中国共产党南下进攻台湾，战争爆发时，美国则有可能要考虑使台湾脱离中国的问题，并有可能在台湾建立军事基地。
艾奇逊也在1月5日下午的记者招待会上解释说，“目前”这个词意味着如果美国在远东的力量受到攻击，它必须有完全的自由“在任何地区采取保卫其自身安全所必需的任何行动”[7](P180~181)。很显然，美国政府不干涉台湾问题的声明并不彻底，在措辞上已经为日后改变政策埋下了伏笔。
二
杜鲁门的声明和艾奇逊的讲话在美国政界引起巨大反响，非但没有统一美国朝野的意见，平息反对派的攻击，反而激起了更高的反对浪潮，成为攻击的新靶子。诺兰谴责政府在台湾问题上奉行“失败主义”政策，要求对国务院远东司进行大改组，委任美军远东司令麦克阿瑟(DouglaMacArthur)为美国远东政策的“协调员”，极力主张向台湾提供军援。塔夫特声称，在台湾问题上，任何拒绝使用美国的武装力量来阻止“共产主义在这一地区的扩张”的主张，都是“与我们一致同意的在欧洲阻止共产主义的做法”背道而驰的。史密斯、麦卡锡(JosephMcCarthy)则将攻击的目标直接对准了艾奇逊本人[8](P84~85)。
美国军方对于在台湾问题上的失败并不甘心，仍然极力要求军事援台，并且态度越来越强硬。1950年1月25日，布雷德利在参议院外交委员会作证时表示，参谋长联席会议已完全意识到，由一个潜在的对手控制台湾将会对美国在太平洋上的地位构成威胁。参议员史密斯后来在谈到布雷德利的证词时说，参谋长联席会议的立场显然是，“虽然我们并不需要台湾作为我们的基地，但台湾如果落入一个潜在的敌人手中，从战略上讲必定是极为严重的。这就是说，如果中共取得了台湾，俄国就会在那里建立基地，从而威胁我们在太平洋上的从日本、冲绳至菲律宾的整个生命线”[9](P88)。1月26日，参谋长联席会议做出决定，过去制定的一旦发生战争不让苏联“得到”台湾的“紧急应战计划”有效期延长至1951年底。4月中旬，参谋长联席会议应国防部的要求就东南亚的战略形势提出分析报告，其中强调，只有最终在中国取得胜利，美国才能实现其在亚洲的目标；只有迅速地继续采取措施以减轻来自中国共产党的“压力”，才能缓和印度支那的“危险局势”。报告宣称，有证据表明在台湾的国民党军队已经恢复了活力，显著提高了效能，是可以加以利用的。
1950年4月底海南岛解放后，美国对台湾的命运更为担心。美国驻台“总领事”斯特朗(RobertStrong)向国务院报告说，“我和使馆的人员都认为，台湾的命运已经注定，共产党可能在
与国务院的做法相反，美国国防部和参谋长联席会议连续多次提出建议书和备忘录，主张推翻杜鲁门1月5日声明的政策，尽一切力量“保住”台湾。美国军方所提出的立即采取的具体步骤包括：向台湾增派高、中级军官；立即用《1948年援华法》的余款为台湾购置舰只和军火；美国海军作战舰艇公开访问台湾海峡；国务院发表声明，解释美国政策转变的原因，并扩大驻台湾的“外交”代表。中长期的步骤包括：美国第七舰队进驻台湾海峡；组织军事调查团调查台湾的防务需求；设法让蒋介石下台而支持其后继者，然后承认一个事实上的“台湾民主政府”，并给予充分的经济和军事援助，使其与日本、菲律宾等缔结安全条约；训练反共游击队并派入中国大陆[10](P282~283)。
美军驻远东司令麦克阿瑟是“保台派”中一个非常重要的人物。1950年2月，他在东京与参谋长联席会议成员举行会谈后，表示完全同意他们对台湾的意见。同年5月29日和6月14日，麦克阿瑟连续两次向华盛顿提出内容相似的关于台湾战略重要性的备忘录，声称台湾是从阿留申群岛到菲律宾的美国远东防线中极为重要的一环；如果发生战争，美国能否守住防线在很大程度上取决于台湾是留在“友好”还是“中立”的政权手中。他说：“一旦美苏爆发战争，掌握在共产党手中的台湾就好比一艘不沉的航空母舰和潜艇供应站，其位置对于苏联完成其进攻战略十分理想，同时还可以把美国远东部队在(西太平洋)中部和南部的反攻能力彻底消灭。”麦克阿瑟认为，台湾的归属问题需要重新考虑，“台湾最终的命运无疑取决于美国”，美国应该采取断然措施在这里“划线”，“决不能让台湾落入共产党手中”。他强烈建议美国政府立即授权他就台湾所需的经济、军事援助进行调查，并将调查结果作为采取行动的基础[12](P366~367)。对于这番鼓噪，国防部长约翰逊深表赞同。他向麦克阿瑟表示，这份文件应呈交给杜鲁门，并以参谋长联席会议的名义提出建议，要向白宫施加更大的压力，促其改变现行的对台政策[4](P151)。
在美国国务院内部，主张援台的势力也在不断增长，其代表人物是国务院顾问杜勒斯(John F.Dulles)和负责远东事务的助理国务卿腊斯克(DeanRusk)。
同杜勒斯一样，腊斯克也是国务院内部援蒋势力的主要代表。1950年3月底，腊斯克刚一就任负责远东事务的助理国务卿，便急不可耐地试图改变对台政策。亲台的参议员史密斯在5月13日与腊斯克共进午餐后感到“台湾的前景正在看好，国务院至少愿意用全新的观点来看待台湾的整个形势”。5月29日，腊斯克与约翰逊的助手伯恩斯(JohnBurns)将军商讨对台政策，表示赞同扩大对台军售计划，赞成发起“秘密活动，以支持台湾的抵抗力量”。他与伯恩斯商定，应当在现有的美国对台政策框架内，“采取一切措施来向台湾的国民党政府提供援助”，其中包括放宽美国武器弹药向台出口的管制，允许国民党用根据援华法而提供的资金的剩余部分购买美国的物资。
第二天，腊斯克又召集他的帮办麦钱特(Liv-ingstonMerchant)、政策设计委员会主任尼采(PaulNitze)等人一起开会讨论对台政策。腊斯克在会上说，世界舆论和美国舆论对于美国没有在远东采取“大胆”行动普遍表示不满，台湾是一个可以“划线”的地方。会议就美国的对台政策进行了广泛讨论，最后与会者一致同意向国务卿艾奇逊正式提议，应说服蒋介石要求联合国托管，这是避免台湾“失陷”的唯一办法，美国将支持这一动议，并准备在联合国做出决定之前用海军来防止任何对台湾的军事进攻[12](P347~348)。
事实上，艾奇逊的态度也在发生重大变化。当约翰逊询问杜鲁门1月5日的讲话是否意味着停止以1948年援华法军援部分剩余款项向台湾供应军火时，艾奇逊明确表示，这笔款项是“确定地、绝无变更地”并且是无限期地归国民党政权使用的，一直到用完为止。1950年6月初，艾奇逊告诉英国驻美大使弗兰克斯(OliverFranks)说，他和他的顾问们正在考虑台湾未来地位的问题。弗兰克斯认为，虽然艾奇逊没有把话讲出来，但有一点很清楚，那就是在美国政府内部有一种改变台湾现有地位的急迫情绪，而且，他们也不再那么坚持奉行他们在今年1月所声明的对台立场了，而将“努力使国民党这个象征性的反共集团不致马上被消灭”。与此同时，杜勒斯向国民党驻美“大使”顾维钧明确表示，美国的对台政策正在发生变化，国务院有可能会重新考虑向台湾提供军事援助的问题[13](P171~172)。
三
国内外有些学者认为，美国对台政策之所以发生重大变化，乃在于朝鲜战争的爆发。换言之，如果没有朝鲜战争，也就不会有美国政策的变化。其实，问题并没有这么简单。通过前面的论述可以看出：在台湾问题上，美国政府内部一直存在较大的争论，台湾已经成为美国国内政治的一部分，所谓“不干涉”政策其实只是一种权宜之计，并没有贯彻始终。自1948年底，美国的对台政策一直处于一种摇摆不定的状态，这为日后政策的转变埋下了隐患，朝鲜战争的爆发不过是加快了这一转变的进程。
美国政府“台湾中立化”政策的提出首先是基于全球战略的考虑，出于冷战的需要。美国决策者认为，朝鲜战争是苏联试图征服世界的一个组成部分，如果此时中国再乘机进攻台湾，势必会影响到日本的安全，美国在西太平洋的战略防线就面临崩溃的危险。在杜鲁门、艾奇逊等人看来，尽管国民党腐败无能，不得人心，只是占据着台湾及周围的狭小岛屿，但在与苏联的冷战中，它却是美国的坚定盟友，无论如何，美国应该支持蒋介石政权，阻止台湾落入共产党手中。在另一方面，鉴于国会内亲台势力对政府远东政策的攻击，杜鲁门“台湾中立化”的政策在一定程度上也是出于缓和反对派的压力，避免因彻底“失去”中国而引起更大的政治动荡，同时也是为了博得共和党特别是亲台势力支持政府干涉朝鲜的“一个决定性因素”。
美国政策的转变所产生的后果是极为严重的。首先，它使得台湾问题的解决更为复杂化，迫使中国不得不无限期推迟解放台湾的计划。6月27日杜鲁门的声明一发表，毛泽东便在次日讲话中予以严厉谴责，强调指出：“中国人民早已声明，全世界各国的事务应由各国人民自己来管，亚洲的事务应由亚洲人民自己来管，而不应由美国来管。美国对亚洲的侵略，只能引起亚洲人民广泛的和坚决的反抗。杜鲁门在今年1月5日还声明说美国不干涉台湾，现在他自己证明了那是假的，并且同时撕毁了美国关于不干涉中国内政的一切国际协议。”周恩来也严正表示，中国人民必将收复台湾和一切属于中国的领土。本来，按照原定计划，中国领导人准备在1950年发起台湾战役，彻底解放全国领土。鉴于形势的重大变化，毛泽东决定推迟行动，并将军事重点逐渐北移。在中国领导人看来，美国是要从朝鲜、印度支那和台湾三个方向进攻中国，美国是中国最主要的敌人，中美之间的较量是不可避免的。随着双方日后在朝鲜半岛的较量，使得中美和解的任何可能性都消失了。
美国方面则对派遣第七舰队的举措深感满意。7月27日，艾奇逊在国家安全委员会会议上表示，“如果不是第七舰队，不管给多少军援和物资也守不住台湾”[14](P208)。国务院顾问乔治·凯南(GeorgeF.Kennan)在其给艾奇逊的备忘录中也表达了同样的观点：“如果我们没有做出像6月27日声明那样的反应的话，共产党军队很可能现在已经占领了台湾。”他认为，“在未来的6周内，他们进攻的可能性已不是很大了，而且，如果这种企图在此时期不能实施的话，从目前情况的发展来看，今后要再实施便是根本不可能的了”。
第二，随着美军进驻台湾海峡，美台之间的关系开始出现重大变化，双方的政治、军事联系日益加强。美国开始重新向国民党提供军事援助，并且派遣军事援助顾问团前往台湾。根据1951年5月美国国家安全委员会第48/5号文件的规定，美国应“阻止任何与苏联结盟或受苏联控制的中国政权占领台湾”，向台湾提供相当的军事、经济援助，迅速提高其防御能力，并使其在经济上能够自立[15]。这一文件确定了20世纪50年代初期美台关系的基调。
第三，使美国与英国等盟国的关系变得复杂化。英国、印度等国一直要求美国对中国奉行现实主义的政策，反对朝鲜战争的扩大，特别是反对将朝鲜问题与台湾问题联系起来，主张将台湾归还中国。对于美国派遣第七舰队进入台湾海峡的决定，英国领导人深感不安，担心会由此导致一场同中国的战争，这不仅影响到英国在香港的利益，而且也可能使美国深深地陷在东亚，难以自拔。整个朝鲜战争期间，因为在台湾问题上的分歧，美国与英国等盟国之间的争吵从未间断。
《河北师范大学学报》(哲学社会科学版)，2005年第３期
赵学功，(南开大学世界近现代史研究中心，天津 300071
参考文献：
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(责任编辑：王延庆)
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